● 宋農(nóng)村

縣級政府教育政績評價指標體系的構(gòu)建*
——基于“投入—管理—成效”評估模型的視角

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教育投入、教育資源、教師隊伍、教育普及率和教育服務(wù)品質(zhì)是構(gòu)成縣級政府教育政績評價指標體系的主要內(nèi)容。實施政績評價要立足于政府的責任，同時還要突出重點、關(guān)注實績。

教育政績評價指標體系；評估模型；指標內(nèi)容；指標權(quán)重；分值計算

本文基于政府對教育的 “投入—管理—成效”的內(nèi)在邏輯，建立評價模型，力求全面體現(xiàn)政府教育工作實績，客觀測量不同經(jīng)濟條件、教育基礎(chǔ)之下縣區(qū)教育發(fā)展的增值，以期形成有較強的針對性和客觀性，易于操作、方便應(yīng)用的縣級政府教育政績評價指標體系。

一、體系的構(gòu)架

評價指標體系不是指標的簡單羅列?？茖W的指標體系要基于一個邏輯完整的理論模型，以闡明眾多指標之間的關(guān)系，使各指標形成一個有機的整體。根據(jù)政府教育工作的特點，本研究提出“投入—管理—成效”的評估模型，并依據(jù)該模型構(gòu)建縣級政府教育政績評價指標體系（如下圖）。

投入是前提，也是衡量政府對教育工作重視程度的標尺；管理是核心，體現(xiàn)政府管理教育的工作過程；成效是結(jié)果，最直觀的反映政府工作的實績。政府教育工作的成效體現(xiàn)在內(nèi)向積淀和外向產(chǎn)出兩個方面。積淀成效是指在教育投入和有效的管理之下，教育資源更加豐富，資源品質(zhì)不斷優(yōu)化。這里的教育資源，可以細分為物化的資源（學校、設(shè)施設(shè)備）和人力資源（教師隊伍）兩類。產(chǎn)出成效在數(shù)量上體現(xiàn)為教育普及率提高；在質(zhì)量上體現(xiàn)為提供教育服務(wù)質(zhì)量和人民群眾滿意度不斷提高等方面。

基于此，對縣級政府的教育政績評價可以從以下五個維度展開。

（一）教育投入。《教育法》規(guī)定：“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長”，“各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應(yīng)當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高?！边@些都從法律層面上對政府職責提出了明確的要求。當然政府在教育方面的投入除了財力，還包括人力、物力、政策、措施等等，但評估工作要求抓住核心的、可測定的指標，而政府在教育上花了多少錢，最能反映政府對教育工作的重視程度、度量縣域內(nèi)群眾享受教育服務(wù)水平。因此在設(shè)計縣級政府教育投入評估指標體系時，我們僅選取了教育經(jīng)費的投入這一個核心指標。

（二）教育資源。這里的教育資源主要指物資資源，即學校、設(shè)施、設(shè)備等。教育資源的增加、教育基礎(chǔ)的改善是一個逐年積淀的過程。每一屆政府都應(yīng)當持續(xù)不斷的加強教育資源建設(shè)，經(jīng)歷逐年量的積累，才會有教育發(fā)展質(zhì)的變化。教育資源的積累不僅表現(xiàn)在量的變化上，如學校數(shù)的增加，設(shè)施設(shè)備的添置等，更體現(xiàn)在質(zhì)的提升上，即資源布局更趨合理，優(yōu)質(zhì)資源比例提高，教育現(xiàn)代化水平不斷提升等。

（三）教師隊伍。教師隊伍是教育發(fā)展的人力資源。教育要發(fā)展，關(guān)鍵看教師。評價一個地區(qū)教師隊伍建設(shè)的成就，一要看數(shù)量。教師夠不夠用，各類教育的師生比如何。二要看質(zhì)量。教師的學歷情況，名優(yōu)骨干教師的比例，教師科研創(chuàng)新能力等等。當然，職業(yè)道德水平也是衡量教師隊伍素質(zhì)的重要指標，而道德評價最終要反映到人民群眾的對教育滿意度上，因此在這一部分不重復作為一項指標列入。

