□ 盧櫟仁

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》立法的重要參與者李曙光

□ 盧櫟仁

李曙光，中國(guó)政法大學(xué)教授、著名法學(xué)專(zhuān)家，長(zhǎng)期從事我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革法律研究，是我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》立法的重要參與者。

李曙光的主要經(jīng)歷和主要著作

李曙光，男，江西人，1979年16歲考進(jìn)華東政法大學(xué)，1983年進(jìn)入中國(guó)政法大學(xué)攻讀專(zhuān)業(yè)法制史碩士學(xué)位，1989年，26歲的李曙光成為當(dāng)時(shí)中國(guó)最年輕的法學(xué)博士?，F(xiàn)任中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)、《破產(chǎn)法》與企業(yè)重組研究中心主任。

1986年，李曙光第一次參與《破產(chǎn)法》的起草和討論。1993年，成為全國(guó)人大新《破產(chǎn)法》起草小組成員。1996年、1997年，受邀參與《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《證券法》的起草工作。

2000年至2001年，李曙光應(yīng)邀成為美國(guó)哈佛大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。2004年，李曙光先后成為《國(guó)資法》、《合伙企業(yè)法》、《期貨法》起草小組成員。2009年，被聘請(qǐng)參與《反壟斷法》等法律、法規(guī)及全國(guó)人大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系五年立法規(guī)劃，他還參與了國(guó)務(wù)院有關(guān)國(guó)企改革政策的起草和制定工作。

李曙光的主要著作有《中國(guó)企業(yè)破產(chǎn)與重組》、《中國(guó)企業(yè)重組操作實(shí)務(wù)全書(shū)》、《MBO--管理者收購(gòu)》、《新破產(chǎn)法起草中的幾個(gè)重要問(wèn)題》、《論憲法與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》、《證券民事賠償訴訟的軟肋》、《中國(guó)公司治理及其轉(zhuǎn)型期的改革》、《加快制定國(guó)有資產(chǎn)法》、《轉(zhuǎn)型法律學(xué)--市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律解釋》等。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頗富中國(guó)特色

李曙光認(rèn)為，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頗富中國(guó)特色。中國(guó)作為社會(huì)主義大國(guó)，是世界上國(guó)有資產(chǎn)最多的國(guó)家。國(guó)有資產(chǎn)不僅是社會(huì)主義的政權(quán)基礎(chǔ)，也是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本保障，同時(shí)還是廣大國(guó)民享有權(quán)益的公共財(cái)富。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶(hù)，資產(chǎn)總額35.5萬(wàn)億元?；谧匀粋鞒?、歷史積累、文化積淀、政權(quán)更迭以及改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)及國(guó)有資本的飛速發(fā)展，我們國(guó)家聚集了巨大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有財(cái)富。但是，由于以前我們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)富的管理更多依賴(lài)的是行政方式和政策治理，制度性缺漏較多，行政性決策隨意性較強(qiáng)，管理體制不完善，加上處于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國(guó)有資產(chǎn)及權(quán)益的事件層出不窮，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這種狀況與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)與依法治國(guó)的需要極不相符。為保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，迫切需要通過(guò)立法進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法律制度。

國(guó)資法于1993年啟動(dòng)立法程序，但一直爭(zhēng)議不斷，使得國(guó)資法的出臺(tái)一拖再拖。2003年，全國(guó)人大重新成立了國(guó)資法起草小組，2008年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次通過(guò)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，經(jīng)過(guò)15年的立法馬拉松，歷經(jīng)三屆全國(guó)人大，這部頗富中國(guó)特色、在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用的一部重要法律終于出臺(tái)。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是2003年修憲和《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后的新法，加之當(dāng)時(shí)處于一場(chǎng)國(guó)際金融危機(jī)已演化成全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)口，因此其出臺(tái)的背景、時(shí)機(jī)與內(nèi)容頗引人注目。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》四大創(chuàng)新與突破

第一，確立了國(guó)有資產(chǎn)法的適用范圍。李曙光指出，在國(guó)有資產(chǎn)法起草過(guò)程中，曾就國(guó)有資產(chǎn)法立法有過(guò)“大”、“中”、“小”三個(gè)方案的爭(zhēng)論，最后考慮經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占有很大比重，實(shí)踐中迫切需要專(zhuān)門(mén)立法的問(wèn)題突出，各方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)注，也多集中在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上。因此，將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的立法范圍定位于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這就把法律起草過(guò)程中爭(zhēng)論不休的金融國(guó)有資產(chǎn)是否適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的問(wèn)題解決了。下一步應(yīng)盡快建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的金融國(guó)資委。

