□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學，海南 ?？?570228）

論我國農(nóng)地的功能

□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學，海南 ?？?570228）

農(nóng)村社會保障與農(nóng)用土地的生存保障不具有內(nèi)在一致性，農(nóng)地沒有社會保障的功能。農(nóng)地承擔社會保障責任是功能越位的表現(xiàn)，導致農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的缺失。剝離農(nóng)地的社會保障功能回歸農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能具有緊迫性和可行性。要建立覆蓋農(nóng)村的社會保障機制、逐步消除農(nóng)地身份性、實現(xiàn)農(nóng)地的資產(chǎn)化運作和農(nóng)地功能的歸位。

土地功能；社會保障；流轉(zhuǎn)制度

“三農(nóng)”問題的關鍵在于農(nóng)村土地制度改革。我國現(xiàn)行農(nóng)地①本文所稱農(nóng)地均指集體所有家庭承包的農(nóng)地，不涉及國有農(nóng)地以及其他方式承包的土地，下同。制度很大程度上是由農(nóng)村社會保障需要決定的。在缺失社會保障的背景下，為農(nóng)民提供基本生存保障的農(nóng)地被迫承擔了社會保障責任。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，剝離農(nóng)地社會保障功能以改革農(nóng)地制度是社會發(fā)展的必然。本文擬從界定農(nóng)地功能出發(fā)，重點論述農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的歸位，以期有利于我國農(nóng)村土地問題的解決。

一、農(nóng)地功能的定位

正確定位農(nóng)地功能是理解農(nóng)地制度的前提和基礎。土地作為一種重要生產(chǎn)資料，在農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中始終扮演著極其重要的角色。目前我國有關農(nóng)地功能的爭論集中在對保障功能以及“社會”功能的界定上。大多數(shù)學者認為土地具有兩大基本職能，即生產(chǎn)職能和社會保障職能。［1］［2］（p159－167）更為普遍的認識是農(nóng)地還具有涵養(yǎng)水源、維護生物多樣性、調(diào)和生態(tài)以及保障糧食安全等功能。對農(nóng)地與社會保障關系的認識主要有以下四種觀點：第一，農(nóng)地保障等于社會保障，農(nóng)民有農(nóng)地保障因此不需要社會保障；第二，農(nóng)地保障不是真正意義上的社會保障，但農(nóng)地具有社會保障功能，在農(nóng)地保障受限時應通過農(nóng)地制度的完善更好地實現(xiàn)社會保障功能；第三，農(nóng)地保障應逐步向社會保障過渡，但受條件（主要是國家財力）所限，土地應當承擔社會保障功能；第四，土地社會保障功能是強加的，應剝離且具備剝離的條件。那么農(nóng)地到底具有怎么樣的功能呢？準確地定位必須依賴于科學地認識農(nóng)地的基本屬性。

（一）自然屬性與資源功能

農(nóng)地具有自然屬性。按照土地經(jīng)濟學原理，土地自然屬性包括構成的整體性、存在的恒久性、數(shù)量的有限性、位置的固定性以及性能的差異性。這些自然屬性決定土地具有承載萬物、 資源供給以及養(yǎng)育人類的功能。［3］（p5－7）農(nóng)地作為特殊用途之地，與一般土地相比，其自然屬性更多地強調(diào)利用的永續(xù)性。只有實現(xiàn)永續(xù)利用，在保障當代人糧食安全的同時，農(nóng)地才能更好地為下一代和下下代供給資源，保證代際間資源利用的公平。這種自然屬性下的農(nóng)地功能可以概括為資源功能，它要求合理利用農(nóng)地，發(fā)揮其生態(tài)調(diào)和作用，實現(xiàn)永久續(xù)用。