（四）教育普及率。在經(jīng)濟社會和教育發(fā)展的不同階段上，教育普及率提升的重點難點也不盡相同。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的重點是義務(wù)教育完成率。高水平高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育的地區(qū)面臨的主要任務(wù)是提升高中階段教育的入學率，基本普及高中階段教育的地區(qū)開始加快學前三年教育的普及。隨著國家和省、市教育政策調(diào)整，一些地區(qū)同時面臨著各類教育普及率提升的問題，教育發(fā)展任務(wù)更加艱巨。

（五）教育服務(wù)品質(zhì)。教育是一種公共服務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量如何，關(guān)鍵要看人民群眾滿意不滿意。針對當前教育發(fā)展的實際，教育服務(wù)的質(zhì)量要重點從三個角度去評價。一是教育公平。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，體現(xiàn)政府發(fā)展教育的指導思想是否端正，能否為區(qū)域內(nèi)所有居民提供大致均衡的教育資源，能否保障弱勢群體的受教育權(quán)利。二是素質(zhì)教育。深入實施素質(zhì)教育是當前我國教育改革與發(fā)展的一面旗幟，既是國家的要求，也是全面提高本地區(qū)人口素質(zhì)的現(xiàn)實需要。三是社會滿意度。這雖然是一項主觀評價，但在指標體系中是不可缺少的。

二、指標的選擇

框架是評估體系的邏輯基礎(chǔ)，提供了如何選擇指標的理論模型。指標是評估體系的細化，為評估提了一個個具體的觀測點。選擇指標要體現(xiàn)合理性，要符合框架要求，能夠科學客觀地體現(xiàn)政府教育工作的成績。選擇指標更要重視可行性，要符合縣級政府工作實際，在評估過程中易于操作、方便應(yīng)用。據(jù)此我們提出指標選擇的四條原則：

（一）抓住關(guān)鍵。在設(shè)定政績評價時，可以借鑒關(guān)鍵績效指標法（Key Performance Indication，KPI）。 關(guān)鍵績效指標法的基礎(chǔ)是“二八原理”。即80%的工作任務(wù)是由20%的關(guān)鍵行為完成的。因此，必須抓住20%的關(guān)鍵行為，對之進行分析和衡量，這樣就能抓住評價工作的重心。政府工作千頭萬緒，指標太多容易迷失于細節(jié)，不能對工作產(chǎn)生積極的引導作用。本研究確定的評估框架包括五個部分，每部分設(shè)計三到四個指標，就為縣級政府的評價提供了20多把尺子。因此在選擇指標時，我們一是把重復的指標排除在外，例如《教育法》提出縣級政府教育投入“三增長一提高”的要求，其中“教育投入的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長”，“教育支出占財政總支出的比例逐步提高”分別是從收入和支出兩個角度要求教育投入逐年增加，在實際操作中只要做到了后者，前者一般都可以達到，因此，在本研究中我們只保留了教育支出占財政總支出的比例一項。二是把過程性的指標排除在外，在投入和成效之間，是政府積極的管理，但管理的辦法各有不同，管理的結(jié)果均在成效中體現(xiàn)。所以，在本評價體系中未列出涉及管理過程的指標。三是把均已實現(xiàn)的指標排除在外。例如，義務(wù)教育入學率，經(jīng)過努力，各地義務(wù)教育學生均能按時入學，故不作為指標列入。另外，微觀的屬于教育行政部門和學校管理職能的指標也未列入考核指標體系。

（二）體現(xiàn)發(fā)展。政績是政府工作的成績，是評估時段內(nèi)由政府努力帶來的教育的發(fā)展變化。教育政績評價不同于教育發(fā)展水平的評價。后者是對截至某一時間節(jié)點縣域教育發(fā)展水平的靜態(tài)描述，前者則重在描述評價時段內(nèi)通過政府努力形成的教育工作的發(fā)展變化，其實質(zhì)是一種增量的評價，即評估時段終點的教育水平相對于起點的增量。例如，某縣區(qū)有原有五所優(yōu)質(zhì)普通高中，往評估時段內(nèi)經(jīng)過努力又創(chuàng)建了兩所。具有七所優(yōu)質(zhì)普通高中是對縣域普通高中教育發(fā)展水平的靜態(tài)描述，而新建兩所優(yōu)質(zhì)普高才是對縣級政府政績的描述?？h域人均教育經(jīng)費是評估教育發(fā)展水平的指標，而人均教育經(jīng)費的增長比才是政績評價的指標。

