王 潤，郁 俊，丁紅娜

●百家論壇

我國體育社團(tuán)行政訴訟主體資格探析

王 潤1，郁 俊1，丁紅娜2

實踐中，體育社團(tuán)遭受訴訟的案件越來越多。針對體育社團(tuán)是否具有行政訴訟主體資格，學(xué)術(shù)界展開了激烈的爭論。本文首先對爭論的觀點進(jìn)行匯總；其次重點分析爭論產(chǎn)生的原因，并就爭論的問題給出自己的觀點；最后，針對競賽管理權(quán)的權(quán)利屬性定性問題及我國體育社團(tuán)訴訟主體資格問題給出建議。

體育社團(tuán)；行政訴訟；訴訟主體資格

近年來，我國體育社團(tuán)遭遇“被訴訟”的案例越來越多。但鑒于我國體育社團(tuán)特殊的組織構(gòu)成、人員配置以及法律規(guī)定的些許模糊，致使在司法實踐中，針對此類案件引起了社會各界的激烈爭論[1-2]。實踐中比較典型的案件有長春亞泰訴中國足協(xié)案、鳳鋁訴中國籃協(xié)案，而這兩個案件最終都是以法院的不予受理而收場，原告方的權(quán)利最終也沒有得到法律的保護(hù)。這是一個典型的權(quán)利救濟(jì)渠道缺失的問題。在人權(quán)司法保護(hù)觀念已成當(dāng)今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性已然不能滿足行政相對人權(quán)利救濟(jì)的需要。實踐中，類似于村民狀告村委會案件、俱樂部狀告體育協(xié)會案等往往都因為狀告主體不是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、不具有行政主體資格進(jìn)而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導(dǎo)致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關(guān)社會成員的合法權(quán)益也因之而缺乏切實保障。這與“有權(quán)利必有救濟(jì)”的現(xiàn)代民主法治精神是極為不符的。本論文試從長春亞泰訴中國足協(xié)案、鳳鋁訴中國籃協(xié)案等實際案例著手，針對此問題進(jìn)行分析探討，期望能為問題的解決提供理論參考。

1 案件簡介

案件一：長春亞泰訴中國足協(xié)案

2001年10月16日，中國足協(xié)就甲B聯(lián)賽最后幾輪出現(xiàn)的不公平競賽問題，對長春亞泰等五家俱樂部做出了《關(guān)于對四川綿陽、成都五牛、長春亞泰、江蘇舜天和浙江綠城俱樂部足球隊處理的決定》（足紀(jì)字〔2001〕14號）。該決定對原告長春亞泰做出了取消其升入甲A的資格及取消其2002年、2003年引進(jìn)國內(nèi)球員的資格。原告不服處罰，經(jīng)兩次申訴無果后，于2002年1月7日向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟。北京第二中級人民法院經(jīng)過審查后，認(rèn)為該起訴不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，2002年1月23日做出不予受理的裁定[3]。

案件二：鳳鋁訴中國籃協(xié)案

廣東鳳鋁鋁業(yè)男子籃球俱樂部有限公司（簡稱“鳳鋁俱樂部”）是2008賽季全國男子籃球聯(lián)賽（NBL）決賽階段的冠軍，與亞軍天津榮鋼、季軍青島雙星共同獲得中國男子籃球職業(yè)聯(lián)賽（CBA）2008—2009賽季的準(zhǔn)入評估資格。此項評估工作由中國籃球協(xié)會（簡稱“中國籃協(xié)”）下設(shè)的中國男子籃球職業(yè)聯(lián)賽委員會（簡稱“CBA聯(lián)賽委員會”）負(fù)責(zé)，評估小組于8月4日至7日，實地對三家俱樂部進(jìn)行了考察。在3家俱樂部均基本符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的情況下，CBA聯(lián)賽委員會于2008年9月4日召開會議，經(jīng)無記名投票表決：天津榮鋼入選、青島雙星候選、廣東鳳鋁落選。鳳鋁對此結(jié)果不服，認(rèn)為“表決程序”具有明顯的不正當(dāng)性，背離了民主原則的基本精神，表面上的“民主表決”實際是中國籃協(xié)操縱的結(jié)果。為此，2008年10月6日，鳳鋁俱樂部向國家體育總局遞交了《關(guān)于請求國家體育總局履行監(jiān)督職責(zé)、糾正中國籃協(xié)錯誤決定的申請書》，在申訴未果后，于2008年10月22日向北京市第二中級人民法院遞交訴狀起訴中國籃協(xié)。10月28日，法院以起訴不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍為由，做出不予受理的裁定[4]。