（二）經(jīng)濟屬性與資產(chǎn)資本功能

事物因稀缺可用而富含價值。農(nóng)地與其他土地相比更稀缺，農(nóng)地的經(jīng)濟屬性即農(nóng)地應當是有價的且需要通過市場配置不斷促進和提高農(nóng)地利用效率。雖然現(xiàn)階段我國農(nóng)地市場尚未完全建立，但農(nóng)地的經(jīng)濟屬性是不應被否認的，農(nóng)民固有“土地財產(chǎn)”觀念便可以證明農(nóng)地的有價性。農(nóng)地的經(jīng)濟屬性決定其資產(chǎn)功能和資本功能。農(nóng)地資產(chǎn)功能即土地可以折算為貨幣并可用于抵償債務。例如，國家征用承包土地要支付對價。農(nóng)地資本功能意味著農(nóng)地具有投入經(jīng)濟運營、取得增值的功能，例如通過農(nóng)地融資，進行農(nóng)地抵押、農(nóng)地證券化等。在實際經(jīng)濟生活中，土地資本問題已經(jīng)融入土地資產(chǎn)問題中，從而并不形成一個獨立于土地資產(chǎn)之外的土地經(jīng)濟問題。［4］（p64）換言之，農(nóng)地的資產(chǎn)功能與資本功能是合一的，我們統(tǒng)稱為資產(chǎn)資本功能。

在自然屬性和經(jīng)濟屬性之外，有學者為農(nóng)地貼上“社會”的標簽，認為農(nóng)地具有社會功能。實際上，農(nóng)地對人類社會的影響歸根到底體現(xiàn)在其自然和經(jīng)濟性能上，短期內(nèi)更多地反映在經(jīng)濟屬性上，認為農(nóng)地具有社會屬性（功能）沒有必要，因為找不到在自然屬性和經(jīng)濟屬性之外的存在空間。②葉劍平認為農(nóng)村土地具有三大屬性、三大功能，自然屬性對應資源功能，經(jīng)濟屬性對應資產(chǎn)功能和資本功能，其所謂的社會屬性卻沒有與之相對應的功能。參見中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室編著《農(nóng)村土地制度改革——國際比較研究》，社會科學文獻出版社2009年版，第168－170頁。

二、我國農(nóng)地功能越位分析

農(nóng)地功能源于農(nóng)地屬性，正確地發(fā)揮農(nóng)地功能即充分實現(xiàn)農(nóng)地在資源、資本資產(chǎn)上的效用，除此之外的任何附加職能都會導致農(nóng)地功能的越位。目前在我國農(nóng)村缺乏社會保障的背景下，農(nóng)地承擔的所謂社會保障功能便是越位。

（一）生存保障不同于社會保障

農(nóng)地作為一種自然資源，源于自然屬性能為人類提供基本生活資料——糧食，但這種土地對人類生活的影響必須通過投入一定的勞動力、技術才能完成。利用農(nóng)地、依靠土地為農(nóng)民提供基本生活條件，不等于農(nóng)地本身為農(nóng)民提供這一切，人類勞動和技術投入是不可或缺的。這種利用可得的基本生活條件是不是社會保障呢？這便涉及到對社會保障的認識問題。社會保障一詞最早出自美國1935年頒布的 《社會保障法案》。國外學者對社會保障概念的解釋有30多種，比較通用的是國際勞工組織對其下的定義：社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭進行補貼。［5］（p392）它是國家和社會通過一定的措施，使社會成員免除或減少因失業(yè)、年老、疾病、生育、傷殘、死亡或其他風險而遭受的損失，為其安全、自由等基本權利提供保護。

可見社會保障是由國家和社會通過一定措施主動完成的，不是由被保障群體在自然資源上從事生產(chǎn)活動被動獲取的。有學者辯稱，國家或者集體將土地的使用權配置給社會成員，從而將土地對成員的生存保障由個體獲取的保障變?yōu)樯鐣Ｕ?。?］不禁試問，誰才是農(nóng)地權利配置的真正權利人？將土地所有制的探討擱置一旁也不能忽視土地在歷史上一度是農(nóng)民自己的。因此，任何試圖以國家或集體配置農(nóng)地權利給農(nóng)民從而規(guī)避責任的做法都是經(jīng)不起實踐檢驗的。上述學者同時還認為農(nóng)地的生存保障不僅惠及農(nóng)民，而且還間接保障了市民的生存，此種觀點更是混亂了農(nóng)地的基本屬性。農(nóng)地保障市民的唯一途徑便是提供糧食，這是由自然屬性決定的，農(nóng)地本身有糧食安全保障的資源功能，卻沒有社會保障的功能。

