□ 徐秀霞

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

整體推進懲治和預防腐敗體系建設研究
——以吉林省為例

□ 徐秀霞

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

懲治和預防腐敗體系是由反腐倡廉若干事物和要素相互聯(lián)系有機構成的統(tǒng)一整體。懲治和預防腐敗體系的最大特點是懲防并舉，注重預防。吉林省懲防體系建設取得了重大的成績，同時也存在著一定的問題，這需要進一步加強懲防體系建設。

懲防體系；整體推進；反腐敗

一、懲治和預防腐敗體系建設的基本內(nèi)涵

懲防體系的提出和發(fā)展是一個歷史的進程，其中，有三部文件構成了懲防體系建設的主要依據(jù)，第一，《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，在這部文件中，明確了建立健全懲治和預防腐敗體系的重要性和緊迫性、建立健全懲治和預防腐敗體系必須堅持黨反腐倡廉的基本經(jīng)驗、建立健全懲治和預防腐敗體系的指導思想、主要目標和工作原則及加強反腐倡廉教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線等懲防體系建設的基本內(nèi)容。第二，黨的十七大將建立健全懲治和預防腐敗體系寫入黨的章程，以黨內(nèi)根本法規(guī)的形式固定下來。第三，黨的十七大之后，中共中央印發(fā)了 《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》，（下文簡稱 《工作規(guī)劃》）并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際情況，認真貫徹執(zhí)行。

整體推進是懲防體系建設中的一個重要問題，如果說懲防體系的建設是本體論，那么整體推進則是方法論。[1］要準確理解整體推進的含義，就要從整體上理解反腐倡廉各項工作及其內(nèi)在聯(lián)系，尤其是教育、制度和監(jiān)督三者之間的密切聯(lián)系。反腐倡廉教育、制度、監(jiān)督、改革、懲處和糾風等幾項措施的整體推進。教育、制度、監(jiān)督是懲治和預防腐敗體系建設的三要素。只有有機結合，相互作用，才能最大限度地發(fā)揮作用。其中，教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關鍵，幾個方面相互依存，相互配套，相互促進，缺一不可。必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針。正確地處理懲治和預防的關系。有效預防可以遏制腐敗的發(fā)生，嚴肅懲治對犯罪行為的威懾作用又有利于有效預防，兩者互相配合，不可割裂。[2］在懲治和預防腐敗體系的建立中，需要加強教育、加強制度建設、加強監(jiān)督管理、改革創(chuàng)新機制、嚴格懲處違法亂紀行為、糾正行業(yè)不正之風及各方面互相配合，協(xié)調(diào)發(fā)展，從源頭上防治腐敗，用剛性的制度制約、用強硬的法律法規(guī)懲處和打擊違法、違紀、違規(guī)行為，用全社會的力量保證黨和人民的利益不受損害。[3］腐敗作為一種社會綜合癥，沒有哪一種單一的抑制策略可以奏效，成功的方法往往是范圍廣泛的多種策略的綜合運用。而從腐敗產(chǎn)生的因素分析，教育失誤、制度失范、監(jiān)督失效又是導致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要原因。因此，我們認為在反腐倡廉工作中，必須將教育、制度、監(jiān)督置于并重的地位，并只有把三者整合為一個有機的整體，在發(fā)揮各自功能的同時，又相互作用、相互促進，才能構筑科學的、有效的懲治和預防腐敗體系。體系亦即系統(tǒng)，是指存在于一定環(huán)境中由若干相互聯(lián)系、相互作用的要素構成的具有特定功能的整體。體系的本質(zhì)規(guī)定性是它的整體性?！罢w推進”懲防體系，就是在體系構建和運行過程中，保持體系結構合理、運轉協(xié)調(diào)、系統(tǒng)穩(wěn)定、可持發(fā)展。

我國目前的反腐敗形勢依然是比較嚴峻的，因此，能否在未來的一段時間內(nèi)有效遏制并把腐敗問題降低到比較低的水平，就是“懲防體系”首先要遇到的挑戰(zhàn)。改革開放30多年來，我國的腐敗現(xiàn)象一直處在迅速的動態(tài)變化之中。一些比較容易治理的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)基本上銷聲匿跡了，然而，一些難以治理的則仍在較為嚴重地發(fā)生著。因此，能否有效治理這些腐敗現(xiàn)象，就是“懲防體系”所遇到的挑戰(zhàn)之中的挑戰(zhàn)。

