栗玉香 王雍君

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政 府管理學(xué)院，北京100081；2.中央財(cái)政大學(xué) 財(cái) 經(jīng)研究院，北京100081）

教育法定支出的執(zhí)行情況、制度困境及預(yù)算改革

栗玉香1王雍君2

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政 府管理學(xué)院，北京100081；2.中央財(cái)政大學(xué) 財(cái) 經(jīng)研究院，北京100081）

我國(guó)教育法定支出的執(zhí)行情況不容樂觀。進(jìn)一步講，即使各地均完成教育法定支出，區(qū)域間生均教育經(jīng)費(fèi)也并不能實(shí)現(xiàn)均衡，教育法定支出增長(zhǎng)并不能實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政效率的同比改善，教育法定支出面臨現(xiàn)實(shí)的困境。同時(shí)，教育法定支出制度與現(xiàn)行財(cái)政體制、預(yù)算制度之間的矛盾，又使其陷入制度的困境。教育法定支出改革有兩種思路，近期改革是細(xì)化教育法定支出的具體操作，提高制度的可執(zhí)行性；中長(zhǎng)期的改革是預(yù)算改革，即逐步取消教育法定支出，以完善的預(yù)算代替教育法定支出。

教育法定支出；執(zhí)行情況；制度困境；預(yù)算改革

“法定支出”一般是指有關(guān)法律法規(guī)對(duì)某一特定公共項(xiàng)目規(guī)定的預(yù)算支出比例或增長(zhǎng)幅度。教育法定支出是政府依據(jù)相關(guān)教育法律法規(guī)規(guī)定的支出，是法定支出項(xiàng)目中支出比重最高的公共項(xiàng)目。法定支出一方面體現(xiàn)了政府對(duì)特定公共領(lǐng)域支出的重視程度，期望這些項(xiàng)目支出規(guī)模能夠避免受經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收支波動(dòng)的影響，保障支出規(guī)模及增長(zhǎng)的基本穩(wěn)定；另一方面這些公共領(lǐng)域在政府公共支出預(yù)算中處于弱勢(shì)地位，支出歷史欠賬較多，公共經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。教育法定支出可以看作是政府教育財(cái)政支出責(zé)任的量化承諾，是政府教育投入法制化建設(shè)的成就，地方政府理應(yīng)依法保障教育支出增長(zhǎng)，如不能完成依法增長(zhǎng)即視為政府違法，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

一、教育法定支出的執(zhí)行情況

根據(jù)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《中華人民共和國(guó)教育法》（1995）等相關(guān)法津法規(guī)，評(píng)價(jià)教育法定支出是否合格的指標(biāo)主要包括：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)與財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度的比較，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例增減百分點(diǎn)，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)等。在實(shí)際操作和研究分析中，評(píng)價(jià)教育法定支出的指標(biāo)可以簡(jiǎn)化為“一個(gè)比例”（即國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值4%人的比例）、“兩個(gè)高于”（即預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)的幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的幅度，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例高于上年度）、“三個(gè)增長(zhǎng)”（即生均教育經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)、教師工資逐步增長(zhǎng)、生均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)）。其中，“一個(gè)比例”、“兩個(gè)高于”為相對(duì)量指標(biāo)，“三個(gè)增長(zhǎng)”為絕對(duì)量指標(biāo)。鑒于我國(guó)“三個(gè)增長(zhǎng)”指標(biāo)在絕對(duì)量上均實(shí)現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)（不考慮通貨膨脹因素），本文對(duì)我國(guó)教育法定支出執(zhí)行情況的考察，主要是對(duì)相對(duì)量指標(biāo)進(jìn)行分析。

1.財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4%：滯后10多年仍未實(shí)現(xiàn)

1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的比重在本世紀(jì)末達(dá)到4%”，至今4%的目標(biāo)仍然沒有實(shí)現(xiàn)（最高的2009年為3.59%），以至于《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010－2020）中不得不重申，到2012年實(shí)現(xiàn)4%這一目標(biāo)。其實(shí)，4%的比例是20世紀(jì)80年代發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，也是與20世紀(jì)末我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本適應(yīng)的指標(biāo)。但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)超常規(guī)持續(xù)高速增長(zhǎng)的條件下仍然不能實(shí)現(xiàn)，足以說明國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極不相稱。根據(jù)教育部財(cái)務(wù)司、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，僅從2000年到2009年10年間，以4%的比例為目標(biāo)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出10年累計(jì)“欠賬”已達(dá)16843億元。

