高炳安

（中國機械科學研究總院，北京100044）

我國城市政府行政模式轉型的路徑選擇

高炳安

（中國機械科學研究總院，北京100044）

新中國成立后,我國城市政府一直沿用管理型的行政模式,但自20世紀80年代以來,伴隨著我國城市行政生態(tài)的變遷,傳統的管理型行政模式越來越不能適應時代的要求。為適應城市行政生態(tài)的變遷,我國城市政府必須實現從管理型行政模式向治理型行政模式的轉型。這種轉型需要從行政理念、行政目標、行政架構、行政行為方式、行政參與等多個角度著手。

行政生態(tài);行政模式;城市管理;城市治理

一個城市的行政管理模式是城市政府行政理念、行政目標、行政架構、行政行為方式、行政參與程度等的綜合。它與一定的城市行政生態(tài)相適應,并隨著城市行政生態(tài)的演進而不斷發(fā)展變化。根據城市管理模式的演進,我們可以將城市政府的行政模式劃分為管理型行政模式與治理型行政模式。作為我國政府行政體系重要組成部分的城市政府,其行政模式能否實現適時轉型，是關系我國經濟社會發(fā)展的一個重大問題。

一、加快我國城市管理模式改革的必要性

當前，隨著時代的變遷和經濟社會的快速發(fā)展，我國傳統的管理型城市管理模式顯得越來越不適應，甚至在某些層面上對經濟社會發(fā)展造成阻礙，加快城市管理模式的改革已勢在必行。

1.加快我國城市管理模式改革是適應經濟全球化挑戰(zhàn)的需要。在經濟全球化的進程中,市場經濟成為主導性的經濟運行體制,生產要素跨越國界在全球范圍內自由流動和優(yōu)化配置,這不僅帶來了各國競爭的加劇,而且改變了傳統國際競爭以國家為單一主體的局面,城市成了國際競爭的戰(zhàn)略要地,城市的發(fā)展決定了國家的未來以及國家在世界體系中的地位,因此,經濟全球化背景下的國際競爭在某種意義上可以說是各國城市與城市之間的競爭。城市之間的競爭主要表現在：城市資源凝聚力的競爭、城市要素整合力的競爭、城市形象吸引力的競爭、城市自身發(fā)展力的競爭、城市文化生命力的競爭等等。而這一切都要求城市政府全面提高公共管理與公共服務水平,推進城市競爭力與城市價值的不斷提升。顯然,在管理型的行政模式下,城市政府難以完成上述使命。

2.加快我國城市管理模式改革是推進行政民主化、現代化的需要。行政民主化是一個內涵較為豐富的概念,它包括了行政決策的公開和參與、行政執(zhí)行的溝通與協商以及行政監(jiān)督的開放與透明等多重含義。20世紀末以來,民主行政成為我國憲法和法律對各級政府公共行政的一項十分明確的要求,但由于管理型行政模式依然是城市政府行政的主導模式,使得城市行政中的政府中心主義、全能政府傾向與無責任行政的弊端沒有得到根本的遏止;行政決策中的權力過分集中、主觀主義、經驗主義、個人獨斷依然存在;行政執(zhí)行中的單方性、強硬性、不平等性常?？梢?行政監(jiān)督的表面化、形式化未見好轉。行政現代化,是指為使一國公共行政制度達到世界先進水平,按照特定的理想模式對公共行政的構成要素進行理性化改造,使公共行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實質合理性。與整個國家走向現代化的進程相適應,我國的城市政府行政也必須實現現代化,這就要求城市政府在行政過程中把法治、平等、效率、透明、責任、公民權等作為行政必備內容。而這一切都是傳統的管理型城市政府行政模式所難以實現的。

3.加快我國城市管理模式改革是建設參與型城市行政文化的需要。改革開放以來,尤其是近20年來,伴隨著我國城市化進程的不斷加快,城市公民社會的不斷發(fā)育,城市利益群體的逐漸分化,非政府的社團與公民積極參與城市政府行政的熱情日益高漲。他們視自己為城市的一員,對整個城市的發(fā)展和自己的權益有著十分明確的主張,對城市行政中存在的問題也踴躍發(fā)表自己的觀點和看法,可以說,我國城市參與型的行政文化已經有了長足的發(fā)展。但是,我們遺憾地看到,傳統管理型行政模式對城市市民的行政參與構成了難以逾越的障礙。城市政府在其行使國家公共權力、從事城市社會公共事務管理的過程中,不能吸收企業(yè)、社團、城市市民廣泛參與,非政府的組織與個人參與行政的權利和城市政府推進行政參與的責任和義務被忽視,城市政府行政難以實現與公民社會的良性互動,行政參與的民主、對話與溝通的價值取向,寬容、信任、激勵、合作的人文精神難以得到很好的體現。