首先，反腐敗斗爭具有緊迫性。反腐敗斗爭關系到黨的生死存亡，關系到我國社會主義的前途和改革開放事業(yè)的成敗。我們必須清醒地看到，在改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟條件下，某些黨政機關工作人員中產(chǎn)生了官僚主義、貪污受賄、敲詐勒索，貪臟枉法、執(zhí)法犯法、任人唯親、裙帶關系、腐化墮落、道德敗壞等腐敗現(xiàn)象。如果任其蔓延，就會使黨變質(zhì)、國變色，人民民主專政國家毀于一旦。因此，要保證黨不變質(zhì)、國不變色，改革開放順利進行，就必須加強法制建設，懲治腐敗。

其次，反腐敗斗爭具有長期性。鄧小平同志指出：“懲治腐敗斗爭，不能搞一天兩天，一日兩日。整個改革開放過程中都要反對腐敗?！碑a(chǎn)生腐敗的原因不可能在短期內(nèi)得到根本解決，這就決定了反腐敗斗爭的長期性。從思想上看，封建主義的殘余思想和資產(chǎn)階級的腐朽思想仍然存在。從制度上看，在社會主義初級階段，由于監(jiān)督機制不健全，權力制約機制不健全，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位有可能被某些腐敗分子用于謀取個人的私利。因此，清除腐敗要通過長期的制度建設和思想教育，這些都決定了反腐敗斗爭的長期性。

最后，反腐敗斗爭具有艱巨性。懲治腐敗符合廣大人民群眾的利益，但腐敗是一個歷史性的頑癥，反腐敗斗爭必然要遇到腐敗勢力的抵制和反抗。同時，反腐敗斗爭涉及到社會的、經(jīng)濟的、政治的、思想的、文化的、法律的諸多方面，由于它又是一個政策性、原則性很強的工作，因此，開展有效的反腐敗斗爭必然會遇到許多困難和阻力。所有這些，都決定了反腐敗斗爭的艱巨性。

實踐證明，反腐敗不能通過“搞運動”的方式來進行，這種方式不僅往往出現(xiàn)大轟大嗡的情況，而且容易使腐敗分子漏網(wǎng)或產(chǎn)生反腐敗斗爭擴大化的問題。因此，只要建立懲治和預防相互結合的懲防體系，才能取得良好成效。

二、吉林省懲防體系建設的基本情況

1．省委省政府領導高度重視。建立健全懲治和預防腐敗體系，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央科學分析世情國情黨情的深刻變化，從全面推進黨的建設新的偉大工程、提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力的全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是新時期加強反腐倡廉建設的工作重點，在黨風廉政建設和反腐敗工作中具有基礎性、全局性、戰(zhàn)略性的重要地位。省委省政府始終高度重視懲防體系建設工作。省委多次對重大問題進行研究部署，扎實推進懲防體系建設工作。各級黨委、政府和部門按照中央和省委的要求，堅持以改革為突破口，抓住腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范和制約權力，加強長效機制建設，加大懲治腐敗力度，懲防體系各項工作都有新的進展，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)治理、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面，具有吉林特色的懲防體系基本框架已逐步形成。2010年12月27日上午，全省懲治和預防腐敗體系建設領導小組召開會議，聽取吉林省貫徹落實中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》和《實施辦法》情況，總結懲防體系建設工作，研究部署下步工作，進一步推動懲防體系建設各項任務的落實。省委書記孫政才在全省懲治和預防腐敗體系建設領導小組會上強調(diào)，要加快構建懲防體系，提高反腐倡廉水平。

2．法規(guī)建設得到加強。中央《工作規(guī)劃》頒布以后，吉林省及時制定了 《吉林省建立健全懲治和預防腐敗體系2008——2012年實施辦法》（下文簡稱 《實施辦法》）。《實施辦法》是按照中央《工作規(guī)劃》的部署和要求，緊密結合我省實際制定的，是今后5年推進全省懲治和預防腐敗體系建設的指導性文件。各級黨委、政府要從政治和全局的高度，把貫徹落實《實施辦法》作為今后一個時期全面落實黨的十七大和省第九次黨代會精神，深入推進反腐倡廉建設的一項重要政治任務，列入議事日程，深入學習宣傳，認真組織實施。要加強領導、明確責任、健全機制、強化督查，努力完成《實施辦法》提出的各項工作任務，構建具有吉林特色的懲治和預防腐敗體系。