2.每年“預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)”、“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例遞增”：從未全部實(shí)現(xiàn)

表1數(shù)據(jù)顯示，2003－2009年全國(guó)31個(gè)省（含直轄市、自治區(qū)）每年“預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)”指標(biāo)，從未全部實(shí)現(xiàn)。最高的2003年18個(gè)省份，最低的2007年2個(gè)省份，到2009年仍然有5個(gè)省份未完成“預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)”的教育法定支出目標(biāo)。

根據(jù)《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1996－2002年，全國(guó)分別有23個(gè)、20個(gè)、19個(gè)、13個(gè)、15個(gè)、14個(gè)、7個(gè)?。ê灾螀^(qū)、直轄市）預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出比例比上年有不同程度的下降。表1數(shù)據(jù)顯示，2003－2009年，全國(guó)31個(gè)?。ê陛犑?、自治區(qū)）每年從未全部完成“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例遞增”的教育法定支出目標(biāo)，最高的2009年29個(gè)省份、最低的2007年6個(gè)省份未完成教育法定支出目標(biāo)。

表1 2003－2009年全國(guó)教育法定支出項(xiàng)目執(zhí)行情況

3.考慮預(yù)算外財(cái)政收支：欠賬更多

相對(duì)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支，“預(yù)算外財(cái)政收支”也是政府公共資金的重要組成部分。就教育法定支出來說，使用“預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例遞增”作為我國(guó)官方評(píng)價(jià)教育法定支出執(zhí)行情況的指標(biāo)，本身是有問題的。因?yàn)樨?cái)政經(jīng)常性收支僅僅是政府預(yù)算資金的一部分，若僅以預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支作為分母計(jì)算教育法定支出，就等于夸大了預(yù)算內(nèi)教育撥款占財(cái)政收支的比例。OECD在有關(guān)中國(guó)政府公共支出的研究報(bào)告中指出：“中國(guó)官方公布的支出額僅反映了實(shí)際支出的四分之三，預(yù)算外支出、社會(huì)保障支出以及中央政府為地方融資所發(fā)行的國(guó)債并沒有包含在官方預(yù)算內(nèi)。盡管中國(guó)政府最近實(shí)施了一些改革措施，政府中仍然存在過量的預(yù)算外和制度外收支行為?！雹?002－2007年地方政府財(cái)政收入與預(yù)算外收入規(guī)模的比較可以印證OECD的判斷（見表2）。盡管地方政府預(yù)算外收入規(guī)模相當(dāng)于財(cái)政收入規(guī)模的比例從2002年的47.46%下降到2007年的26.68%，但近三分之一的預(yù)算外收入沒有納入政府預(yù)算仍然是客觀事實(shí)。在一定程度上講，政府僅以預(yù)算內(nèi)或經(jīng)常性財(cái)政收支的統(tǒng)計(jì)口徑來規(guī)定政府教育法定支出，是在有意或無意逃避教育法定支出的責(zé)任，教育法定支出就等于縮水了。如果說，目前我國(guó)不少省份在以不完整的預(yù)算收支作為統(tǒng)計(jì)口徑來衡量政府教育法定支出尚不能完成，那么，如果考慮預(yù)算外財(cái)政收支，以政府全部收支為統(tǒng)計(jì)口徑來計(jì)算，政府教育法定支出的欠賬可能更多。

表2 2002－2007年地方預(yù)算外收入規(guī)模及占政府財(cái)政收入比例 （億元）

4.一些地方政府做假完成教育法定支出：數(shù)據(jù)“注水”

“上有政策、下有對(duì)策”歷來是一些地方政府執(zhí)行中央政策的“變通”手段，教育法定支出也概莫能外。比如，“調(diào)分子”，把不能算作教育支出的內(nèi)容也計(jì)算在內(nèi)，達(dá)到擴(kuò)大教育支出總量的目的；“調(diào)分母”，通過對(duì)“財(cái)政收入”、“財(cái)政支出”以及“財(cái)政經(jīng)常性收入”進(jìn)行不同的解釋以達(dá)到法定比例的要求。例如，“財(cái)政收入”可以是“一般預(yù)算收入”、“預(yù)算內(nèi)收入”或“綜合預(yù)算收入”，就算是“一般預(yù)算收入”，其中是否要剔除一次性增收，又如何認(rèn)定哪些屬于一次性增收？這種對(duì)策帶有一定的隨意性，也有失法定支出的嚴(yán)肅性，②一些地方政府看似完成的教育法定支出明顯帶有“注水”的嫌疑。