2 案件爭議的焦點

縱觀上述兩例職業(yè)俱樂部訴體育協(xié)會的行政訴訟案件，其爭議的焦點為：體育協(xié)會的行為是否是一個行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍？我們知道，判斷一個行為是否屬于行政行為，應(yīng)從兩方面進(jìn)行判斷。第一，行為人是否具有行政主體資格，只有具備行政主體資格，才存在做出行政行為的可能。第二，在解決了第一個問題的基礎(chǔ)上，接下來要判斷行為的性質(zhì)。即判斷主體的行為是否是在行使行政權(quán)力。

2.1 體育協(xié)會行政主體資格問題之爭

行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體具有以下3個特征：第一，行政主體是享有國家行政權(quán)力的組織；第二，行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織；第三，行政主體是能夠獨立對外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織[5]。在我國現(xiàn)行法律框架下，行政主體主要指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。具體到本案，體育協(xié)會是否具有行政主體資格？在體育及法學(xué)界尚存在較大分歧。有部分學(xué)者們認(rèn)為，依據(jù)《體育法》第31條第3款“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理”的規(guī)定，體育協(xié)會明顯屬于“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的范疇，當(dāng)體育協(xié)會以自己名義行使所授行政管理權(quán)能時，體育協(xié)會實質(zhì)是一個行政主體[6]。而另有部分學(xué)者認(rèn)為31條的規(guī)定太過于籠統(tǒng)、模糊，不屬于是一種授權(quán)行為。認(rèn)為不能僅從語言表面對此條款進(jìn)行理解，應(yīng)從立法本意出發(fā)對31條進(jìn)行解釋。體育法31條的規(guī)定實際上是法律對行業(yè)自主權(quán)的確認(rèn)，并不是一種授權(quán)行為。既然不是授權(quán)行為，體育協(xié)會也就不能被認(rèn)定為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，進(jìn)而否認(rèn)體育協(xié)會具備行政主體資格[7]。

2.2 體育協(xié)會所行使權(quán)力的性質(zhì)之爭

針對此問題，學(xué)術(shù)界也存在著兩種完全不同的觀點。一部分學(xué)者認(rèn)為，在以上的案件中，無論是足協(xié)對長春亞泰的處罰，還是籃協(xié)對廣東鳳鋁俱樂部的決定，其實質(zhì)都是體育協(xié)會行使的對單項體育競賽的管理權(quán)力，而根據(jù)體育法31條之規(guī)定，聯(lián)賽管理權(quán)是法律授予體育協(xié)會的權(quán)力，是一種行政管理權(quán)。所以，其認(rèn)為體育協(xié)會的行為是一種典型的具體行政行為，應(yīng)該屬于行政訴訟法的受案范圍，體育協(xié)會可以作為行政訴訟的被告[8]。這樣，對北京二中院的裁定就形成了否定性的看法。而另一部分學(xué)者認(rèn)為，雖然根據(jù)體育法第31條之規(guī)定，可以認(rèn)為體育協(xié)會是法律法規(guī)授權(quán)的組織。但對其行使的競賽管理權(quán)，認(rèn)為并不是一種行政管理權(quán)能，而是社團(tuán)自治的體現(xiàn)[9]。他們的觀點是：根據(jù)足協(xié)以及籃球協(xié)會的章程可以知道，足協(xié)或者籃協(xié)等體育協(xié)會其實質(zhì)是一個依法注冊的社會團(tuán)體法人，而依法自治則是現(xiàn)代法制下授予社團(tuán)的最基本權(quán)力。體育協(xié)會作為一個自治性的組織，其當(dāng)然的享有制定內(nèi)部章程、管理聯(lián)賽的權(quán)力。這種權(quán)力產(chǎn)生于組織內(nèi)部，來源于社團(tuán)成員的一致認(rèn)同，而不是該組織外的其他主體的賦予。據(jù)此，他們認(rèn)為，體育協(xié)會所做的行為并不是在行使國家賦予的行政職權(quán)，而是在行使協(xié)會自治權(quán)。既然協(xié)會行使的權(quán)力并不是行政管理職權(quán)，其行為當(dāng)然不構(gòu)成具體的行政行為，自然也就不屬于行政訴訟法的受案范圍。結(jié)論是北京二中院的裁定是正確的。

