姜明安

“司法強(qiáng)拆”需要制度保障

姜明安

在新征收條例中，“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆” 確實(shí)是一種進(jìn)步，但必須以相應(yīng)機(jī)制的建立和完善為前提。否則，就會犧牲司法的公正和權(quán)威，最終摧毀人們對司法和法治的信仰。

12月15日，國務(wù)院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。個(gè)人認(rèn)為，這次征求意見的“新征收條例”有三個(gè)主要亮點(diǎn)：其一，確立了規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則；其二，引入了人大審議和監(jiān)督征收的機(jī)制；其三，取消了征收中的“行政強(qiáng)拆”而以“司法強(qiáng)拆”代之。

“規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則”是指新征收條例內(nèi)容所體現(xiàn)的三項(xiàng)原則：第一，平衡原則。即征收應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)公共利益與保障被征收人合法權(quán)益的平衡，杜絕暴力拆遷、野蠻拆遷的現(xiàn)象；第二，公平補(bǔ)償原則。即按市場價(jià)格補(bǔ)償，保證被征收人所得補(bǔ)償能在市場上買到區(qū)位、面積類似的住房，同時(shí)保障被征收人的生活水平不降低；第三，正當(dāng)法律程序原則。即征收與補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)做到?jīng)Q策民主、程序正當(dāng)，過程和結(jié)果公開、公正、公平。

“征收引入人大審議和監(jiān)督機(jī)制”是指新征收條例規(guī)定的各項(xiàng)建設(shè)活動大多是要經(jīng)過人大或人大常委會審議通過。這樣，征收和拆遷就間接地要接受人民代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而對地方政府過度推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的沖動多少構(gòu)成一定的制約。

“以司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆”?！靶姓?qiáng)拆”改“司法強(qiáng)拆”之所以是新征收條例的一大亮點(diǎn)，是因?yàn)椤靶姓?qiáng)拆”所確立的制度架構(gòu)是：行政機(jī)關(guān)自己作出拆遷決定，自己對拆遷決定的爭議進(jìn)行裁決，自己對不履行裁決的當(dāng)事人予以強(qiáng)制執(zhí)行，違反了“自己不做自己法官”的正當(dāng)法律程序，違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

但肯定這些亮點(diǎn)的同時(shí)，我們也不得不指出，新征收條例在征收決策和強(qiáng)制執(zhí)行（強(qiáng)拆）制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。

新征收條例設(shè)計(jì)的征收決策制度間接地引進(jìn)了人大的監(jiān)督和制約，這顯然是一大進(jìn)步；但是新條例在進(jìn)一步的同時(shí)卻又退了一步，即取消了“一個(gè)90%”（征收決定必須獲得90%以上被征收人的同意）和“兩個(gè)三分之二”（補(bǔ)償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意，補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)三分之二以上方可生效）的制度。這使得條例立法目的實(shí)現(xiàn)的力度將至少損失一半。

新征收條例設(shè)計(jì)的“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”制度與第一次征求意見稿規(guī)定的“行政強(qiáng)拆”與“司法強(qiáng)拆”并行的制度相比，確實(shí)是一種進(jìn)步，但“司法強(qiáng)拆”制度必須有相應(yīng)機(jī)制的建立和完善為前提。否則，該制度不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目的，而且會以犧牲司法的公正、權(quán)威和最終摧毀人們對司法和法治的信仰為代價(jià)。

作為“司法強(qiáng)拆”制度前提的機(jī)制主要有三大方面：

裁執(zhí)分離。較理想的方案應(yīng)該是法院裁決，行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，法院對實(shí)施行為予以監(jiān)督：行政機(jī)關(guān)超越裁決違法強(qiáng)拆起訴，被征收人可向法院起訴尋求救濟(jì)。如果法院自裁自執(zhí)，其違法強(qiáng)拆，當(dāng)事人到哪里告去？

司法獨(dú)立裁決。我們的新征收條例如果不明確規(guī)定司法獨(dú)立裁決的制度，司法裁決如仍受地方行政和其他外力干預(yù)，行政強(qiáng)拆發(fā)生的問題就可能同樣在司法強(qiáng)拆中重演。

起訴停止執(zhí)行。如果我們的新征收條例仍不改變被征收人起訴后不停止強(qiáng)拆制度，只要政府一申請，法院就強(qiáng)拆,結(jié)果導(dǎo)致法院判決作出后，被征收人的房屋早拆了，這樣即使被征收人勝訴，權(quán)益也難以恢復(fù)。不可能將新蓋起的高樓大廈推倒，再恢復(fù)你被拆除的小平房或小四合院（即使是梁思成與林徽因的舊居）吧？因此，在新征收條例中，應(yīng)避免起訴過程中強(qiáng)拆，迫使被強(qiáng)拆人作出暴力對抗或自焚的選擇。

我們希望立法部門在該條例第二次征求意見后，適當(dāng)修改條例有關(guān)內(nèi)容，使之能進(jìn)一步反映和體現(xiàn)民意，能實(shí)實(shí)在在地解決拆遷中存在的諸多問題。

姜明安 北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授