4.加快我國城市管理模式改革是實現國家發(fā)展戰(zhàn)略新目標的需要。近年來,我國在國家發(fā)展戰(zhàn)略上相繼提出了一系列新的目標,如,構建社會主義和諧社會、貫徹落實科學發(fā)展觀、增強國家的創(chuàng)新能力、建設社會主義新農村等等。國家發(fā)展戰(zhàn)略的提升對城市政府的行政模式也提出了新的要求：構建社會主義和諧社會,要求我國城市政府加強和諧社會構建中的能力建設,轉變政府職能,規(guī)范政府行為,使城市政府職能配置更加傾向于社會管理與公共服務,使城市政府的決策與執(zhí)法行為走向規(guī)范化、法治化與科學化,而這些在傳統的管理型行政模式下難以完成;科學發(fā)展觀要求城市政府在設定和轉變政府職能中,積極適應市場經濟發(fā)展的趨勢,堅持以人為本的原則,始終圍繞全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的目標,積極推進城市政府管理創(chuàng)新,努力實現由計劃經濟體制下的傳統行政模式向市場經濟體制下全新的行政模式轉變,促進城市經濟社會的全面、協調與可持續(xù)發(fā)展;國家創(chuàng)新能力的增強在很大程度上依賴于城市創(chuàng)新能力的提高,建設創(chuàng)新型城市要求城市在科技、金融、產業(yè)、文化等領域實現一系列的創(chuàng)新,但最為重要的還是城市管理模式的創(chuàng)新;要建設好社會主義新農村,必須注重統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,堅持城市輻射鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農業(yè),加快推進城鄉(xiāng)一體化進程,而這一目標的實現也離不開城市管理模式的改革轉型。

二、我國城市管理模式的現狀及面臨的問題

1.我國城市管理模式的現狀。改革開放30多年來，我國城市發(fā)展取得了巨大的成就：城市化水平大幅度提高，由1978年17.92%上升到2007年44.94%，城市個數由193個增加到656個；基本建立了城市市場體系的框架，形成了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展的局面，城市成為我國市場體系的支撐，城市經濟成為我國市場經濟的主體；城市居民生活水平日益提高。我們的城市化進入新的歷史時期和發(fā)展階段，城市政府行政模式已開始從管理型向治理型轉變[1]：一是實現了從單一體制下中央政府計劃和政策的具體執(zhí)行者到雙重經濟職能的轉變，既承擔中央政府宏觀經濟管理和調控政策的職能，又承擔實現自身經濟發(fā)展的職能。20世紀80年代中期，各種承包制的推行使城市政府的權限擴大，城市企業(yè)的利益與政府的利益融為一體。二是實現了從“聽命”到“博弈”的轉變。經濟職能的雙重化，使城市政府作為區(qū)域經濟主體的代言人，成為同中央政府博弈的主體。三是實現了從經濟職能到社會職能擴展的轉變。改革開放以來，特別是進入新世紀以后，城市政府面臨著比以往更為復雜的城市問題，公共品的提供、企業(yè)轉型后卸下的負擔、城市空間的擴展和結構的改變以及城市社會保障等，這些因素都促使我國城市政府實現了以經濟職能到社會職能擴展的轉變。

2.當前加快我國城市管理模式改革面臨的問題：

一是思想認識不到位。由于缺乏對現代社會中城市綜合功能的全面把握，多年來我國城市化過程中普遍存在重擴大規(guī)模輕有效管理和資源保護的問題，特別是許多地方熱衷于把城鎮(zhèn)的公共設施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績效應和視覺效果，而未能將公共財政投入到改進教育、衛(wèi)生等基本公共服務中去，將承擔城市建設和經濟發(fā)展的外來務工人員的基本公共服務需求排除在外。

二是行政目標的設定急功近利。城市政府曾經有較長一段時期過于突出經濟發(fā)展指標,甚至經濟指標幾乎成為城市管理者考核、升遷的惟一指標,而環(huán)境保護、生態(tài)平衡、社會公平、城市穩(wěn)定、城市發(fā)展等行政目標在無形中被淡化、被消解。由于過于注重各項“經濟指標”凸顯而出的政績,急功近利地追求城市發(fā)展的外部效應,于是形象工程、政績工程紛紛上馬,城市的經濟發(fā)展得到渲染,而對高成本、低效益的城市政府行政的結局卻很少予以反思，造成在“顯赫”的政績與無數經濟增長指標及現代化建筑的背后隱藏著城市可持續(xù)發(fā)展的巨大隱患。