（三）易于操作。各地在實施教育政績評價時存在的主要問題是指標的客觀性差，定性的評價多。評價者在短時間內(nèi)很難做出準確的判斷，尤其對存在的問題吃不準，很難落筆形成結(jié)論，因此在形成報告的時候很多問題被掩蓋。所以在設(shè)計指標時我們突出了指標的客觀性和數(shù)據(jù)的可采集性兩個特征。本指標體系中沒有主觀的對縣域教育情況和政府工作政績的描述，絕大多數(shù)為可以量化的數(shù)據(jù)，唯一的主觀指標是社會對政府教育工作的滿意度，這項指標也通過問卷調(diào)查的形式予以數(shù)據(jù)化。評估人員只需要按照程序采集數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)帶入固定的計算公式即可，避免陷入模棱兩可的主觀判斷之中。例如，“政府關(guān)心支持教育發(fā)展”、“各項教育事業(yè)和諧發(fā)展”、“建立了教職工激勵競爭機制”等對工作的主觀描述性指標均未選入。指標體系中所列的數(shù)據(jù)多數(shù)是公開的法定數(shù)據(jù)，可以從教育事業(yè)統(tǒng)計年報和政府公報中獲得，對于由政府提供的數(shù)據(jù)也規(guī)定了抽樣核實的辦法，使評價工作簡便易行。

（四）便于比較。通過縣與縣之間成績的比較，鑒定不同縣區(qū)政府教育政績優(yōu)劣程度、水平高低，以達到激發(fā)內(nèi)在動力，調(diào)動內(nèi)部潛力，提高其工作的積極性和創(chuàng)造性的目的。要把不同經(jīng)濟條件、教育基礎(chǔ)的縣區(qū)可以放在同一個測量體系中比較，就要提供一個大致公平的起點和測量公式，努力排除差異因素的干擾。不同的縣區(qū)人口不同，投入的教育經(jīng)費、教育資源總量也不相同，用人均享有教育資源多少來描述政績，就可以過濾掉因人口數(shù)量不同造成的差異。不同縣區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)存在差異，用增長的絕對數(shù)比較，對經(jīng)濟薄弱縣區(qū)就顯示公平，而用增長率比較，就可以過濾掉因基數(shù)不同造成的差異。

三、指標體系的內(nèi)容

基于以上兩個方面考慮，可以從五個部分評價縣級政府教育政績，各部分之間互相聯(lián)系，其中教育投入是教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)階段政府抓教育需要首先解決的問題，占30%的權(quán)重，其余四部分各占20%的權(quán)重。以此設(shè)計縣級政府教育政績評價體系如下：

A1．教育投入(30%)

A1B1．人均教育經(jīng)費

A1B2．教育支出占財政總支出的比重

A1B3.生均公用經(jīng)費

A1B4．教師工資水平

A2．教育資源（20%）

A2B5．教育資源增量

A2B5-1．人均教育建筑面積

A2B5-2．人均教育固定資產(chǎn)

A2B5-3．按人數(shù)平均教育機構(gòu)、場所擁有的計算機

A2B5-4．按人數(shù)平均教育機構(gòu)、場所藏書

A2B6．各類教育班額

A2B6-1．班額達標率

A2B6-2．小班化比率

A2B7．學校布局調(diào)整情況

A2B7-1．學校平均服務(wù)半徑

A2B8．優(yōu)質(zhì)資源占比

A2B8-1．優(yōu)質(zhì)幼兒園占比

A2B8-2．義務(wù)教育階段合格學校占比

A2B8-3．優(yōu)質(zhì)高中教育資源占比

A3．教師隊伍(20%)

A3B9.生師比

A3B10．高一級學歷教師占比

A3B11．名優(yōu)骨干教師占比

A3B12．每100名教師發(fā)表論文數(shù)