第二，朝剝離國(guó)資委的行政監(jiān)督職能邁出了清晰的一步?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。又特別規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成進(jìn)行。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》沒(méi)明示國(guó)資委的監(jiān)管職能被去除，但李曙光認(rèn)為，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》朝剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步。

第三，嚴(yán)格界定了國(guó)家出資企業(yè)及其管理者。李曙光指出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊(cè)資本均為國(guó)有資本的國(guó)有獨(dú)資公司和非公司制的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊(cè)資本中包含部分國(guó)有資本的國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)范的重點(diǎn)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)企高管不得隨意進(jìn)行三類(lèi)兼職。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的董事、高級(jí)管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的董事、高級(jí)管理人員不得在經(jīng)營(yíng)同類(lèi)業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。董事、高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還規(guī)定：主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。法律規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程，對(duì)企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。

第四，正式建立起國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。李曙光指出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定對(duì)國(guó)有資本收益實(shí)行預(yù)算管理，并對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定。同時(shí)，考慮到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正在試點(diǎn)，還需要在實(shí)踐中逐步調(diào)整完善，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)繼續(xù)健全“五人關(guān)系結(jié)構(gòu)”

李曙光指出，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)繼續(xù)健全委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人的“五人關(guān)系結(jié)構(gòu)”。

國(guó)有資產(chǎn)的終極委托人應(yīng)該是全國(guó)人大。李曙光指出，根據(jù)《憲法》關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”的規(guī)定，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大應(yīng)是國(guó)有資產(chǎn)潛在的最終所有權(quán)人或委托人。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中 “國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。”這就把“委托人”概念延伸為“出資人”概念，既模糊了“委托人”與“出資人”權(quán)力與義務(wù)的區(qū)別體系與概念體系，也模糊了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、地方人大與地方政府對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系。

國(guó)資委要做“干凈的出資人”。李曙光指出，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)出資人權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合，雖然暫時(shí)解決了多個(gè)政府部門(mén)對(duì)國(guó)企“九龍治水”的混亂管理局面，但這種設(shè)計(jì)是當(dāng)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與的設(shè)計(jì)，沒(méi)有征詢(xún)法學(xué)家的意見(jiàn)，因此存在許多法律漏洞。

他指出，出資人是老板，監(jiān)管人是婆婆。國(guó)資委不要做老板加婆婆，要當(dāng)干凈的老板。

國(guó)資委作為干凈的出資人，應(yīng)設(shè)立發(fā)展委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)。這樣，國(guó)資委的目標(biāo)就很清楚了，就是要使國(guó)有資產(chǎn)做大、做強(qiáng)，進(jìn)行一定的投資，把它股份化、社會(huì)化、市場(chǎng)化，讓它有更大的效率，給國(guó)民更多的利潤(rùn)回報(bào)。

李曙光認(rèn)為，國(guó)資委的監(jiān)督職能只是內(nèi)部的監(jiān)督，是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，這與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管是截然不同的。

“經(jīng)營(yíng)人”選擇與考核機(jī)制應(yīng)更加市場(chǎng)化?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了出資人機(jī)構(gòu)的任免權(quán)或建議任免權(quán)。實(shí)踐中，一些大型國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇與考核往往不都是國(guó)資委等出資人機(jī)構(gòu)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的精神是要改變這種權(quán)、責(zé)、利不符的現(xiàn)狀，使經(jīng)營(yíng)人的選擇與考核機(jī)制更加法律化、市場(chǎng)化。

李曙光指出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》只就經(jīng)營(yíng)者的薪酬問(wèn)題作了原則性規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國(guó)家出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)?！?這是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的一個(gè)立法遺憾。

設(shè)立專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu) ?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也要接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》構(gòu)建的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系還有比較大的缺陷：既然現(xiàn)在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》把監(jiān)管職能從國(guó)資委分離出去了，政府部門(mén)的監(jiān)管就可能出現(xiàn)空白。建議在現(xiàn)在的監(jiān)察部之下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家出資企業(yè)“董、監(jiān)、高”人員的行為，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、處置過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象。