三是管理體制改革滯后。首先，不少城市規(guī)劃科學性不強，執(zhí)行的剛性不足。規(guī)劃編制科學性和前瞻性不足，缺少空間布局和產業(yè)支撐的統籌考慮，影響了對資源的合理利用。規(guī)劃的權威性和強制性不強，體制不健全，配套法規(guī)不完善，執(zhí)行力較差，缺乏有效的監(jiān)督機制和問責機制。修編和調整程序不規(guī)范，修改規(guī)劃的成本過低，致使隨意改變規(guī)劃和違規(guī)建設在一些地方還較嚴重。其次，偏重以經濟增長指標為核心的干部考核體系，使得城市政府注重城市發(fā)展的速度，忽視城市發(fā)展的質量和效益，忽視城市有效治理和公共服務覆蓋面的擴大。第三，城市管理資源整合不夠，條塊分割嚴重，信息共享不足，社會協同機制不夠健全，社會各方面資源的開發(fā)利用與社會的自我組織能力亟待加強。

四是在行政方式上人治色彩較重。主要采取權力行政、單方行政等方式,行政強制、行政命令、行政處罰、行政制裁等具有單方性和不平等性的行政行為方式被大量運用。這種以政府公共權力來強制性地管理行政相對人和城市社會公共事務的行政方式,不僅強化了城市政府行政的人治色彩,而且使城市規(guī)劃、建設、管理等政府行政領域呈現出較大的隨意性。

五是在行政參與上公眾缺失。沒有將公眾參與作為現代城市政府行政的一條重要原則,沒有形成良好的公眾參與機制,沒有充分利用和發(fā)揮各類企業(yè)、協會、社團和城市公民的積極作用,從而導致了我國城市政府行政中的公眾參與僅限于有限的范圍,并且參與程序復雜,參與形式單一,參與程度膚淺，使得行政參與在城市政府行政中集思廣益、監(jiān)督完善、良性互動的功能難以得到有效發(fā)揮。

三、加快我國城市管理模式轉型改革的路徑

我國城市行政生態(tài)的變遷呼喚著城市管理模式的轉型改革,走向城市治理已成為我國城市管理模式轉型改革的必然選擇。

1.深刻認識城市治理的內涵。從政治學的角度看,治理是指政治管理的過程,它包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。[2]全球治理委員會在1995年的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出：治理是各種公共的和私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的過程。這既包括有權迫使人們服從正式的制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。從治理的定義出發(fā),治理型城市管理模式應包括以下內涵：在行政理念上,不再固守政府主體的惟一性,而是強調政府與非政府的組織與個人的合作,強調從單中心的政府管理走向多中心的城市治理;在行政目標確立上,不再以政府的單一政績追求為出發(fā)點,不再將行政目標簡單化、短期化,而是在基于對城市的全面與可持續(xù)發(fā)展統籌考慮的基礎上,在尊重非政府主體意愿的基礎上,科學地規(guī)劃城市政府的行政目標;在行政架構的安排上,不再以便于行政權力自上而下的單一向度運行和在平行部門設置上的因事設立為原則,而是從增強政府的回應能力出發(fā),以有利于行政機構內部的上下雙向互動和政府與社會的溝通、協商與目標協同為原則;在行政行為方式上,強調管理就是合作、協調與引導,而不是權力的強制推行;在行政參與上,肯定行政參與的合法性與必要性,并主動為行政參與創(chuàng)造各種有利的條件。

2.樹立“治理型”城市管理模式的新理念。觀念是行動的先導。要實現城市管理模式的改革轉型,必須及時調整和轉變管理型行政模式下形成的行政理念,從而為城市管理模式的轉型創(chuàng)造良好的觀念支撐。首先,要樹立市民中心意識。應從“政府中心”、“政府本位”轉向“市民中心”、“社會本位”,城市政府行政績效的測定應以城市市民和其他社會組織的滿意度為導向,行政內容的確立、行政決策的做出,行政行為的實施,應緊密結合城市社會的實際,力求最大限度地滿足社會和公眾的愿望與要求。其次,要樹立服務型政府理念。應把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務作為城市政府的一項基本職責。城市政府的公共決策應首先服務于社會需求，重點是改善城鎮(zhèn)管轄區(qū)內與居民生產和生活條件有關的基礎設施建設。要把安全飲水、污染排放及治理、垃圾處理、居住區(qū)道路建設和清潔衛(wèi)生、義務教育、貧困救助、社會治安、最低生活保障、應急管理等作為政府服務的重要項目。重視進城務工的農民公共服務需求，切實保障農民工的合法權益。要在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，統籌考慮在城市長期就業(yè)、生活和居住的農民工對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力。第三,要樹立多元主體合作治理的理念。重視城市政府行政中多元主體作用的共同發(fā)揮，充分考慮轄區(qū)內的企業(yè)、團體和公眾的意愿,不再僅僅依靠城市政府單一主體做出決策;城市政府在具體提供公共服務時,不再獨攬轄區(qū)內絕大部分的社會公共事務,鼓勵來自非政府機構的競爭;根除城市政府與從事城市公共產品提供的相關企業(yè)或社會組織實際上存在的隱性的上下級關系,理順政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場之間的關系,使政府的“缺位”、“錯位”與“越位”的現象得到有效遏制。