3．積極進行機制創(chuàng)新。在懲防體系建設的過程中，各級地方政府不斷加大工作力度，多角度、全方位創(chuàng)新突破，懲防體系建設取得了實效。吉林省臨江市在落實黨風廉政建設責任制中，采取了“1＋n”模式：“1”就是層層簽訂1份責任書。全市上至市委書記下至村（股）級干部，層層簽訂了黨風廉政責任書，建立起橫向到邊、縱向到底的市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級責任制體系；“n”就是出臺、理順多項配套措施，促進責任制的落實。

4．規(guī)范行政權力運行。吉林省堅持以改革為主線，緊緊抓住監(jiān)督制約權力這個核心，緊密結合實際，圍繞重點領域，從梳理權力、規(guī)范權力、制約權力、公開權力、監(jiān)督權力五個方面入手，逐步構建“五位一體”的規(guī)范制約權力運行模式，精簡下放權力、公開透明權力、規(guī)范制約權力，帶動了懲防體系建設整體推進。

三、懲防體系建設中存在的問題及分析

懲治和預防腐敗體系建設雖然取得了較大的成績，但是也暴露出一定的問題，這些問題體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，在中央和國家加大預防腐敗工作，吉林省懲防體系建設的過程中，對當前的反腐倡廉工作和社會上對反腐倡廉工作的認識上，出現(xiàn)了一些錯誤觀念。其中，一種錯誤觀念認為中央的思路轉變了，領導意圖變了，現(xiàn)在是以預防為主、辦案為輔了，抓抓教育、定定制度等等就可以解決問題了，反腐倡廉的主要工作應該放在預防上，另一種錯誤觀念則認為懲治腐敗主要依靠打擊手段而不是預防，要出臺更加嚴厲的法律，采取更加嚴厲的制裁措施，方能遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。這種錯誤觀念不僅存在社會大眾，也存在于反腐倡廉工作人員的頭腦中。這兩種觀點不僅是錯誤的，而且是非常危險的。只注重“下游”的懲治，必然造成只注重個案查辦，而不注意分析腐敗現(xiàn)象發(fā)生的直接、間接原因，容易造成反腐敗工作的被動，導致案件接連出現(xiàn)；而只重視“上游”教育預防，忽視紀律、法律的約束力、強制力，最終可能只是形成表面的“形勢大好”。這些錯誤的觀念之所以存在，就是因為沒有建立起整體推進的科學理念。

其次，推進懲防體系建設創(chuàng)新不夠。少數(shù)單位滿足于成立工作機構，把任務分解進年度的黨風廉政建設責任書，沒有結合實際，創(chuàng)新監(jiān)督方式，從強化廉政風險防范入手，圍繞風險排查、制度構建、預警處置、責任追究等重點環(huán)節(jié)，研究制定相應的風險預警監(jiān)督措施，積極構建有效的懲治和預防腐敗的工作機制。因此，要突出整體推進懲防體系建設各組成要素之間的關聯(lián)性，發(fā)揮整體約束作用。在推進反腐倡廉制度落實過程中，要牢固確立整體規(guī)范的理念，突出關聯(lián)性，注重發(fā)揮制度鏈和懲防體系的整體約束功能。[4］在此基礎上進行制度的創(chuàng)新。

再次，制度建設不規(guī)范。有的制度只是有個大的構架，沒有具體的措施，致使理論與實際相脫離；有的制度只有評價標準，無明確的量化規(guī)定，致使操作起來沒有依據(jù)。以黨風廉政教育為例，中紀委對加強反腐倡廉教育提出了要求，但對于如何對不同人群開展教育，如何合理設置正反教育的權重沒有作出明確規(guī)定。在實際操作中，多是“一刀切”、“一鍋煮”，沒有很好地根據(jù)被教育者的職務、年齡結構、文化層次、崗位特點來因人施教，教育形式上也比較單一，方式方法不靈活，教育內(nèi)容欠豐富，使受教者感到枯燥無味，導致教育的感染力不強。又如領導干部重大事項報告、收受禮品登記、收入申報、責任追究等一些重要制度缺乏實施的程序保證，甚至沒有規(guī)定執(zhí)行主體和實施程序。因而，在實際操作中既有較大的難度，又有較大的隨意性及彈性，容易導致既有的制度流于形式。

最后，懲防體系建設評估機制不健全。懲防體系建設既有階段任務，又有長遠目標。因此，必須建立科學的評價機制，對體系建設的階段任務的實施情況作出客觀評價，使懲防體系建設穩(wěn)步扎實推進。目前，尚缺乏相應的內(nèi)省和互評機制。因此，應當結合實際，研究制定有關評價辦法和標準，通過量化廉政評價指數(shù)，開展問卷調(diào)查、民主測評、行風評議等方式，全面綜合各方面信息，對懲防工作進行定性和定量分析，增強工作的預見性和前瞻性。