二、教育法定支出的困境

從教育法定支出的執(zhí)行情況看，教育法定支出基本形同虛設(shè)，未完成法定支出的地方政府并未被追責(zé)。進(jìn)一步講，即使各地均完成了教育法定支出，區(qū)域間生均教育經(jīng)費(fèi)也并不能實(shí)現(xiàn)均衡，教育法定支出增長(zhǎng)并不能實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政效率的同比改善，教育法定支出面臨現(xiàn)實(shí)的困境。同時(shí)，教育法定支出制度與現(xiàn)行財(cái)政體制、預(yù)算制度之間的矛盾，又使其陷入制度的困境。

（一）教育法定支出的現(xiàn)實(shí)困境

1.教育法定支出并不能解決區(qū)域間教育支出差距問題

一般認(rèn)為，區(qū)域間或區(qū)域內(nèi)教育支出之所以存在較大的差異，根本原因在于不同區(qū)域的政府不能實(shí)現(xiàn)教育法定支出。事實(shí)上，在區(qū)域間財(cái)政收支基數(shù)存在較大差異的情況下，即使地方政府實(shí)現(xiàn)了教育法定支出的增長(zhǎng)，區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)教育支出的差距也是不可能縮小的。表3顯示，2008年全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)與財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)，最高的兩個(gè)省甘肅與四川分別達(dá)到36.76%和27.86%，最低的上海市與北京市僅達(dá)到0.20%和1.25%；但比較生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)差異可以看出，預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)與財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)最低的上海市與最高的甘肅省比較，普通小學(xué)、初中、高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)差距分別達(dá)到5.26倍、5.01倍和5.43倍。即使甘肅和四川兩個(gè)省均保持2008年的增幅，也不可能在短期內(nèi)縮小與上海市之間的差距，更何況像甘肅省始終保持36.76%的增幅幾乎是不可能的（2009年甘肅省預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)56.34%）。同樣，2007年北京市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在北京市實(shí)現(xiàn)教育法定支出的情況下，小學(xué)、初中生均教育經(jīng)費(fèi)最高的懷柔區(qū)分別達(dá)到11165.85元和19681.83元，而小學(xué)最低的石景山區(qū)和初中最低的崇文區(qū)僅達(dá)到4576.93元和5830.65元，生均教育經(jīng)費(fèi)差距分別達(dá)到2.44倍和3.38倍。

表3 2008年部分省市預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)、生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)

2.教育法定支出增長(zhǎng)并不能實(shí)現(xiàn)教育支出效率的同比改善

OECD在評(píng)價(jià)中國(guó)政府公共支出存在的問題時(shí)指出：“傳統(tǒng)上對(duì)公共支出的評(píng)估主要關(guān)注公共支出是否遵循法律與法規(guī)條文，而不是事后評(píng)價(jià)公共支出是不是達(dá)到了目標(biāo)或者是否有效實(shí)施，盡管中國(guó)政府一直努力在一些領(lǐng)域?qū)ふ腋行У脑u(píng)估手段，但目前的探索仍然處于初級(jí)階段?！雹劢逃ǘㄖС龅膱?zhí)行情況是“遵循法律與法規(guī)條文”的要求尚不能達(dá)到，更說不上“達(dá)到了目標(biāo)或者是否有效實(shí)施”。在教育法定支出的框架下，政府教育支出“保增長(zhǎng)”，學(xué)校教育支出“爭(zhēng)增長(zhǎng)”。但實(shí)際上即使實(shí)現(xiàn)了教育法定支出也僅僅是解決了教育支出總量的問題，教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化及教育支出效率提高基本無人問津。學(xué)校更多地傾向于“保基數(shù)、爭(zhēng)增長(zhǎng)”，缺乏提高教育支出效率的基本動(dòng)因。盡管我們承認(rèn)教育支出尚存在總量不足問題，但已有教育支出的效率并不會(huì)因?qū)崿F(xiàn)了教育法定支出目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)同比提高。