（二）發(fā)揮社會保障作用不等于具有社會保障功能

學者普遍認為的農(nóng)地發(fā)揮著巨大的農(nóng)村社會保障作用，尤其在農(nóng)村缺乏真正意義上的社會保障體制情況下。但這是否等同于農(nóng)地具有社會保障功能卻有待商榷。從邏輯層面分析作用與功能的內(nèi)涵可以清晰認識到：功能是事物或方法所發(fā)揮的有利的作用，而作用意指對事物產(chǎn)生的影響；功能由事物的屬性決定，是客觀的不以外界意志力為轉(zhuǎn)移的，外物只能左右功能發(fā)揮的程度卻不能主導功能的有無；對其他事物的影響是可以通過外力改變的，是主觀的、相對的，對甲事物有作用不能類推到乙事物。

農(nóng)地在農(nóng)村社會保障制度缺失時填補空白，一定程度上起到了與社會保障制度相同的作用，使農(nóng)村社會生活不至于在突發(fā)事件發(fā)生時遭受毀滅性打擊。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供就業(yè)，農(nóng)民依靠農(nóng)地收益可獲得一定數(shù)額的生活、養(yǎng)老以及醫(yī)療費用，這些都是農(nóng)地社會保障作用的具體表現(xiàn)。如前所述，這個過程的完成建立在農(nóng)民的創(chuàng)造活動基礎之上，農(nóng)民影響土地資源從而導致農(nóng)地影響農(nóng)村生活，不以農(nóng)地客觀屬性決定?？隙ㄞr(nóng)地在維護農(nóng)村社會發(fā)揮的巨大作用是對農(nóng)地貢獻的贊許，認定農(nóng)地具有社會保障功能卻恰恰是對農(nóng)民的盤剝和在農(nóng)地認識上的桎梏。農(nóng)地承擔社會保障功能超出了其功能承載能力。

（三）農(nóng)地保障的局限性

農(nóng)地的巨大貢獻不可磨滅，但這種作用卻受諸多因素的影響，致使源自農(nóng)地自然屬性的生存保障功能都難以保全，又豈能奢望其承擔起社會保障的重擔呢？首先，農(nóng)地保障受生產(chǎn)風險的約束，在農(nóng)業(yè)市場化程度不高、農(nóng)業(yè)保險匱乏的今天尤其深受自然風險左右；其次，農(nóng)地保障受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效益約束，土地規(guī)模小、生產(chǎn)周期長、季節(jié)性強，農(nóng)民不可能依靠土地獲得太多的收益；再次，農(nóng)地保障受農(nóng)耕勞動力制約，隨著年齡增大，農(nóng)民勞動能力將逐漸減弱。在主要甚至是完全依靠人工耕作的西部地區(qū)，隨著流動人口的增加，在土地上進行精耕細作的技能將逐步退化，不再適合農(nóng)耕勞動。受種種因素制約，農(nóng)地原本低層次的生存保障尚顯不足，承擔標準更高的社會保障功能是典型的功能越位表現(xiàn)。

（四）農(nóng)地保障的虛假性

社會保障要靠國家和社會采取一定措施才能完成，只有國家和社會才是社會保障的真正主體。農(nóng)地不管其具有什么樣的功能，對于社會成員整體而言，是不應承擔社會保障這種社會責任的。所謂社會保障，就是有人替你埋單，如果這個埋單者不是國家，可以考慮是別的。比如說國家現(xiàn)在能力有限，還不能搞公費醫(yī)療，那可以有別的替代形式，我們國家現(xiàn)在還不是福利國家，可以由企業(yè)、家族、社區(qū)、合作社、NGO等來負責，但是，社會保障這個概念，從來不能解釋為某個經(jīng)濟要素的作用。你不能說由土地來埋單，土地怎么能埋單呢？你同樣也不能說由貨幣來埋單。土地、資金、技術、勞力，本身都是生產(chǎn)要素，本身是不承擔保障功能的。［7］當然，我們并沒有，任何國家也不曾將農(nóng)地純粹生產(chǎn)資料化，③溫鐵軍認為現(xiàn)行的土地制度是將土地作為純粹的生產(chǎn)資料造成的，以至于理論上還沒有把農(nóng)村社會保障作為土地制度的基礎。參見溫鐵軍.農(nóng)民社會保障與土地制度改革［J］.學習月刊，2006，（10）.農(nóng)地的屬性決定其功能非單一化，我們只是否定將土地視為社會保障的主體。農(nóng)地承擔社會保障功能，對真正的主體——國家和社會而言有僭越之嫌，對于農(nóng)地則是功能越位的表現(xiàn)。