3.加強城市治理法治化建設。要建立一套比較完整的城市治理法律體系，規(guī)范經濟社會活動，特別是涉及市場主體行為、產權保護、交易秩序及勞動、就業(yè)、保障等的法律法規(guī)，為政府全面依法行政創(chuàng)造完備的法制環(huán)境。要嚴格執(zhí)法監(jiān)督，強化對政府行為的監(jiān)管，完善綜合執(zhí)法改革，依法定的權限和程序行使職權、行使職責，實行行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制，做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

4.加強城市政府規(guī)劃的調控作用。強化規(guī)劃的剛性約束力，充分發(fā)揮規(guī)劃對城市建設的規(guī)范作用，加強對城市發(fā)展空間的管制和資源保護，走緊湊型的城市發(fā)展道路。加快規(guī)劃體制和方法的變革與創(chuàng)新。要把經濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃有機地結合在一起，把支持產業(yè)發(fā)展作為城市規(guī)劃的重要任務。提倡城區(qū)綜合功能開發(fā)，使就業(yè)區(qū)、生活區(qū)、休閑游憩區(qū)、商務區(qū)綜合配套，推進城市有機發(fā)展。要突出對公眾利益的保護，特別是對弱勢群體利益的保護。嚴格規(guī)劃實施和監(jiān)督。不斷規(guī)范和完善城市規(guī)劃決策程序，增加透明度，擴大公眾參與，減少和約束規(guī)劃部門自由裁量權，杜絕領導干部對規(guī)劃的隨意干預和變更，維護規(guī)劃的嚴肅性。完善規(guī)劃公示、公布制度，加強社會對規(guī)劃的監(jiān)督。建立城市規(guī)劃行政監(jiān)察和行政責任追究制度，確保規(guī)劃依法實施。加強對重點城市、重點地區(qū)的規(guī)劃監(jiān)管。

5.加強非政府組織建設。非政府組織目前在我國得以迅猛發(fā)展,根據民政部的統計，截至2008年底，在民政部門正式注冊登記的社會團體已達22萬個，民辦非企業(yè)單位17.8萬個，基金會1390個；此外，還有大量未注冊登記的民間組織存在。但是,總的來說,我國的非政府組織力量仍然十分弱小,其在城市發(fā)展中所起的作用亦十分有限，政府有必要培育和引導非政府組織的發(fā)展,并及時立法規(guī)范非政府組織的運作,鼓勵非政府組織在規(guī)范化、法治化的環(huán)境下積極參與城市規(guī)劃、城市建設,分擔一部分城市管理功能,這樣,一方面可以減輕政府本身的財政負擔和管理成本,另一方面有利于提高我國城市基層,尤其是社區(qū)層面的參與城市治理的能力。

6.建立健全公眾參與城市治理的機制。要堅持依靠市民管理城市，體現“公眾參與”。[3]重視引導城市利益相關者特別是廣大市民積極參與城市治理。城市政府要建立一整套機制，調動公眾全過程參與城市治理的積極性。對事關老百姓切身利益、有關社會管理的重大決策，實行公示、聽證和專家咨詢制度；完善政府新聞發(fā)布制度和信息披露制度，擴大市民的知情權、參與權、監(jiān)督權。立足城市社區(qū)，不斷擴大城市治理中的市民參與，努力形成人人以主人翁精神自覺關心、支持和參與城市治理的良好氛圍。

[1]張軍擴，劉鋒，高世楫.我國城市治理的成就及改進的思路與目標[J].中國發(fā)展觀察,2008,(6).

[2]張成福,黨秀云.公共管理學[M].中國人民大學出版社, 2007.

[3]關玲永.我國城市治理中公民參與研究[M].吉林大學出版社,2010.

D63

A

1002-7408（2011）02-0036-03

高炳安（1987-），男，陜西神木人，中國機械科學研究總院，研究方向：城市規(guī)劃與管理。

[責任編輯：閆生金]