四、推進吉林省懲防體系建設的對策建議

⒈融入吉林省的發(fā)展實際。圍繞中心、服務大局，這是整體推進懲防體系建設必須遵循的基本原則和內(nèi)在要求。[5］整體推進懲防體系建設，要堅持自覺與科學發(fā)展觀的要求相適應，不斷探索和拓寬服務科學發(fā)展、和諧發(fā)展的有效途徑，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供可靠的政治保障；要與中國特色社會主義事業(yè)總體布局相適應，把反腐倡廉建設貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域，既為發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)提供有利條件，又推動懲治和預防腐敗體系逐步完善；要與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，抓住加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵環(huán)節(jié)，積極促進經(jīng)濟社會發(fā)展中各種困難和問題的解決；要與發(fā)展社會主義民主政治建設相適應，使人民享有更多更切實的民主權利，加快建設法治國家，促進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展；要與推進黨的建設新的偉大工程相適應，為黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設提供重要保障，不斷提高黨的拒腐防變和抵御風險的能力。

為了又好又快實現(xiàn)懲防體系建設的目標，必須進行一場思維革命，堅持以科學發(fā)展觀為指導，用“系統(tǒng)思維”完善懲防體系。[6］在當前的形勢下，懲治和預防腐敗體系的建設要與吉林省的經(jīng)濟發(fā)展大局相結合。要以省委九屆十一次全會精神為指引，深入貫徹落實黨的十七屆五中全會精神，科學謀劃吉林省“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展，必須牢牢把握“發(fā)展”和“民生”這兩個關鍵詞。發(fā)展是第一要務，抓住了“發(fā)展”就抓住了全部工作的“牛鼻子”；民生是第一目標，抓住了“民生”前進的方向就不會出現(xiàn)偏差。二者相互聯(lián)系、相互支撐、相互促進，是一個緊密關聯(lián)、不可分割的有機整體。我們要站在全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認識發(fā)展的決定性意義，牢固樹立科學發(fā)展理念，高舉科學發(fā)展、加快振興、富民強省這面旗幟，咬定目標不動搖，狠抓落實不懈怠，認準路子不折騰，推動吉林省“十二五”實現(xiàn)新的發(fā)展跨越。發(fā)展的目的，就是要讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好。這是共產(chǎn)黨人的最終價值取向和根本奮斗目標，也是我們推動發(fā)展的最終動力和根本基礎。這個“更加美好”體現(xiàn)了系統(tǒng)、全面、統(tǒng)籌的要求，是一個全覆蓋、全方位、全過程的概念。把一切工作都統(tǒng)一到讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好上來，我們才能在紛繁復雜的矛盾中抓住關鍵，才能不偏離科學發(fā)展的軌道，也才能在發(fā)展的過程中始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系、從群眾中汲取智慧和力量。在這一過程中，尤其要注意“按照科學發(fā)展觀的要求做到統(tǒng)籌兼顧，保證整個體系的完整性?！?/p>

⒉健全整體推進懲防體系配套制度。盡管制度創(chuàng)新和改革是預防腐敗發(fā)生的根本所在，但制度還需要借助相應的機制才能有效實現(xiàn)其預防腐敗和治理腐敗的功能。因此，還應健全與制度相應的實施機制，即對遵守或違反制度的人作出相應獎懲。目前，我國已建立了很多合理的反腐敗制度，之所以不能得到真正有效的實施，就是因為缺少一套與制度相適應的有效的獎懲機制。缺乏有效的機制和公正的執(zhí)法者，缺乏有效的監(jiān)督手段與監(jiān)督激勵，缺乏足夠的經(jīng)費和依法辦事的社會文化，獎懲機制就無法運行，而且制度履行成本不但高而且無效。

以財產(chǎn)申報制度為例，這一制度是世界各國公認的重要反腐敗“陽光法案”，我國也在1995年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣處級以上領導干部收人申報的規(guī)定》。十多年來，沒有哪一位腐敗官員是在收人申報這一環(huán)節(jié)被查處的，究其原因，除了制度本身存在缺陷外，重要的是我國收人申報制度缺乏配套的實施機制，于是制度在執(zhí)行過程中打了折扣。無論從社會環(huán)境、法治環(huán)境還是經(jīng)濟環(huán)境的角度來看，收人申報制度可以獲得的支持力度都是非常弱小的。