三、我國農(nóng)地功能的缺位

實踐證明，功能的越位不僅使農(nóng)地沒有也不可能完成農(nóng)村社會保障的重任，對于其應有功能的發(fā)揮也造成顯著的削弱，我們將這種功能受損稱為“缺位”。農(nóng)地的兩項基本功能中，資源功能的發(fā)揮源于其自然屬性受強加的社會保障功能的損害明顯弱于源于經(jīng)濟屬性的資產(chǎn)資本功能，因為資產(chǎn)資本和社會保障都有一個明顯的共同點——更加顯著地體現(xiàn)人類社會活動的參與。本文的目標便在于揭示這種深受越位損害而導致的功能缺位并努力回歸本位。

（一）我國農(nóng)地功能缺位的歷史背景

1949年以來我國農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了從 “以隊為基礎的集體保障”到“以家庭為主、國家和集體扶持救助為輔的社會保障”的歷史變遷。［8］改革開放前，在社會主義運動潮流中，以人民公社為基礎，建立了包括優(yōu)撫安置、救災救濟等保障制度。在充分強調(diào)平等的歷史背景下，甚至建立了覆蓋范圍廣泛的質(zhì)量低廉卻與城鎮(zhèn)居民平等的合作醫(yī)療制度。但是，農(nóng)地家庭承包后，家庭成為農(nóng)村的基本生產(chǎn)單位，瓦解了原有農(nóng)村保障的經(jīng)濟基礎，農(nóng)村社會各項保障事業(yè)迅速崩潰。④根據(jù)1985年的調(diào)查，取消人民公社以后，全國實行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛降到5%。轉(zhuǎn)引自王延中.試論國家在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障中的作用 ［EB /OL］.http： //www.frchina.net/data.php？id＝712＆page＝2，2011－04－08.改革開放后，隨著真正意義上的國民收入再分配的社會保障事業(yè)的興起，受國民經(jīng)濟發(fā)展的限制，農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民不再平等地享有社會公共福利，農(nóng)民逐步被排除在體系之外。在遭遇年老、疾病、傷殘和失業(yè)時，農(nóng)民別無選擇，只能回到公社化時期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本生活保障的舊路，由公有公用到家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村土地便在這一時期開始發(fā)揮空前的保障作用。改革開放帶來的經(jīng)濟高速增長的需求越來越大，農(nóng)村社會公共福利事業(yè)便一再被拖延。犧牲農(nóng)村為GDP增長帶來的機會越多，農(nóng)民依靠土地提供基本生活保障就越是不可避免，以至農(nóng)民與土地被緊緊捆綁在一起。土地為農(nóng)民提供生活保障源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是農(nóng)地的自然屬性和資源功能決定的。不具備社會保障功能的農(nóng)地被強加本應由國家承擔的責任后，其經(jīng)濟屬性開始淡化，資產(chǎn)資本功能“消逝”。依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能給農(nóng)民帶來微薄的收益，發(fā)揮農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能可以提供大量資金來源，兩者在一定程度上都可以作為建立農(nóng)村社會保障體系的基礎，但顯而易見兩者在作用大小上具有天壤之別。認為農(nóng)村土地具有社會保障功能的學者恰恰是把社會保障的基礎——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這種微弱的基礎和社會保障本身等同起來了。