（二）教育法定支出的制度困境

1.現(xiàn)行財(cái)政體制影響教育法定支出的實(shí)現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制是財(cái)政收入相對(duì)集權(quán)，財(cái)政支出高度分權(quán)。財(cái)政收入的相對(duì)集權(quán)使中央政府控制的財(cái)政資源比重高于地方政府，省級(jí)政府高于區(qū)（縣）政府，真正承擔(dān)教育支出責(zé)任的基層政府，恰恰是掌握財(cái)政資源最少的一級(jí)政府。我國(guó)財(cái)政支出的分權(quán)并不是指地方政府擁有較大的財(cái)政支出分配權(quán)，而是在承擔(dān)公共支出責(zé)任方面的分權(quán)，不同層級(jí)政府之間公共支出責(zé)任的劃分偏離了其財(cái)力條件，越是基層的政府，承擔(dān)公共支出責(zé)任越多。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，縣（區(qū)）級(jí)政府承擔(dān)了2/3的教育支出，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級(jí)政府承擔(dān)教育支出的比重越高，依靠本級(jí)財(cái)政實(shí)現(xiàn)教育法定支出十分困難。

在中央與地方財(cái)政收支不匹配的條件下，實(shí)現(xiàn)教育法定支出很大程度上需要依賴完善的轉(zhuǎn)移支付制度。但從我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度及實(shí)施情況來看，地方政府依靠轉(zhuǎn)移支付完成教育法定支出也基本是不可能的。目前，中央向地方政府的轉(zhuǎn)移支付主要有稅收返還、一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款三種類型，其中，稅收返還和專項(xiàng)撥款各自占轉(zhuǎn)移支付總額的比重接近一半，一般性補(bǔ)助所占比重相對(duì)較小。相比而言，一般性補(bǔ)助對(duì)彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差異的效應(yīng)要高于稅收返還和專項(xiàng)撥款。因?yàn)榈胤秸愂辗颠€的規(guī)模與其增值稅、消費(fèi)稅和所得稅規(guī)模直接相關(guān)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還的規(guī)模明顯偏小，專項(xiàng)撥款一般要求地方政府有相應(yīng)的配套資金，這使許多缺少資金的地方政府無法獲得專項(xiàng)撥款，或者迫使地方政府從其他重點(diǎn)支出領(lǐng)域抽調(diào)資金來重新安排。一般性補(bǔ)助具有均等轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，但由于資金規(guī)模較小，對(duì)彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口的作用有限。后來，中央政府新增了獎(jiǎng)勵(lì)部分，即對(duì)地方收入高于全國(guó)平均水平的地區(qū)給一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)低于全國(guó)平均水平的地區(qū)要扣減轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù)，實(shí)際執(zhí)行效果是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“雪上加霜”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入不可能是增長(zhǎng)速度最高的，更不可能持續(xù)高速增長(zhǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言缺乏實(shí)質(zhì)性意義。

2.教育法定支出與公共預(yù)算原則相矛盾

教育法定支出與預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)原則相矛盾。預(yù)算過程是公共財(cái)政資金在不同公共部門之間的配置過程，也是政府施政過程的重要環(huán)節(jié)。從預(yù)算過程的內(nèi)在機(jī)理來看，政府預(yù)算過程的選擇必然會(huì)導(dǎo)致不同部門之間、項(xiàng)目之間以及受益人之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，正是由于存在著這樣的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共資金才能優(yōu)化配置。預(yù)算是不同公共部門、不同利益群體之間的平等博弈，政府的作用在于提供平等博弈的平臺(tái)，預(yù)算法案是平等博弈的結(jié)果，任何部門不能尋求預(yù)算之外的各種法律法規(guī)途徑，硬性規(guī)定每年投入增長(zhǎng)的幅度，以期通過規(guī)避這種競(jìng)爭(zhēng)來獲得公共財(cái)政資金。這是預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)原則所體現(xiàn)的基本精神。教育部門的法定支出是國(guó)家對(duì)處于社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)及預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)“弱勢(shì)地位”公共部門獲得公共財(cái)政資金的法律支持，具有一定的合理性及階段性，但它背離了預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)原則，形成了預(yù)算過程的“不平等”競(jìng)爭(zhēng)。其實(shí)，教育等擁有法定支出權(quán)的部門之所以在預(yù)算中處于“弱勢(shì)地位”，關(guān)鍵在于預(yù)算過程不同利益群體博弈力量的不均衡，真正能夠代表這些法定支出受益群體的人太少，處于博弈的弱勢(shì)方。況且，目前我國(guó)法定支出的基本法律大多依據(jù)部門法，就法理關(guān)系而言，也是不能超越作為國(guó)家層面法律《預(yù)算法》的規(guī)定和基本立法精神的。與其尋求預(yù)算法之外的法律支持來規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，不如從根本上完善公共預(yù)算過程的相關(guān)機(jī)制。