李曙光指出， 2003年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條例》規(guī)定監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、行為規(guī)范等，依照《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定執(zhí)行。國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)下一步改革應(yīng)朝國(guó)資委內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)的角色轉(zhuǎn)變。

司法機(jī)構(gòu)應(yīng)提供最后的司法救濟(jì)。李曙光認(rèn)為，出資人是否正確履行了出資人職責(zé)？經(jīng)營(yíng)人是否盡到勤勉忠誠(chéng)義務(wù)？監(jiān)管人站在政府的角度，是否不勝任？是否對(duì)金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的董事、監(jiān)事、高管干預(yù)過(guò)度？如何規(guī)范國(guó)家出資企業(yè)的公司治理？國(guó)資委只扮演“干凈”的出資人角色，不作國(guó)有資產(chǎn)糾紛終極裁判者的角色，國(guó)有資產(chǎn)按照市場(chǎng)化原則投資與經(jīng)營(yíng)，行政干預(yù)退出后的空當(dāng)誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)？應(yīng)該是司法機(jī)構(gòu)，特別是法院，法院要提供最后的司法救濟(jì)。

交易行為無(wú)效的認(rèn)定應(yīng)慎之又慎。

李曙光指出，交易行為無(wú)效的認(rèn)定應(yīng)慎之又慎?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)中，當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無(wú)效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易的效率、安全是交易活躍最重要的保證。但假設(shè)合同過(guò)了五年或十年被認(rèn)定是無(wú)效的，那它可能會(huì)涉及丙方、丁方甚至許多相關(guān)利益者的權(quán)益。所以這一條文應(yīng)與《公司法》、《證券法》和反欺詐交易的立法協(xié)調(diào)起來(lái)，整體考慮。實(shí)踐中關(guān)于交易無(wú)效規(guī)定的認(rèn)定，應(yīng)慎之又慎。

國(guó)企改革一定不能走平均分配的道路

李曙光認(rèn)為，從中國(guó)改革一啟動(dòng)，國(guó)企改革就一直是中國(guó)改革的焦點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)目前對(duì)產(chǎn)權(quán)的討論是基于不同利益集團(tuán)，不同利益群體對(duì)國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革不同理解，甚至因一些誤解而出現(xiàn)了很大的分歧。

中國(guó)國(guó)企改革一定不能走絕對(duì)平均分配的道路。所謂的公平分配，有可能會(huì)演化成歷朝歷代的農(nóng)民革命追求：“不患寡而患不均”的現(xiàn)象。30多年，我們選擇這樣一條國(guó)企改革的道路，雖然出現(xiàn)過(guò)一些問(wèn)題，但能走到今天，一定有他自身的合理性。李曙光強(qiáng)調(diào)，國(guó)企改制和產(chǎn)權(quán)改革的方向不能改變。

國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)進(jìn)行

李曙光指出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》有三塊內(nèi)容涉及到產(chǎn)權(quán)，第一塊是總則中有關(guān)國(guó)企的定義，包括什么叫國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等；第二塊是涉及到國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，包括企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、市場(chǎng)評(píng)估和市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。第三塊則是涉及有關(guān)具體的產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，包括資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)罢咭?guī)定怎么評(píng)估，要經(jīng)過(guò)哪些部門(mén)批準(zhǔn)，是對(duì)資本評(píng)估行為進(jìn)行控制，而后者則強(qiáng)調(diào)要按照公開(kāi)、公平、公正的原則，即除了國(guó)家規(guī)定要進(jìn)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，其他國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)進(jìn)行，并采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式等。

他指出，盡管?chē)?guó)資委曾經(jīng)公布過(guò)的3號(hào)令，但從國(guó)際慣例來(lái)看，很多外資并不認(rèn)可中國(guó)政府的一些內(nèi)部規(guī)定，因?yàn)檫@些內(nèi)部規(guī)定在法律受理時(shí)，并不能引為依據(jù)?，F(xiàn)在有了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的法律依據(jù)，執(zhí)行起來(lái)才更有力，有助改變過(guò)去普遍存在國(guó)有資產(chǎn)流失情況。以后還可進(jìn)一步通過(guò)司法解釋?zhuān)?guī)范和落實(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易行為。