（二）我國農(nóng)地功能缺位的表現(xiàn)及后果

首先，承包關系穩(wěn)定受質(zhì)疑。為穩(wěn)定土地承包關系，曾有過“增人不增地、減人不減地”的附加土地制度安排?！段餀喾ā芬裁魑囊?guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包關系穩(wěn)定就意味著農(nóng)民手中的土地使用權穩(wěn)定，權利穩(wěn)定有利于更好地實現(xiàn)農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能。雖然建國以來農(nóng)地制度的歷史表明政策制定的初衷是解決因承包土地細碎化導致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問題，制定物權法考量更多的也是保護農(nóng)民期限內(nèi)的用益物權，也許并沒有將農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能考慮在內(nèi)，但穩(wěn)定承包關系客觀上促進資產(chǎn)資本功能實現(xiàn)的作用不可忽視。令人惋惜的是，這種偶然得到的生機在功能越位的情形下不會長久：社會保障與土地權利穩(wěn)定是不能共存的。作為社會保障功能，土地承包經(jīng)營權應平均分配、定期調(diào)整、限制交易；作為生產(chǎn)要素功能，土地承包經(jīng)營權應當產(chǎn)權穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營、流轉(zhuǎn)順暢。［9］（p248）土地均分承包是社會保障公平性的內(nèi)在要求，在面臨人口不斷增加的壓力下，調(diào)整土地成為順應保障需求的必然，在耕地不斷減少人口卻未停止增加的局面下，承包土地的不穩(wěn)定以及細碎便不可避免。正是在這樣的邏輯演變下，使得農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的發(fā)揮喪失了基礎條件，導致功能的缺位。有學者認為使用權的重點不在于長期穩(wěn)定，而在于方便生產(chǎn)。［10］（p7）試問，不穩(wěn)定的使用權還會激勵使用者在土地上長期投資嗎？又如何做到方便生產(chǎn)呢？

其次，流轉(zhuǎn)嚴格受限制。功能缺位不只是權利穩(wěn)定和期限的問題，即使在現(xiàn)有的期限內(nèi)，農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的發(fā)揮也受到法律的種種嚴格限制。給予人們過高期望的《物權法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，一切都沒有突破原有法律的限制。按照《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律規(guī)范性文件，流轉(zhuǎn)限制主要體現(xiàn)在以下三個方面：⑴流轉(zhuǎn)方式，實踐中主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租和入股，法律規(guī)定的“等”相當于“無”；⑵流轉(zhuǎn)范圍和對象，轉(zhuǎn)包和互換都只能在同一集體內(nèi)，所有的方式都針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶；⑶流轉(zhuǎn)程序，特別規(guī)定轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)申請同意，否則合同無效。此外，在流轉(zhuǎn)受限的前提下，農(nóng)地功能缺位還表現(xiàn)在喪失融資作用。法律明確規(guī)定集體所有的土地使用權不能作為抵押財產(chǎn)，從根本上阻斷農(nóng)地資本資產(chǎn)功能的實現(xiàn)。限制抵押的立法理由是“如遇償債不成，將是這些農(nóng)民失去土地，也就意味著失去了生活保障”，［11］（p120）進一步說明此乃是功能越位導致的缺位表現(xiàn)。

資產(chǎn)資本功能的缺位最直接的影響表現(xiàn)為農(nóng)地市場的缺乏，在人多地少且耕地面積不斷減少局面下，農(nóng)地交易性和融資作用的空白還阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程。第一，功能缺位成為影響土地使用權穩(wěn)定性的潛在因素，使農(nóng)民缺乏對土地的歸屬感從而不利于在從事耕作的農(nóng)地上投入合理的資金技術，容易掠奪性地消費農(nóng)地地力，損害土地的永續(xù)利用，長遠看來也阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。第二、流轉(zhuǎn)全方位受限阻礙農(nóng)地轉(zhuǎn)手和集中，不利于農(nóng)地資源的有效配置，不能形成一定的規(guī)模化，使原本就缺乏比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)效率進一步降低；第三，資產(chǎn)資本功能的缺位使農(nóng)民缺乏進城生活的資金，外出務工家庭也不能完全脫離土地，一定程度上使農(nóng)民成為“農(nóng)奴”，阻礙城鎮(zhèn)化進程。這些后果都足以說明回歸資產(chǎn)資本功能的必要性和緊迫性。