3 我國體育社團(tuán)主體資格問題探析

3.1 體育協(xié)會行政主體資格探析

在此問題上的兩種不同觀點，筆者認(rèn)為，其實質(zhì)的爭議點在于兩者采用了不同的法律解釋方法。第一種觀點的學(xué)者采用的是文義解釋方法。所謂文義解釋，是指從法律條文的字面意思來說明法律規(guī)定的含義。第二種觀點的學(xué)者采用的是主觀目的解釋方法。主觀目的解釋（又稱立法者的目的解釋）是指根據(jù)參與立法的人的意志或立法資料揭示某一法律規(guī)定的含義，或者說將對某個法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎(chǔ)之上。運用德國基爾大學(xué)教授羅伯特·阿列克西的證成理論，他認(rèn)為這種解釋方法必須要求解釋者對立法者的目的或意圖進(jìn)行證實。而要完成這個任務(wù)，解釋者必須要以一定的立法資料如會議紀(jì)錄、委員會的報告等為根據(jù)[10]。

針對體育協(xié)會的行政主體資格問題，筆者認(rèn)為，法律條文應(yīng)按其字面的、文字的最慣用的意義來解釋。只有在按字面意思解釋會在應(yīng)用中產(chǎn)生極為不合理的、令人難以接受和信服的結(jié)果時，法院才應(yīng)該采用其他的解釋方法，借以避免這種與公義不符的結(jié)果。具體到體育協(xié)會的主體資格問題，采用文義解釋方法對體育法31條進(jìn)行適用，并沒有出現(xiàn)所謂的“極為不合理的、令人難以接受和信服的結(jié)果”，相反，這種解釋結(jié)果恰恰與我國目前的實際情況極為符合。據(jù)此，筆者對第一種觀點基本持贊同意見，認(rèn)為體育協(xié)會是具備行政主體資格的。另外，依據(jù)我國行政主體制度的理論研究趨勢，將體育協(xié)會認(rèn)定為行政主體也是與其相符合的。在行政法學(xué)界，人們針對我國現(xiàn)行的行政主體理論進(jìn)行了深入的研究，對其弊端進(jìn)行了無情的披露。許多學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的行政主體理論將享有國家行政職權(quán)作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān)外，還應(yīng)包含享有公共管理職能的非國家公共組織[11]。在人權(quán)司法保護(hù)觀念已成當(dāng)今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性不利于對行政相對人的保護(hù)，不利于對權(quán)利的救濟(jì)。據(jù)此，行政法學(xué)界要求將具備公共管理職能的社會組織納入行政主體范疇的呼聲已經(jīng)越來越高，針對其的理論研究也越來越成熟。針對此問題，國外也有相關(guān)的經(jīng)驗可以借鑒。在大陸法系的德國，這種行為被認(rèn)為是行政行為，須受到行政法院的司法審查。法國也同樣傾向于把這類組織歸為公務(wù)法人之列，使其成為行政主體從而接受行政法的調(diào)整和審查。在美國，學(xué)者們也注意到了非政府公共組織決策過程更不透明、更容易逃脫司法的管轄，救濟(jì)渠道也更不暢通，因而學(xué)者們也建議將聯(lián)邦行政程序法適用于這些具有公共管理職能的團(tuán)體和組織，使其做出的行為能符合必要的程序要求，進(jìn)而接受司法審查[12]。可見，將體育協(xié)會作為行政主體納入司法管轄不僅在理論上有依據(jù)，在實踐中也有他國的例子可以借鑒。

3.2 競賽管理權(quán)權(quán)力屬性定性的理論探析

以上針對體育協(xié)會所行使的權(quán)力是何類性質(zhì)問題？學(xué)者們存在分歧。有的學(xué)者認(rèn)為競賽管理權(quán)是法律授予協(xié)會的，將其定性為公權(quán)的一種；有的則認(rèn)為競賽管理權(quán)是協(xié)會當(dāng)然享有的，并不是來源于法律的授權(quán)，將其定性為自治權(quán)（私權(quán)）的一種。而不同的定性則產(chǎn)生了兩種完全不同的法律后果。那么，聯(lián)賽管理權(quán)到底是什么性質(zhì)的權(quán)力呢？下面筆者將對此進(jìn)行些許論述。

