●潘克森

深刻認知防止利益沖突的廉政智慧以驅動反腐倡廉的制度創(chuàng)新

●潘克森

本文在總結防止利益沖突的廉政啟示和我國具體實踐的基礎上，從建立立法體制、確保有效監(jiān)督、強化教育措施、營造文化氛圍和提升網絡媒體監(jiān)督功能等方面探索防止利益沖突的制度創(chuàng)新。

防止利益沖突；廉政智慧；反腐倡廉；制度創(chuàng)新

利益沖突，已經在世界范圍內引起了廣泛關注，治理和防止利益沖突被公認是維護政府清廉、預防公職人員腐敗的一項重要措施。重視防止利益沖突的理論研究，深刻認知防止利益沖突的廉政智慧以驅動反腐倡廉的制度創(chuàng)新，是當前提高反腐倡廉建設科學化水平的有效途徑。

一、防止利益沖突的廉政啟示

（一）防止利益沖突的域外視角。所謂“利益沖突”，就是指公職人員所代表的公共利益與其自身所具有的私人利益之間的沖突。防止利益沖突，通俗的說法就是阻隔和預防利益沖突問題的發(fā)生。從域外的視角看，西方對利益沖突問題的認識經歷了重視行政與政治之間的利益沖突、行政行為與行政責任之間的利益沖突，再到公共權力與私人利益之間的利益沖突三個階段。而真正使用“利益沖突”這一概念始于第二次世界大戰(zhàn)期間，“特別是在美國‘水門事件’后，美國的學校、醫(yī)院、科研機構等部門也日益關注工作人員的職業(yè)倫理問題，紛紛制定了防止利益沖突的法律法規(guī)。此后，西方國家興起了研究利益沖突等倫理問題的熱潮?！盵1]可以說“水門事件”是利益沖突真正成為一個廉政理論問題的標志?，F(xiàn)代美國的反腐敗機制在很大程度上就是圍繞“利益沖突”這個概念建立起來的。“美國人把利益沖突看作是最重要的腐敗源泉，利益沖突的存在還會威脅到公眾對政府官員決策客觀性的信心?！盵2]美國人在防治腐敗方面有兩個重要的基本假設:“一個是人性惡，任何人無論有多么高的道德水平，都會受到私人利益的誘惑，因此僅僅靠道德教育是不能防止腐敗的；另一個是反腐敗不僅要依靠事后懲罰，更重要的是要依靠事前阻止，即：不造成利益沖突的可能性?！盵3]為此美國政府制定了許多“資格限制”、“財產申報”、“退休冷卻期”、“出售財產”和“行為限制”等防止利益沖突的法律法規(guī)。加拿大政府專門制定了防止利益沖突的《利益沖突法》、《公務員利益沖突與離職后行為準則》、《加拿大公共服務的價值與倫理規(guī)范》等法律和規(guī)范，較全面地規(guī)定了公務員廉潔行政、防止利益沖突的原則和要求，提出了解決利益沖突的措施和辦法。此外，英國、德國、日本、韓國、新加坡、中國香港等國家或地區(qū)制定了防止利益沖突的法律規(guī)范對公職人員進行規(guī)制，并設立專門機構受理。這些廉政舉措有力推動所在國廉政建設特別是公職人員廉潔從政的情勢。

（二）防止利益沖突的廉政啟示。1.利益沖突是普遍的客觀存在。只要存在公權和私權、公利和私利，總會發(fā)生矛盾和沖突，特別當公權、公利在沒有任何制衡的情況下，絕對的權力就一定產生絕對的腐敗。2.防止利益沖突是世界性的命題。聯(lián)合國等國際組織也非常重視利益沖突問題，正在通過國際立法來防止利益沖突的發(fā)生。2003年10月31日第58屆聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》中就明確使用“利益沖突”這個廉政用語，其中第七條第四款就規(guī)定：“各締約國均應當根據(jù)本國法律的基本原則，努力采用、維持和加強促進透明度和防止利益沖突的制度?！蔽覈延?005年10月加入該公約，這些公約內容對我國廉政建設和反腐敗工作同樣適用。3.現(xiàn)在國際上普遍認同有效防止利益沖突的內容主要有：財產申報、利益回避、禮品登記、限制兼職、限制經商、離職后從業(yè)限制、防范信息兜售等行為。而世界通用和常見利益沖突限制有：（1）回避。上自國家元首，下至一般公職人員，不管是任職還是公務活動，凡可能對公職人員或眷屬帶來或造成優(yōu)惠的情況都應當避免，其中特別是公務員更應回避。（2）財產申報。任職之初，公職人員應向有關部門書面報告?zhèn)€人及其直系親屬的財產、股票、社會兼職等情況，廉政監(jiān)管部門要對申報內容進行詳細審查，如發(fā)現(xiàn)可能構成實際或潛在利益沖突的資產，都要依法進行處理。（3）離職限制。防范公職人員退休或辭職后到私營單位“發(fā)揮余熱”，由此可能帶來新的利益沖突。（4）資產處理。如果擁有的個人財產與繼續(xù)所履行的公權可能發(fā)生真實或潛在的沖突，公職人員可選擇賣掉資產或隱名信托出去，即由政府安排其資產委托給本人不知名的他人經營?？傊?，不管是從國際反腐敗接軌的角度，還是從我國反腐倡廉的現(xiàn)實需要出發(fā)，我們都應該深入研究防止利益沖突的有關內容或法律法規(guī)問題。

