□ 本刊記者 趙志偉

把流動(dòng)人口管理寓于服務(wù)中
——訪北京市人口研究所副所長尹志剛

□ 本刊記者 趙志偉

尹志剛，男，1949年出生，研究生學(xué)歷。中共北京市委黨校、北京行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部教授，北京市社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長，北京市人口研究所副所長。多年來，始終關(guān)注城市社會(huì)轉(zhuǎn)型中的重大社會(huì)問題、社會(huì)政策；先后主持多項(xiàng)國家課題、省部級(jí)課題，對相關(guān)決策提供了重要參考。圖/趙志偉

今年4月，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識(shí)我國人口問題的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，不斷增強(qiáng)做好人口工作的自覺性和主動(dòng)性。

年初以來，“加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理”頻繁見諸中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話，已經(jīng)成為創(chuàng)新社會(huì)管理不可忽視的重要一環(huán)。然而，什么是“流動(dòng)人口”？如何加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理？是“服務(wù)”多些好，還是“管理”多些好？怎樣實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的機(jī)制體制創(chuàng)新？為此，記者走訪了北京市人口研究所副所長尹志剛教授。

人口流動(dòng)現(xiàn)狀分析

民生周刊：究竟何為“流動(dòng)人口”？

尹志剛：流動(dòng)人口是中國特有的一個(gè)名詞，原來叫外來人口。流動(dòng)人口是指離開戶籍地，流動(dòng)到其他地區(qū)生活或者工作的人群?，F(xiàn)階段的流動(dòng)人口主要是由我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度造成的。

民生周刊：國內(nèi)流動(dòng)人口遷移有何特點(diǎn)或趨勢？

尹志剛：流動(dòng)人口是一種地區(qū)性人口遷徙進(jìn)程。目前主要呈現(xiàn)出由收入低向收入高、發(fā)展機(jī)會(huì)少向發(fā)展機(jī)會(huì)多、經(jīng)濟(jì)落后向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的趨勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)流動(dòng)人口較多，這是社會(huì)自由遷徙背景下家庭及個(gè)體選擇的結(jié)果。

民生周刊：中長期來看，這種趨勢是否會(huì)持續(xù)下去？

尹志剛：是的。人口流動(dòng)和遷徙是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然過程?，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)之間、東中西部地區(qū)之間的各種資源和發(fā)展機(jī)會(huì)都有較大差別，大城市的各種資源和發(fā)展機(jī)會(huì)有著明顯的聚集優(yōu)勢，因此，流動(dòng)人口遷移趨勢還會(huì)持續(xù)。

加強(qiáng)服務(wù)還是管理

民生周刊：國家“十二五”規(guī)劃綱要指出，“加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理”，服務(wù)與管理有何區(qū)別？

尹志剛：服務(wù)和管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。這里指的管理，是政府的公共管理，主要是制定并依據(jù)法律、法規(guī)地實(shí)施來建立公共秩序，比如就業(yè)秩序、公共交通、通訊秩序。而服務(wù)，是政府的公共服務(wù)，主要是指與保障和改善民生相關(guān)的公共服務(wù)。從這種意義上看，管理在一定程度上就是服務(wù)，要把管理寓于服務(wù)之中。

對于流動(dòng)人口的管理，主要是政府各部門通過劃分公共服務(wù)項(xiàng)目來實(shí)施管理和服務(wù)。比如，就業(yè)培訓(xùn)主要是由人力資源和社會(huì)保障部門來承擔(dān)；而住房問題，既要通過市場的商品房來解決一部分，更多的是要靠政府提供的保障性住房，此外還有社會(huì)民間房屋出租等?？傊?，需要政府和社會(huì)各方的力量一起來解決。

民生周刊：針對社會(huì)流動(dòng)人口，是該加強(qiáng)服務(wù)，還是管理？

尹志剛：我認(rèn)為兩者都很重要。服務(wù)和管理，主要是通過兩種手段，即市場手段和行政手段來調(diào)節(jié)流動(dòng)人口問題。市場手段要求利益最大化、成本最小化，行政手段用來彌補(bǔ)市場手段的不足。所有的資本包括人力資本、貨幣資本，信息都向收益最高的地方流動(dòng)，政府要根據(jù)城市的資源承受力、功能區(qū)布局，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置產(chǎn)業(yè)和城市的功能。