對權(quán)力的屬性進(jìn)行定性從來就是相當(dāng)困難的。對公權(quán)的定性，學(xué)理上有主觀說與客觀說之分。主觀學(xué)說認(rèn)為，只要立法者規(guī)定某項事項或活動為公務(wù)活動（公權(quán)），有關(guān)的組織或機(jī)構(gòu)據(jù)此開展的行動就具有公務(wù)效果、就是公務(wù)行為。即公權(quán)來自于法律的授予。這種理論的背景實際是立法者主權(quán)理論，即認(rèn)為立法者有最高的決定權(quán)，它的意志不可挑戰(zhàn)，具有最高的效力。因此，只要立法者想把某件事、某項活動、某種行為定性為公共事務(wù)、公務(wù)活動、國家行為，它就可以這樣做[13]?？陀^理論認(rèn)為，一種活動或行為能否規(guī)定為公務(wù)，不能僅取決于立法者的意愿，應(yīng)該以行為或活動的客觀性質(zhì)來認(rèn)定活動是否應(yīng)該為公務(wù)。而認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)來源于憲法對公務(wù)（公權(quán)）的明確規(guī)定。如果行為的客觀性質(zhì)符合憲法對公權(quán)的規(guī)定，這種行為就被認(rèn)為是行使公權(quán)[13]。

明確了公權(quán)的兩種理論，再回頭看學(xué)術(shù)界在此類案件中的意見分歧，會發(fā)現(xiàn)分歧產(chǎn)生源于理論的采用不同。不同的理論產(chǎn)生完全不同的認(rèn)識結(jié)果。認(rèn)為聯(lián)賽管理權(quán)為公權(quán)的學(xué)者其定性的依據(jù)為法律的明確規(guī)定，很明顯采用的是公權(quán)主觀說。認(rèn)為競賽管理權(quán)是社團(tuán)自治權(quán)的學(xué)者其邏輯軌跡是：雖然法律對競賽管理權(quán)有規(guī)定，但根據(jù)管理體育競賽這一行為的性質(zhì)來分析，其并不符合現(xiàn)階段人們對公權(quán)概念的常識性認(rèn)識（他們以對公權(quán)的常識性認(rèn)識及對公權(quán)的學(xué)理分析替代了客觀理論上的憲法標(biāo)準(zhǔn)），體育法31條的規(guī)定明顯已經(jīng)不符合時代的客觀需求，所以其否定體育協(xié)會行為的公權(quán)屬性，認(rèn)為“行政”只是其形式上的表現(xiàn)，行為的實質(zhì)是社團(tuán)自治。其所持的理論實質(zhì)為客觀說。

不同的理論產(chǎn)生了不同的定性，那么給競賽管理權(quán)權(quán)力屬性定性應(yīng)該采取哪種理論呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該首先對兩種理論的優(yōu)缺點進(jìn)行明晰，然后在此基礎(chǔ)上再選擇應(yīng)該采用哪種理論來對其進(jìn)行定性。從上面的分析可以知道，主觀說其優(yōu)點主要在于它對于公權(quán)的規(guī)定更加直接化及靈活化，有利于在司法實踐中運用以及可以根據(jù)實踐的變化及時地做出調(diào)整。其缺點是這種理論將使立法者的權(quán)力不受約束，存在著國家權(quán)力不斷擴(kuò)張的潛在風(fēng)險?？陀^理論其主要優(yōu)點是在主觀理論的基礎(chǔ)上引入了一種審查機(jī)制，限制了立法者的權(quán)力，防止了國家權(quán)力無所顧忌的擴(kuò)張。但其缺點也同樣明顯。首先，客觀理論要求必須在憲法上對公權(quán)的界限做一個明確的界定或者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而這在實踐中是非常困難的。其次，在不同的歷史時期，人們對公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的理解和認(rèn)識是會發(fā)生變化的，而相應(yīng)的公權(quán)力與私權(quán)利之間也需要不斷的進(jìn)行轉(zhuǎn)換來適應(yīng)時代的發(fā)展。比如國家在不同時期對保健、住房、教育以及電力、交通等領(lǐng)域的不同程度控制，就可以說明這一點[7]。這種公權(quán)與私權(quán)之間界限的常變性，必將要求我們不斷的對憲法上的公權(quán)界限或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，這與維護(hù)憲法穩(wěn)定性的原則相背離。

在明確了兩種理論各自優(yōu)劣的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)今的法治發(fā)展?fàn)顩r，筆者認(rèn)為，應(yīng)采用主觀理論為宜。因為在我國目前的法律語境下，我們的制度實踐更多地傾向于主觀理論。主觀理論的直接化更有利于司法實踐中法官對法律的把握和運用。如果采用客觀說，雖然可以避免國家權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險，但存在著審查標(biāo)準(zhǔn)制定的困難及司法實踐中運用的不便等缺點，與我國現(xiàn)階段的法治發(fā)展水平是不相適應(yīng)的。

4 解決我國體育社團(tuán)訴訟主體資格問題的建議

4.1 高度重視體育領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利救濟(jì)