二、當前對防止利益沖突的認知

（一）對我國防止利益沖突的解讀。2000年1月3日中央紀委第四次全會提出“?。ú浚⒌兀◤d）級領導干部的配偶、子女，不準在該領導干部管轄的業(yè)務范圍內從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經商辦企業(yè)活動”[4]。這是我國最早提出并使用“利益沖突”一詞。2009年9月18日黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中提出要“建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制”。2010年1月18日《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（以下簡稱《廉政準則》）的頒布施行說明黨和國家已經進一步將“利益沖突”理論在實踐中具體化和規(guī)范化?！读蕜t》詳細規(guī)定了黨政領導干部從政行為八大方面的“禁止”，提出了52個“不準”，其中有的條款著重體現(xiàn)了防止利益沖突的精神。

（二）深化防止利益沖突的認知。從防止利益沖突的角度而言，容易產生腐敗的不外乎有兩種公權力：一種是顯性腐敗，一種是隱性腐敗。

就顯性腐敗來說，一是個體的顯性腐敗。已由法律法規(guī)和不斷出臺的黨紀政紀等法規(guī)性文件來規(guī)范、約束和處罰。二是部門利益的團體腐敗，這似乎還是法律法規(guī)的盲點。所謂部門利益，就是政府相關部門擁有的一種偏離了公共利益的不正當?shù)男F體利益，那些帶有行業(yè)壟斷性質的“政府部門擁有廣泛的行政權力和公共資源，具有分割社會財富的特權和便利，一旦缺少相應的監(jiān)督或者制衡，極易背離公共利益，異化為謀取個人利益的工具?！盵5]特別在行使公權力的過程中國家的整體利益會不知不覺地被侵蝕，公權力會異化為部門謀取私利的顯性的工具，這是一種打著為“公眾服務”光鮮面孔下更為普泛和隱秘的群體性“利益沖突”。如審批權、許可權、罰沒權、收費權、配額分配權等直接干預經營活動和分割社會財富的權力，極易被公開演變?yōu)閭€人或小團體尋租的機會。

從隱性腐敗來講，一是職位權力腐敗，主要發(fā)生在具有自由裁量的行政職能和職權的公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產等領域，若沒有實體性或程序性規(guī)范和公開的制度制約，那么地位越高就意味著自由拍板的裁量權就越大，由利益沖突引發(fā)的腐敗概率就越高，這多半是一種隱性的個體腐敗，相關的法律法規(guī)已作相應規(guī)制。二是企事業(yè)或壟斷行業(yè)的公職人員利用自己掌握的職業(yè)資源和權力謀取私利，即通俗的說法是一種靠山吃山靠水吃水的“利益沖突”現(xiàn)象。如醫(yī)療衛(wèi)生部門的醫(yī)藥購銷中的商業(yè)賄賂、醫(yī)療服務中的處方回扣、收取紅包等利益沖突。且這些利益沖突行為日趨復雜化、隱蔽化、智能化，急切需要用切實可行的防止利益沖突的法律法規(guī)和制度來進行規(guī)制、約束和處罰。

三、探索和推動防止利益沖突制度創(chuàng)新

（一）建立健全防止利益沖突的立法體制。制度建設具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，防止利益沖突的制度建設既是黨和國家法制建設的重要方面，又是反腐倡廉建設的重要保障。不論是顯性的還是隱性的利益沖突，不論是職位權力還是職業(yè)權力的利益沖突，不論是群體性還是個性化的利益沖突，當務之急，就是要參照國際上許多國家通行的有效的做法，結合我國傳統(tǒng)文化的背景和立法實踐，盡快制定專門的“防止利益沖突”法律或法規(guī)，也就是說除在刑法、行政法和其他部門法中規(guī)定有關懲治和預防“利益沖突”的專項內容外，再制定獨立的、綜合性的和單行的“防止利益沖突法”，哪怕是先制定“防止利益沖突條例”等法規(guī)先予試行，試行到一定的時候再上升為法律。因為只有法律法規(guī)才能從法理和實踐上，保證上自國家領導人，下至普通的公職人員，包括企事業(yè)單位所有“吃皇糧”的公職人員都能一視同仁地或透明度很高地實施“回避”、“財產申報”、“離職限制”、“限制三公消費”和“資產處理”等防止利益沖突的規(guī)定和措施，唯此才能從根本上解決以往防止利益沖突的措施事實上已存在“推不動”的問題。