教育法定支出與預(yù)算平衡原則相矛盾。收支平衡是預(yù)算的基本原則，地方政府預(yù)算不允許赤字。但在我國(guó)地方政府財(cái)政收支權(quán)責(zé)不匹配的情況下，教育法定支出事先又確定了在財(cái)政總支出中的比例，總體預(yù)算的平衡就面臨較大的壓力。越是基層政府，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府，法定支出占財(cái)政總支出比重就越大。調(diào)查顯示，滿足上級(jí)各項(xiàng)法律法規(guī)及配套等新增支出，有些縣級(jí)政府的法定支出總額就占當(dāng)年可用財(cái)力增加額的200%以上，一些省每年僅教育、農(nóng)業(yè)、科技三項(xiàng)按法律要求安排的支出增長(zhǎng)就要占當(dāng)年新增財(cái)力的一半以上，造成地方財(cái)政無法按《預(yù)算法》的規(guī)定編制預(yù)算。④因?yàn)榻逃ǘㄖС龅拇嬖凇胺指睢绷苏A(yù)算的完整性，如果把各類法定支出的規(guī)定落實(shí)到位，地方財(cái)政收支平衡就難以保證。地方政府面對(duì)這些法定支出的剛性要求，處于兩難境地。

教育法定支出限制了地方政府財(cái)政支出自主權(quán)。我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定中央與地方實(shí)行分稅制，一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算，地方政府擁有預(yù)算支出自主權(quán)。法定支出是以法的形式否定了地方政府的預(yù)算支配權(quán)。在“法定支出”下，明確規(guī)定了公共項(xiàng)目財(cái)政投入的增長(zhǎng)比例，部分公共項(xiàng)目法定支出還要求增幅高于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅。這樣，相當(dāng)部分的預(yù)算資金被預(yù)先指定了用途，地方政府難以根據(jù)需要在各個(gè)支出項(xiàng)目之間取長(zhǎng)補(bǔ)短、統(tǒng)籌安排，以最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。可以說，地方政府在法定支出下處于被動(dòng)適應(yīng)的地位，弱化了通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)來改善一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況的能力。我國(guó)不同地區(qū)、不同層級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力及急需解決的實(shí)際問題存在一定的差異，地方政府需要根據(jù)實(shí)際的情況對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行合理的配置，尤其是對(duì)新增財(cái)力進(jìn)行合理配置。但現(xiàn)實(shí)情況下，各種法定支出、配套支出和其他政策性支出如同“緊箍咒”（因?yàn)榉ǘㄖС鼍哂幸欢ǔ潭鹊恼我饬x，這對(duì)地方政府構(gòu)成政治壓力），使地方政府無法結(jié)合當(dāng)?shù)厥聵I(yè)發(fā)展與財(cái)力實(shí)際，統(tǒng)籌安排各類支出。

3.教育法定支出與誘致性制度變遷相矛盾

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷兩種，相比而言，誘致性制度變遷的執(zhí)行成本較低，更有利于制度的實(shí)施。因?yàn)檎T致性制度變遷是自下而上的改革，地方政府改革的積極性和動(dòng)力相對(duì)充足。教育法定支出制度的出臺(tái)明顯是強(qiáng)制性制度變遷，是中央政府與地方政府并不均衡的利益博弈的結(jié)果。在以GDP作為考核地方官員政績(jī)核心指標(biāo)的條件下，地方政府教育法定支出的執(zhí)行成本明顯高于收益，加之未完成教育法定支出的追責(zé)基本形同虛設(shè)，地方政府缺乏制度執(zhí)行的積極性和動(dòng)力是非常自然的。在這種狀況下，要么中央政府設(shè)置激勵(lì)地方政府主動(dòng)完成教育法定支出的誘因，比如出臺(tái)完成教育法定支出的配套獎(jiǎng)勵(lì)政策；要么強(qiáng)化教育法定支出的行政追責(zé)，使用行政手段迫使地方政府完成教育法定支出。但無論采取哪種方式，中央政府都需要支出額外的制度執(zhí)行成本。