四、消除越位回歸本位

城鄉(xiāng)社會保障一體化是必然趨勢，功能的回歸是符合事物客觀規(guī)律的。事實證明，只要國家和社會承擔起農(nóng)村社會保障的重任，剝離農(nóng)地沉重的負擔，再配以相關改革措施，農(nóng)地功能可以重現(xiàn)廬山真面目。

（一）可行性分析

農(nóng)地功能的越位與缺位在邏輯上具有因果關系，功能的越位便導致了缺位的問題并帶來一系列嚴重后果。越位與缺位卻幾乎是同時發(fā)生的，時間基本上不分先后，功能越位的瞬間便導致原有功能的殘缺。既然兩者同時產(chǎn)生，功能的回歸在邏輯上便有了可行性——消除任何可能引起越位的機會的同時回歸農(nóng)地本性。這便需要建立完善的農(nóng)村社會保障以徹底解除農(nóng)地沉重的枷鎖。學者擔心目前的財政還沒有足夠的實力承擔更多人的社會最低保障，以“適度保障原則”為前提認為要給9億農(nóng)民提供哪怕是最低水平的生活保障，不僅我國政府做不到，任何一個發(fā)達國家也做不到。［12］按照黨的十七屆三中全會的精神，到2020年初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，所需要的投資總體上來說是有可能性的。根據(jù)粗略估算，每年財政支出新增1～1.4個百分點，按照現(xiàn)在的城市和農(nóng)村基本公共服務水平30%左右的差距，11年大概需要投入6.42萬億，并且部分投資同4萬億投資是重合的。［13］（p10）農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等惠及農(nóng)民的制度探索和完善也為農(nóng)村社會保障體系的建立提供了實踐操作的可行性論證。邏輯和經(jīng)驗的論證均證明通過建立農(nóng)村社會保障體系回歸農(nóng)地功能可行。

（二）消除和回歸的具體措施

社會保障只是一種社會補償政策，不會改變資源配置的基礎機制，即市場機制。否則，將扭曲經(jīng)濟體制的基礎?；貧w農(nóng)地資產(chǎn)資本功能便是對市場機制的一次彌合。通過建立健全農(nóng)村社會保障體系消除農(nóng)地的沉重負擔，消除農(nóng)地身份屬性還原其經(jīng)濟屬性，再配以高效的市場流通規(guī)則便可以實現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的回歸。

⒈建立健全農(nóng)村社會保障體系?！懊總€人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權利的實現(xiàn)?！保?4］農(nóng)村社會保障不是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的權宜之計，而是發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的一項重要內(nèi)容。首先，建立穩(wěn)定的多渠道社會保障基金籌集制度。正如眾多學者所擔憂，資金是解決問題的關鍵?；I集資金要從單一主體走向多元化，農(nóng)村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農(nóng)民本人三方，應通過法規(guī)明確三方的合理投資分配比例。同時，要廣開融資渠道，可考慮在穩(wěn)定承包關系的基礎上發(fā)展多種形式的雙層經(jīng)營體制，突破“集體經(jīng)濟組織”的模糊概念，農(nóng)業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等都可以融入到農(nóng)村經(jīng)營體制中，他們將有效解決技術與市場問題，幫助農(nóng)民增收，增加農(nóng)民在社會保障上的投入；也可以將土地補償費、土地流轉(zhuǎn)收益以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的合理部分納入法定的農(nóng)村社會保障基金渠道。⑤剝離社會保障功能，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)實際上有助于農(nóng)村社會保障體系的建立，只是真正的社會保障責任主體將問題忽略了。其次，政府要加大對農(nóng)村社會保障基金的財政投入力度。社會保障從根本上講是國家和社會義不容辭的責任，應按照公共財政的要求，改變目前政府財政對農(nóng)村社會保障扶持微乎其微的狀況，逐步提高農(nóng)村社會保障支出在財政總支出中的比重。再次，引導和鼓勵農(nóng)民自身積極投入?yún)⒈?。普及農(nóng)村土地的法律基礎知識，增強農(nóng)民的權利意識，逐漸淡化長期以來與土地相依為命的農(nóng)民戀土情結，同時加大農(nóng)村社會保障宣傳力度，吸引廣大農(nóng)村社會成員參與到公共事業(yè)中，享受社會進步的成果。