（二）確保利益沖突問題得到有效的監(jiān)督。我國目前已形成由黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系。在這個監(jiān)督體系中既有剛性監(jiān)督，又有柔性監(jiān)督，還有亦剛亦柔的監(jiān)督。而“防止利益沖突”的法律法規(guī)體系一旦確立，就要把其清晰的、明確的和可操作性的法律精神貫徹到各個監(jiān)督主體中去，使各監(jiān)督主體既相對獨立，又密切配合，從而形成“防止利益沖突”的整體合力，特別要指定專門監(jiān)督機構確保利益沖突問題得到有效的監(jiān)督和防范。比如“財產申報”是“終端治腐”的一項行之有效的措施，為此我們就要在制度上從申報主體、申報范圍、申報種類、受理機構、資料公開和責任追究等方面作出科學的界定和規(guī)制，確保它的實施能使公職人員的財產公開和透明，使他們的非法財產沒有“隱匿之處”。

（三）探索有效防止利益沖突的教育制度。公權與私利是兩種不同性質的權利，努力避免各種現(xiàn)實或潛在的利益沖突，防止公權私用、公權尋租和以權謀私，這是一個負責任政府清正廉潔的最起碼的先決條件。公平正義、不貪不沾和服務于人民既是公職人員賴以存在的基礎，也是其必須追求的價值取向。實際上，防止利益沖突不只是形而下的諸如“禁止”或“不準”之類的操作層面的問題，而更多寄寓了一種形而上的崇高的道德倫理和價值追求，既涵蓋了廉政道德、廉政理念、廉政教育、廉政文化等眾多內容，又涉及到必須依靠法律法規(guī)制約、輿論監(jiān)督和超前防范等領域的制度作為保障體系。腐敗往往是首先從思想防線突破的，因此對公職人員防止利益沖突的教育必須從“入檻”那天甚至要從“娃娃”抓起，要為公職人員道德立法，要探索有效防止利益沖突的教育制度，做到“以德育人”和“以德育官”，使公職人員深刻理解公器或公權只能公益公用，只能為民服務，絕不能私用、更不能用來謀私。特別應該借鑒美國、加拿大、德國、韓國和日本等國制定的《公職人員道德法》或《公務員道德法》等法律法規(guī)，在財產申報、禮品收受、職權行使、兼職、退休等涉及利益沖突等問題上，從法律制度層面對公職人員的道德倫理提出更高要求，有效堵塞公權私用、公權尋租和以權謀私的通道，把可能發(fā)生的利益沖突減少到最低限度。

（四）營造一種防止利益沖突的文化氛圍。廉政文化具有潤物細無聲和潛移默化的作用，具有無聲的吸引力、感召力、滲透力和心理調控功能，它能凝聚和團結廣大人民群眾進行黨風廉政建設和反腐敗斗爭。如果我們能以海納百川的包容和平和的心態(tài)不斷挖掘和篩選優(yōu)秀的文化因子，再有機地吸納和融合外來行之有效的“利益沖突”的廉政文化智慧，借助“他山之石”肯定可以“攻玉”。而要從根本上防止利益沖突不僅要教育我們的公職人員恪盡職守、廉潔奉公，還要不斷地在全社會營造一種人人都能自覺防范利益沖突的濃厚的文化氛圍。只有這樣，才能在社會轉型中盡量減少和阻隔公權借助市場尋租的情況。

（五）提升網絡傳媒社會管理的監(jiān)督功能。人民群眾始終是反腐倡廉不竭的力量源泉。當然人民群眾通過傳統(tǒng)的信訪舉報和新聞媒體披露來對“利益沖突”進行監(jiān)督，這不失是一種重要的手段和途徑，但全面提升網絡傳媒社會管理的監(jiān)督功能更是當前不可忽視的重要渠道，因為利益沖突既然是公權部門和公職人員最容易產生腐敗的重要源頭，那么公權部門及其公職人員在行使人民賦予的權力時，公開透明是民眾得以衡量權力正當性的最重要依據(jù)，而陽光操作是公信力的最佳載體。互聯(lián)網興起和普及為人民群眾監(jiān)督多了一條更加快捷、更加便利和更加隱秘的通道，即便低門檻開放式的網絡媒體是一把雙刃劍，難免有時存在良莠不齊的情況，但只要做到依法有序引導和運用得當，正確和理性地去對待和辨識網絡的反腐線索，就能推動和促進公權部門和公職人員在行使權力時必須依法陽光運作，這就發(fā)揮了現(xiàn)代科技全天候、不間斷、無邊界和實時性的監(jiān)督功用，從而迫使公職人員不敢、不能和不想腐敗。

[1]莊德水.利益沖突視角下的腐敗與反腐敗[J].廣東行政學院學報，2009（12）：21-24.

[2][3]周琪.從解決利益沖突著手反腐敗[N].中國新聞周刊，2006-06-05.

[4]建立巡視制度加強黨內監(jiān)督[A].巡視工作實用手冊[C].北京：中國方正出版社，2003.375.

[5]石亞軍，施正文.我國行政體制改革中的“部門利益”問題[J].中國行政管理，2011（5）：7.

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1009-928X（2011）12-0027-03

作者系江西省科學院黨組成員，江西省紀委駐科學院紀檢組長，研究員

■責任編輯：胡中良