三、教育法定支出的預(yù)算改革

教育法定支出的改革有近期和中長(zhǎng)期兩種思路。近期改革是：細(xì)化教育法定支出的具體操作，提高教育法定支出的可執(zhí)行性；中長(zhǎng)期改革是教育預(yù)算改革，即以完善的公共預(yù)算代替教育法定支出。

（一）教育法定支出的近期改革

細(xì)化教育法定支出具體操作的關(guān)鍵是要明確其適用范圍。教育經(jīng)費(fèi)不足問題在不同級(jí)次政府和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)表現(xiàn)不同，教育法定支出在中央、省市、區(qū)（縣）各級(jí)政府間支出也不應(yīng)相同。因此，教育法定支出應(yīng)實(shí)行幅度比例或級(jí)差比例，各級(jí)、各地政府根據(jù)各自的實(shí)際確定相應(yīng)的比例。比如，中央政府及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)政府繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行教育法定支出規(guī)定，縣級(jí)政府及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)政府不一定執(zhí)行現(xiàn)行“高于經(jīng)常性財(cái)政收入及財(cái)政支出增長(zhǎng)比例”的規(guī)定，代之以實(shí)行“教育支出占當(dāng)年財(cái)政支出相對(duì)穩(wěn)定的比例”。

之所以選擇這樣的改革方案：一是中央政府相對(duì)過去而言，應(yīng)該承擔(dān)更多的教育支出責(zé)任，尤其是在目前中央政府財(cái)力相對(duì)集中和富裕的條件下，中央政府教育支出的規(guī)模應(yīng)該不斷擴(kuò)大。二是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府根本無力承擔(dān)現(xiàn)行的教育法定支出，需要更多地依賴當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行教育支出省級(jí)統(tǒng)籌。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)政府統(tǒng)籌作用并不明顯，依賴區(qū)（縣）級(jí)政府的教育支出基本就可以滿足基礎(chǔ)教育支出的需求，因而保持一個(gè)相當(dāng)?shù)慕逃С鏊健⑾鄬?duì)穩(wěn)定的支出規(guī)模即可。教育法定支出應(yīng)在保證中央宏觀調(diào)控的統(tǒng)一性和權(quán)威性的同時(shí)，尊重地方政府的管轄權(quán)限，將預(yù)算安排權(quán)真正賦予各級(jí)人民代表大會(huì)，上級(jí)政府不宜更多通過硬性規(guī)定某項(xiàng)事業(yè)的投入標(biāo)準(zhǔn)來變相支配其下級(jí)政府的財(cái)力。

（二）教育法定支出的預(yù)算改革

教育法定支出原是為強(qiáng)化教育支出在預(yù)算中的地位，但在地方政府“調(diào)分子、調(diào)分母”數(shù)字游戲中得到的是事實(shí)上的弱化。同時(shí)，教育法定支出“肢解”了預(yù)算，使預(yù)算“碎片化”。地方政府弱化預(yù)算中教育支出是錯(cuò)誤的，但以法定支出代替預(yù)算的競(jìng)爭(zhēng)同樣也是不可取的；而且，教育法定支出制度本身混淆了不同專門法之間的關(guān)系。

教育法與預(yù)算法是兩個(gè)職能不同的專門法，預(yù)算法是財(cái)務(wù)性法規(guī)，規(guī)定著財(cái)政的支出領(lǐng)域、支出重點(diǎn)、支出程序等。教育法規(guī)定著教育事務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、獲益人群等，是非財(cái)務(wù)法規(guī)。教育支出在總支出的比例、規(guī)模應(yīng)該通過相關(guān)預(yù)算法規(guī)來確定，而不是由教育法直接規(guī)定。而目前教育法定支出是教育法中包含著財(cái)務(wù)法，是非財(cái)務(wù)法直接替代財(cái)務(wù)法，混淆了不同專門法之間的關(guān)系。因此，教育法定支出中長(zhǎng)期改革應(yīng)是以完善的公共預(yù)算代替教育法定支出。