⒉逐步消除農(nóng)地身份性 回歸農(nóng)地資產(chǎn)資本功能。⑴消除農(nóng)地身份性。本文不探討土地所有權的問題，因為農(nóng)地權利更重要的是使用權，但也應清醒地認識，土地承包與現(xiàn)行的集體土地所有權的成員身份性應嚴格區(qū)分。集體成員的身份性帶有強烈的政治色彩，應完全區(qū)別在承擔著資源功能和資產(chǎn)資本功能的農(nóng)地上建立的承包經(jīng)營權，這種資源性的財產(chǎn)權與身份性無關。建立在農(nóng)地使用權具有身份性這種荒謬的理論基礎上，很容易得出農(nóng)地具有社會保障功能，因為使用權是國家因身份而賦予的，但這種結論同時也是怪誕的。因此，回歸農(nóng)地資產(chǎn)資本功能就要消除其身份性。在現(xiàn)行的戶籍二元結構下，應允許轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的農(nóng)戶放棄承包地。放棄應主動而不是被動回收，建議修改《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款，⑥該條原文如下：承包期內(nèi)，承包方全家遷入社區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。規(guī)定農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶不能強行無償收回土地，應給予一定期限轉(zhuǎn)讓農(nóng)地權利，到期不轉(zhuǎn)讓的由集體收回并給予補償。此外，應允許非農(nóng)戶口到農(nóng)村承包土地，參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營。農(nóng)業(yè)不應當是一種純粹的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同樣需要大量的資金和技術。市場經(jīng)濟條件下，資源優(yōu)化配置的最佳路徑即市場化，農(nóng)業(yè)領域同樣如此。要改變深受學界和媒體嗤之以鼻的所謂“半拉子城市化”，就要使城市化變成真正的“人”的城市化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不需要大量過剩的的勞動力，在社會保障逐步健全的條件下，要讓剩余勞動力更多地參與城市建設和發(fā)展。當然，正如學者所言，農(nóng)地也并非純粹的生產(chǎn)資料，因此應嚴格非農(nóng)戶口獲得農(nóng)地權利的農(nóng)業(yè)用途管制。⑵實現(xiàn)財產(chǎn)流通性。農(nóng)地身份性得以消除后，就有望建立充分有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制。只有能夠像一般財產(chǎn)一樣在市場上自由流通，農(nóng)地經(jīng)濟屬性才能充分彰顯，這就要求消除現(xiàn)行法律規(guī)范中對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制。在流轉(zhuǎn)范圍上，應取消“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”的限制，只要滿足農(nóng)地用途管制，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，都可以從農(nóng)地使用權權利人那里轉(zhuǎn)入，不再限于同集體內(nèi)；在流轉(zhuǎn)方式上，抵押與轉(zhuǎn)讓相比，對農(nóng)地使用權交換價值的重置理應受到相比于轉(zhuǎn)讓更少的限制。依“舉重明輕”規(guī)則，既然允許了限制程度較重的土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓，自應允許限制程度較輕的土地承包經(jīng)營權的抵押，［15］（p269）只有實現(xiàn)流轉(zhuǎn)方式的多元化，才能充分回歸農(nóng)地功能；在流轉(zhuǎn)程序上，除為方便管理、保護農(nóng)地權利所必要的登記、備案等，應取消“申請同意”的限制。⑶實現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)化處置。只有實現(xiàn)資產(chǎn)化處置，農(nóng)地才能超越簡單的財產(chǎn)性進而有效發(fā)揮其資產(chǎn)資本功能。資產(chǎn)資本功能是一體的，資產(chǎn)化必然實現(xiàn)資本化。在農(nóng)地經(jīng)濟屬性得以彰顯后，要充分運用農(nóng)地抵押實現(xiàn)資產(chǎn)化處理。在法理上，任何具有交換價值和可轉(zhuǎn)讓性的財產(chǎn)都可以作為抵押財產(chǎn)。抵押是實現(xiàn)農(nóng)地融資功能的最佳途徑之一，能為農(nóng)民生產(chǎn)生活快速提供資金支持。為此，農(nóng)地融資機構的建立成為必然。如果農(nóng)民到期不能還貸或出現(xiàn)了約定實現(xiàn)抵押權的情形，提供信貸的融資機構即可實現(xiàn)抵押權，按《物權法》規(guī)定拍賣、變賣土地承包經(jīng)營權從變價款中優(yōu)先受償。在抵押權實現(xiàn)時還必須注意，嚴格落實用途管制制度，恪守農(nóng)地農(nóng)用原則，不得改變農(nóng)地的性質(zhì)和用途。⑷建立科學的服務和管理機制。①規(guī)范農(nóng)地登記管理，農(nóng)地使用權物權屬性以依法確定，規(guī)范登記有助于保護權利。農(nóng)地登記一方面要注重靜態(tài)的初始登記明確權屬范圍，另一方面要注重動態(tài)的變更登記及時體現(xiàn)農(nóng)地交易的動態(tài)性，兩者相結合保障農(nóng)地交易中各方當事人的利益。②完善農(nóng)地市場服務，在農(nóng)業(yè)行政或農(nóng)村經(jīng)營管理部門指導下建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務中介組織，為市場主體提供準確及時的信息和規(guī)范的農(nóng)地交易平臺。③建立農(nóng)地價格管理機制，應廣泛開展農(nóng)地的分等定級和價格評估工作，建立農(nóng)地價格評估體系，為形成市場價格提供基礎。待農(nóng)地市場充分形成后，價格便會自然形成，價格管理的重點當轉(zhuǎn)向檢測分析機制的建立和完善以規(guī)范農(nóng)地市場秩序。