目前，各級(jí)政府缺乏城市主體功能定位意識(shí)，在增加GDP的驅(qū)動(dòng)下，盲目擴(kuò)大城市功能，導(dǎo)致城市功能過載。人口盲目流入，無口流出，長期滯留，以至形成人口流動(dòng)梗阻的頑癥。要診治這一頑癥，既需要管理，也需要服務(wù)。

機(jī)制體制有待創(chuàng)新

民生周刊：“十二五”期間，農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城居住落戶，是否會(huì)更自由些？

尹志剛：目前，在中小城市，人口流動(dòng)已經(jīng)比較自由，沒有什么制度性障礙了。但是，在一些大城市，由于戶籍問題等等，自由遷徙還會(huì)有一定的難度。

民生周刊：如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化？“十二五”期間，需要進(jìn)行哪些機(jī)制、體制創(chuàng)新？

尹志剛：公共服務(wù)均等化這一概念，首先是指由政府提供的公共服務(wù)是不排他的，是每一個(gè)公民都可以共享的。其次是指，在目前我國的國情下，這類公共服務(wù)無論項(xiàng)目還是水平都是基本的，不可能抬高。以目前城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，它保障的是最基本看病、手術(shù)、住院等醫(yī)療需求，保障金也是有額度限制的。

均等化也要有一個(gè)過程，特別是城鄉(xiāng)一體化的均等的公共服務(wù)，要等到消除我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才可能實(shí)現(xiàn)。我國社會(huì)保障制度倡導(dǎo)的“?；尽V覆蓋、多層次、可持續(xù)”的原則，將是“十二五”期間實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)方向。

民生周刊：統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口問題，國際上有何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

尹志剛：流動(dòng)人口是在城市化、工業(yè)化發(fā)展過程中必然存在的問題，發(fā)達(dá)國家早期也存在這類問題。解決流動(dòng)人口問題，國外主要通過市場來調(diào)節(jié)。比如，大城市的收入高、物價(jià)高、住房等消費(fèi)水平高，中低收入的人群難以承受，就會(huì)流向消費(fèi)水平較低的中小城鎮(zhèn)。此外，國外的觀念不同，退休人員喜歡環(huán)境安靜、休閑的中小城鎮(zhèn)。當(dāng)然，這也跟醫(yī)院看病、購物等生活配套資源的合理配置以及政府的行政手段有關(guān)。

流動(dòng)人口未來走向

民生周刊：在我國，流動(dòng)人口未來走向如何？是否會(huì)融入城市而徹底消失？

尹志剛：流動(dòng)人口問題，在我國一定時(shí)期內(nèi)還將長期存在。多年來，流動(dòng)人口承擔(dān)了很多基礎(chǔ)性工作，如城市建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等。雖然流動(dòng)人口給城市的管理帶來了一定問題，但他們也促進(jìn)了城市的發(fā)展，我們要發(fā)揮其最大的積極效用，使其積極融入城市。

民生周刊：從根本來看，“十二五”期間，怎樣才能避免流動(dòng)人口給城市帶來的消極作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“和諧”治理？

尹志剛：要有好的制度安排，減少人口的盲目流動(dòng)，減少社會(huì)的不穩(wěn)定性，同時(shí)增加流入城市人口的社會(huì)融入。特別是農(nóng)村人口流入城市后，政府要引導(dǎo)他們實(shí)現(xiàn)城市化的再社會(huì)化，即學(xué)習(xí)掌握在城市生活、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的知識(shí)、技能、規(guī)范和價(jià)值觀等。

當(dāng)他們在城市中有了安生立命的資源，特別是人力資源，并能把這些資源變成資本，比如實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)、進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)、有穩(wěn)定的住房（購房或租房）。最為重要的是子女在城市完成了學(xué)業(yè)，畢業(yè)后在城市有了比父母更高的職業(yè)和收入，流動(dòng)人口這一人群也就完成了城市化，成為名副其實(shí)的城市人了。

當(dāng)然最關(guān)鍵的還是城鄉(xiāng)人口都能享受同等水平的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等基本公共服務(wù)。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)終結(jié)之日，也就是“流動(dòng)人口”這個(gè)人群消失之時(shí)。

□ 編輯 郭 鐵 □ 美編 王 迪