1.實(shí)行全口徑預(yù)算，保障教育支出總量需求

全口徑預(yù)算是指預(yù)算資金范圍覆蓋政府所有財(cái)政收支。在政府預(yù)算外資金大量存在的條件下，即使政府財(cái)政投入達(dá)到了教育法定支出的要求，其教育支出總量未必高于全口徑預(yù)算下的正常教育支出規(guī)模。全口徑預(yù)算在于增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，接受人大的監(jiān)督。就目前政府預(yù)算外收支看：一是部分已進(jìn)入部門預(yù)算，但未納入人大監(jiān)管范圍；二是存在既不在人大預(yù)算草案中反映，也不進(jìn)入財(cái)政部門監(jiān)督的資金；三是作為政府變相支出手段的廣義政府預(yù)算外收支規(guī)模較大。全口徑預(yù)算包括政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等四個(gè)部分，各級(jí)政府、部門和單位必須將所有政府收支全部列入預(yù)算。實(shí)行全口徑預(yù)算既可以約束政府官員在教育支出上的自由裁量權(quán)以及由此導(dǎo)致的權(quán)力尋租行為，也是保障教育支出總量的基本前提。按照全口徑收支預(yù)算，只要穩(wěn)定現(xiàn)有教育支出占總支出比重水平，即使沒有教育法定支出，教育支出的總量也完全可以保障的。

2.建立政府間支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的教育財(cái)政管理體制

全口徑預(yù)算保證了各級(jí)政府教育支出比重基數(shù)的擴(kuò)大，但平衡政府間財(cái)力與事權(quán)也是完善預(yù)算的關(guān)鍵性問題?，F(xiàn)行《預(yù)算法》頒布實(shí)施后，分稅制改革也同時(shí)進(jìn)行，結(jié)果是地方事權(quán)不斷加大，財(cái)力卻被嚴(yán)重削弱。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，2007年，18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣級(jí)政府能自主調(diào)控的財(cái)力僅占其可用財(cái)力的19.3%。從支出方面看，縣級(jí)財(cái)政支出占這18個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政支出總額的54.8%，卻承擔(dān)了73%的財(cái)政供養(yǎng)人口和80%以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。⑤財(cái)力與事權(quán)相匹配，解決的是現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足的問題，各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的財(cái)政管理體制。一是完善預(yù)算法，以法律的形式規(guī)定“轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力為主要目標(biāo)”。這樣既可以避免中央政府轉(zhuǎn)移支付的隨意性，也在一定程度上解決了“跑部錢進(jìn)”的弊病。二是允許地方政府發(fā)行地方債。在地方財(cái)力不足的情況下，地方政府紛紛通過地方融資平臺(tái)來解決，容易形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就要求中央政府在發(fā)行地方債時(shí)，明確賦予地方政府一定的權(quán)限，并在權(quán)限之外再加以制約。具體來講，地方政府可以發(fā)債，但要經(jīng)過同級(jí)人大批準(zhǔn)，最終由國(guó)務(wù)院決定。轉(zhuǎn)移支付和地方發(fā)債的重要意義在于為未來財(cái)政稅收體制改革指明方向，也為建立政府間支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的教育財(cái)政管理體制創(chuàng)造條件。

3.推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化，提高教育支出效益

預(yù)算精細(xì)化是完善預(yù)算機(jī)制的重要舉措，主要包括：一是預(yù)算項(xiàng)目精細(xì)化。預(yù)算項(xiàng)目的粗線條是政府預(yù)算長(zhǎng)期存在的問題，部門預(yù)算“編天書”（讓人看不懂），提交人大審議的“超濃縮”預(yù)算版本（只有支出總量），導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中的暗箱操作。預(yù)算項(xiàng)目精細(xì)化要求預(yù)算資金的分配必須與每個(gè)具體的支出項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，每個(gè)支出項(xiàng)目必須有充分的理由及支出效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是預(yù)算環(huán)節(jié)精細(xì)化。預(yù)算不是簡(jiǎn)單的分錢，也不是走過場(chǎng)，預(yù)算的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有詳細(xì)的操作程序。從預(yù)算編制、預(yù)算審議批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算效果評(píng)估的每個(gè)環(huán)節(jié)，需要有相應(yīng)的時(shí)間保證，嚴(yán)格執(zhí)行操作程序，有足夠的參與度、較高的參與質(zhì)量。三是預(yù)算信息精細(xì)化。細(xì)化教育財(cái)政支出需要建立精細(xì)的信息庫(kù)，比如基礎(chǔ)信息庫(kù)、項(xiàng)目信息庫(kù)、預(yù)算編制信息庫(kù)。在實(shí)際運(yùn)行中，以預(yù)算編制信息庫(kù)統(tǒng)領(lǐng)基本信息與項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，形成三庫(kù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化教育支出管理。⑥