［1］溫鐵軍.農(nóng)民社會保障與土地制度改革［J］.學習月刊，2006，（10）：20－21.

［2］袁誠.制度變遷過程中農(nóng)民土地權利保護研究［M］.中國社會科學出版社，2010.

［3］［4］周誠.土地經(jīng)濟學原理［M］.商務印書館，2003.

［5］中國土地學會2003年學術年會論文集［C］.2003.

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［9］［15］中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室.農(nóng)村土地制度改革：國際比較研究［M］.社會科學文獻出版社，2009.

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［11］胡康生.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義［M］.法律出版社，2002.

［12］趙小軍.對土地私有化之批判——兼論農(nóng)村土地的社會保障功能［J］.河北法學，2007，（01）：91.

［13］遲福林，殷仲義.中國農(nóng)村改革新起點——基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化［M］.中國經(jīng)濟出版社，2009.

［14］世界人權宣言［Z］第22條.

（責任編輯：王秀艷）

On the Function of Agricultural Land of Our Country

Luo Yong，Liang Yarong

The rural social security and agricultural land＇s survival security don＇t need to have internal consistency.Agricultural land has nothing with social security functions.Farmers who take the responsibility of social security is a performance of function offside，which gives rise to the lack of capital assets function of agricultural land.Peeling agricultural land＇s social security function to capital assets function is the urgency and feasibility.It is need to establish mechanisms of social security to cover rural areas，eliminate the identity of agricultural land，achieve operation of assets of agricultural land and the homing of function of agricultural land.

function of land；social security；circulation system

F301.2

A

1007－8207（2011）10－0049－05

2011－08－10

羅勇（1988—），男，四川合江人，海南大學法學院經(jīng)濟法碩士研究生，研究方向為土地制度；梁亞榮（1971—），男，廣東高州人，海南大學法學院教授，研究方向為土地制度、經(jīng)濟法學。

本文系國家社會科學基金項目 “城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村建設用地法律制度創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：11bfx062。