在我國目前的法治狀況下，體育協(xié)會實施的對其成員權(quán)利影響巨大的處罰行為由于權(quán)利救濟(jì)渠道的缺失而使得相關(guān)社會成員的合法權(quán)益缺乏切實保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)該高度重視體育領(lǐng)域內(nèi)權(quán)利救濟(jì)渠道的建設(shè)，需要從立法上進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的范圍，打破現(xiàn)階段權(quán)利救濟(jì)的真空，使每一個權(quán)益受到侵害的個人或組織都能夠獲得法律的救濟(jì)，從而真正體現(xiàn)出現(xiàn)代法治國家“有損害必有救濟(jì)”的原則。

4.2 明確體育協(xié)會的行政主體資格

長春亞泰訴中國足協(xié)案以及鳳鋁訴中國籃協(xié)案都以判例的形式否定了體育協(xié)會的行政主體資格（雖然判例在我國從未躋身法源之列，也不具有拘束力，但在司法實際中是存在很大影響的），但龔建平案卻在一定程度上顛覆了以上判例。為什么一個不屬于行政訴訟的受案范圍、司法無權(quán)受理介入，而另一個卻以受賄受到偵查公訴乃至判決呢？實際上，兩案在對同類活動性質(zhì)的認(rèn)定上有明顯沖突之處。也就是說司法實踐中對此問題的認(rèn)識也是存在爭議的。針對體育協(xié)會一套人馬、兩塊牌子，行政機(jī)關(guān)與社團(tuán)二而為一的實際，應(yīng)該從實證法的角度出發(fā)，以司法解釋的形式明確體育協(xié)會的行政主體地位，亦或在修改體育法時對此做出更加明確規(guī)定。

4.3 采用列舉式方法明確競賽管理權(quán)中具體公權(quán)的種類

結(jié)合現(xiàn)階段社團(tuán)發(fā)展的實際，筆者認(rèn)為，立法者不能再籠統(tǒng)的將競賽管理權(quán)這一多權(quán)力集合體定性為公權(quán)。因為根據(jù)現(xiàn)代社團(tuán)理念的理解，這個集合體中有部分的權(quán)力已經(jīng)不具備公權(quán)屬性了。比如制定聯(lián)賽章程權(quán)、吸納新會員權(quán)等，其實質(zhì)是社團(tuán)自治的最常態(tài)的表現(xiàn)。所以，筆者建議，立法者不能對競賽管理權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一定性，應(yīng)該在結(jié)合我國實際的基礎(chǔ)上，確定聯(lián)賽管理權(quán)中的哪些權(quán)力應(yīng)該定性為公權(quán)。并用列舉式的方式列出具體的權(quán)力種類。這樣，將對我們判斷體育協(xié)會的行為性質(zhì)提供直接的依據(jù)。

4.4 加快我國行政主體理論的改革研究

我國傳統(tǒng)行政法學(xué)對行政主體的界定相對比較狹窄，現(xiàn)階段我國行政主體理論的滯后性已經(jīng)不能滿足我國現(xiàn)階段的發(fā)展需要。隨著我國民主法治的不斷發(fā)展，國家職能將不斷向社會轉(zhuǎn)移，行政職能社會化將進(jìn)一步加劇，越來越多的組織將行使公共事務(wù)管理職能。為了將這些權(quán)力的行使納入司法的監(jiān)督之下，我們應(yīng)該加快對我國行政主體理論的改革研究，摒棄現(xiàn)今行政訴訟法只承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時應(yīng)把行使公共事務(wù)職能的社會組織納入行政訴訟領(lǐng)域。這樣，對于中國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學(xué)研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對行政相對人的權(quán)利保障及我國依法治國理念的貫徹都具有深遠(yuǎn)的意義。

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Discussion on Sports Organization Administrative Lawsuit Defendant Qualification

WANG Run1，YU Jun1，DING Hongna2
（1.Dept.of PE，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310000，China；2.Dept.of PE，Hunan University of Science and Engineering，Yongzhou 425100，China）

In practice，the cases of sued sports organization have becoming more and more.The debate about sports organization administrative lawsuit defendant qualification is continues in academic field.First，the thesis collected all these different views.Second，the authors analyzed the reasons of debates and proposed our points of view about these questions.Finally，suggestions were put forth regarding the nature of league's management right and sports organization administrative lawsuit defendant qualification.

sports organization；administration litigation；litigation subject qualification

G 80-05

A

1005-0000（2011）04-0332-04

2010-11-16；

2011-03-26；錄用日期：2011-03-28

王 潤（1983-），男，山西運城人，助教，研究方向為體育法學(xué)。

1.浙江工業(yè)大學(xué)體軍部，浙江杭州310000；2.湖南科技學(xué)院體育系，湖南永州425100。