4.擴(kuò)大預(yù)算的透明度和公眾參與度，推進(jìn)教育支出社會(huì)監(jiān)督進(jìn)程

預(yù)算信息透明是社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，財(cái)政公開是解決監(jiān)督不力最有效的方式。教育支出信息透明度低，直接導(dǎo)致教育支出配置低效、資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、擠占挪用教育資金突出、大量教育財(cái)政資金游離于預(yù)算之外等問題。完整的預(yù)算信息公開并不完全是個(gè)技術(shù)問題，也涉及到政府的治理理念。推進(jìn)教育支出社會(huì)監(jiān)督進(jìn)程：一方面政府教育部門確立依法披露信息的自覺意識(shí)，及時(shí)、完整公開教育支出信息；另一方面政府部門要不斷完善信息公開的手段，利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效整合相關(guān)信息，保證信息的真實(shí)性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。尤其是政府教育部門和財(cái)政部門的教育支出數(shù)據(jù)要統(tǒng)一，要避免所謂內(nèi)部數(shù)據(jù)和公開數(shù)據(jù)同時(shí)存在。

擴(kuò)大公眾參與教育支出決策的范圍也是推進(jìn)教育支出社會(huì)監(jiān)督的有效途徑，突出體現(xiàn)為在公眾參與預(yù)算。公眾參與預(yù)算是指在預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行中必須征求公眾的意見，將公眾意見作為預(yù)算的主要依據(jù)，并接受公眾監(jiān)督的一種制度。公眾廣泛參與預(yù)算可以約束官員在預(yù)算過程中的自由裁量權(quán)，保障公眾對(duì)教育支出意愿的充分表達(dá)和促進(jìn)政府教育部門積極的回應(yīng)。目前，我國(guó)教育支出預(yù)算問題很特殊：一方面教育支出預(yù)算的立法主導(dǎo)權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手里，人民代表大會(huì)對(duì)教育支出預(yù)算的審議功能基本上限于表決通過；另一方面與教育支出預(yù)算相關(guān)的政策與法規(guī)文件的起草絕大部分由某個(gè)相關(guān)的政府部門包辦承攬，代議機(jī)構(gòu)的審議活動(dòng)也大都流于形式。這就使教育支出預(yù)算的形成與執(zhí)行難以實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)預(yù)算過程實(shí)質(zhì)性參與的目標(biāo)。而在美國(guó)地方政府層面，公眾參與預(yù)算的主要機(jī)制包括公眾聽證、公眾或消費(fèi)者問卷、公眾領(lǐng)袖和公眾利益團(tuán)體會(huì)議、公眾咨詢委員會(huì)、政府官員會(huì)議、公眾陪審團(tuán)等。不同的參與機(jī)制在實(shí)現(xiàn)參與程度上存在差別，其中一個(gè)重要的區(qū)別是公眾是否參與分享政策分析和制定。⑦

注釋

①③OECD：《中國(guó)公共支出面臨的挑戰(zhàn)——通往更有效和公平之路》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第1頁(yè)，第1頁(yè)。

②袁星侯：《論法定支出及其改進(jìn)》，《財(cái)政研究》2005年第5期。

④張真源：《論財(cái)政“法定支出”》，《現(xiàn)代審計(jì)》2002年第2期。

⑤晏耀斌：《新預(yù)算法有望放行地方發(fā)債》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2010年12月18日。

⑥栗玉香：《教育均衡指數(shù)化監(jiān)測(cè)與財(cái)政投入機(jī)制改革》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第166－167頁(yè)。

⑦馬駿等：《公民參與預(yù)算：美國(guó)地方政府的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第4期。

2011－03－24

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“義務(wù)教育財(cái)政均衡與財(cái)政效率協(xié)調(diào)機(jī)制研究——教育預(yù)算精細(xì)化視角”（10YJA880073）

責(zé)任編輯 曾新