⒊完善懲防體系建設評價機制。一是建立腐敗預警指數(shù)發(fā)布制度。對腐敗情況監(jiān)測的信息進行定性和定量分析后，及時將分析結果以書面形式進行反饋，并向主管部門通報情況。確有問題的要限期糾正，并建立跟蹤督察機制，防止腐敗問題的發(fā)生。同時，定期將某些單位或部門的黨風廉政建設情況的綜合評價指數(shù)，以及腐敗趨勢的預測結果，特別是可能發(fā)生腐敗的重點領域、環(huán)節(jié)和部位等在一定范圍內(nèi)進行公布。二是建立記分制度。對涉及領導干部違反規(guī)定的有關信息，尚不夠黨紀政紀處分的，實行記分備案，并將年度記分結果記入本人廉政檔案，作為領導干部提拔任用的重要依據(jù)。記分超過一定極限的，對評先、評優(yōu)、任命使用等方面實行一票否決，以促使黨員干部進一步增強廉潔從政意識。三是建立重點領域監(jiān)控制度。對監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的容易滋生腐敗問題的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)實行重點監(jiān)控，對典型案例和大案要案實行分類建檔管理，綜合運用量化研究和實證分析等方法，揭示腐敗產(chǎn)生、發(fā)展的深層次原因和條件，從中發(fā)現(xiàn)違紀違法案件產(chǎn)生的特點和規(guī)律，及早發(fā)現(xiàn)體制機制和制度方面存在的弊端，提高防范腐敗的預防能力。四是建立測評監(jiān)測信息資料庫和違紀違法數(shù)據(jù)庫，形成廉情分析系統(tǒng)。五是建立賞罰分明的獎懲機制。建立激勵機制，對廉政工作成績突出的單位和個人，給予表彰獎勵，激勵各級領導干部自覺擔負起抓廉政建設的神圣職責。建立問責機制，對雖不發(fā)生重大腐敗問題但廉政工作不力的應進行問責。建立懲處機制，對發(fā)生違反黨紀政紀問題的，實行追究和懲處

⒋推進懲防體系建設的信息化。以信息化為平臺，切實推進政務公開，是整體推進懲防體系建設的重要一環(huán)。加強懲防體系建設基礎性工作的重要方面就是加強信息化建設。一方面，它有利于提高反腐倡廉科學化水平，另一方面，通過信息化建設來推進政務公開，能夠為政府與第三方監(jiān)督者搭建交流平臺，為監(jiān)督權利和義務的實現(xiàn)提供必要的、順暢的渠道。近年來，各級政府部門本著規(guī)范、實用、高效的原則，實行了加大信息化建設力度，建立政府信息網(wǎng)，推動電子政務，實行網(wǎng)上審批等等方法、措施。今后，還應進一步加大科技投入，使信息化覆蓋懲防體系建設中的教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲治等各個方面，利用現(xiàn)代手段整體推進和提高體系建設水平。

[1］扎彥春．構建懲防體系必須解決好的幾個問題[J］．黨政干部學刊，2008，（08）：55．

[2］王德勝．完善懲治和預防腐敗體系[N］．吉林日報，2008－04－19（007）．

[3］劉長新．關于懲治和預防腐敗體系建設的實踐與思考[J］．石油化工管理干部學院學報，2007，（09）：22．

[4］劉萬青．略論懲治和預防腐敗體系建設[J］．黨建研究，2009，（06）：28．

[5］周柏青，張仲華．建立健全懲防體系加強黨的執(zhí)政能力[J］．黨史博采，2006，（09）：39．

[5］侯志山．完善懲防腐敗體系需要系統(tǒng)思維[N］．檢察日報，2009－01－13（007）．

[6］杜建平．國有企業(yè)懲防體系建設的方法初探[N］．企業(yè)導報，2009，（08）：68．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：Punishing and preventing corruption by fighting corruption and elements of a number of things，the unity of organic composition of interrelated whole．Punishing and preventing corruption is the biggest characteristic of both punishment and prevention，focusing on prevention．Punishment and prevention system in Jilin Province has made significant achievements，there is also some problems，which need to further strengthen punishment and prevention system．

Key words：punishment and prevention system；overall progress；anti－corruption

The Overall Advancement of Punishing and Preventing Corruption Construction——The Case of Jilin Province

Xu Xiuxia

D523．4

A

1007－8207（2011）03－0035－04

2011－01－10

徐秀霞 （1956—），女，山東煙臺人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）法學教研部主任，教授，研究方向為行政法。

本文系吉林省委黨校 （吉林省行政學院）重點課題 “吉林省整體推進懲防體系建設研究”的階段性成果，項目編號：2010106。