A4．教育普及情況（20分）

A4Bl3.學前教育毛入園率

A4B14．義務(wù)教育鞏固率

A4B15初中畢業(yè)生升學率

A4B16.19周歲人口高等教育入學率

A4B17．從業(yè)人員年培訓率

A5．教育服務(wù)質(zhì)量（20%）

A5B18．教育公平情況

A5B18-1．義務(wù)教育擇校生比例

A5B18-2．義務(wù)教育學校中考平均成績標準差

A5B18-3．殘疾兒童接受教育比例

A5B19．素質(zhì)教育實施情況

A5B19-1．小學、初中、高中學生平均睡眠時間

A5B19-2．普通高中高考二本以上達線人數(shù)占比

A5B19-3．職業(yè)學校學生參加技能大賽獲獎情況

A5B20.社會滿意度

A5B20-1．學生滿意度

A5B20-2．教師滿意度

A5B20-3．家長與社會滿意度

四、分數(shù)的計算

指標僅為縣級政府的政績評價提供了觀測視角，從這些視角可以測量出反映教育政績的一系列數(shù)據(jù)。但是政府的政績好與不好，優(yōu)劣到什么程度，還需要進一步的分析認定。按照量化評估的原理，要選擇一定的參照標準，把測定數(shù)據(jù)參照標準對比，依據(jù)兩者之間的差距計算該項指標得分。如前所述，縣級政府的政績評價是一種增值評價，既要反映一個地區(qū)的教育工作水平，又要能反映出在原有基礎(chǔ)下的發(fā)展，因此在計算分數(shù)是可選擇兩個參照系：一是規(guī)定標準，即國家、省、市的基本要求。以此測定該區(qū)域教育發(fā)展的實際水平，記為政績考核的基礎(chǔ)分。二是自身發(fā)展，即以上年度工作情況作為參照，重點考核在原有基礎(chǔ)的發(fā)展。記為政績考核的發(fā)展分?；A(chǔ)分和標準分各占一定權(quán)重，合計可得該縣政府教育政績評估最終的得分。

基礎(chǔ)分的參照標準可以分為四類：一是法定的指令性要求，例如：《教育法》規(guī)定的政府教育投入要達到“三增長一提高”的要求，《教師法》規(guī)定“教師工資不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均水平”，《江蘇省中小學管理規(guī)范》規(guī)定“小學每班不超過45人，初中和高中每班

不超過50人”等等。二是省、市政府或教育行政部門提出的縣域教育的評估標準。以江蘇省為例，教育現(xiàn)代化評估細則中規(guī)定了各類學校服務(wù)半徑，教師高一級學歷達標比例。三是計算以同類縣區(qū)平均水平為標準，達標可計80%的分值，超過標準按比例加分，反之則減分。例如生均計算機、名優(yōu)骨干教師比例等指標。四是以100%為滿分值，達到同類縣區(qū)平均值計60%的分值，按比例計分。如各類教育普及率。發(fā)展分是與上年度的工作作比較，有提高則按比例加分。

縣級政府教育政績評價計分標準

五、結(jié)語

政府對教育的管理屬于宏觀管理，因此在實施政績評價的時候，要把握三個原則：一是立足于政府的責任；二是突出重點；三是關(guān)注實績。立足于政府的教育責任主要是把政府要做的事、學校要做的事、教師要做的事區(qū)別開來。政府的主要職責是教育投入、物質(zhì)保障、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理和環(huán)境營造，不能越俎代庖，具體去抓教育教學；不能誤導教育，片面追求升學率。突出重點就是要在紛繁蕪雜的工作中提煉出體現(xiàn)全局、具有宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用的核心指標，不迷失于微觀。指標數(shù)量越少，越易于理解、便于操作，對政府教育工作的導向性就越強。關(guān)注實績主要是努力體現(xiàn)一屆政府工作的成績?？h區(qū)之間經(jīng)濟基礎(chǔ)、教育基礎(chǔ)條件、民風民情不同，教育發(fā)展的水平也有很大差別，要重點考核政府工作之下教育事業(yè)在原有基礎(chǔ)上的增值和發(fā)展，不能用教育水平的靜態(tài)評價代替政績評價。

宋農(nóng)村/徐州工程學院經(jīng)濟學碩士，教授，主要研究方向為教育管理

2010年度教育部人文社會科學研究一般項目“縣級政府教育政績評價指標體系研究”[10YJA880122]階段性成果

（責任編輯：陳培瑞）