□ 姚邁新

（廣州行政學(xué)院，廣東 廣州 510070）

基于個案的公民社會指數(shù)分析及其行動策略探討
——以廣州市D街道S老人院為研究對象

□ 姚邁新

（廣州行政學(xué)院，廣東 廣州510070）

以調(diào)整后的公民社會指數(shù) （CSI）為分析工具，圍繞結(jié)構(gòu)、資源、環(huán)境和影響四個維度，對民辦非企業(yè)單位——廣州市D街道S老人院開展居家養(yǎng)老活動進(jìn)行了微觀個案分析，目的是把握研究對象的資源來源、生存處境、與外界的關(guān)系、實際發(fā)揮的影響力等方面的真實狀況。研究表明，S老人院和社會資源的互動不足，與政府部門則形成了民主型合作治理特征的合作關(guān)系，S老人院應(yīng)加強(qiáng)與外部組織間的社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，獲得更多的社會資源，同時要加強(qiáng)與政府的合作深度。

公民社會指數(shù)分析；居家養(yǎng)老；行動策略

一、研究問題的提出

全球公民參與聯(lián)盟（CIVICUS）開發(fā)的公民社會指數(shù)（CSI）是對各國公民社會狀態(tài)進(jìn)行定量評測和比較研究的指標(biāo)體系，它以公民社會為核心對象，從結(jié)構(gòu)、環(huán)境、價值和影響四個維度對各國和地區(qū)公民社會狀況進(jìn)行較為全面的測度與分析。其中，結(jié)構(gòu)維度主要指的是公民社會的內(nèi)部構(gòu)成狀況；環(huán)境維度旨在描述公民社會所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境；價值維度代表公民社會秉持和重在推進(jìn)的公共價值情況；影響維度關(guān)注公民社會在公共治理中發(fā)揮作用的程度如何。盡管這一指數(shù)分析主要站在公民社會國別與地區(qū)比較的宏觀視角上進(jìn)行，但由于公民社會的核心主體是非政府公共組織，“結(jié)構(gòu)—環(huán)境—價值—影響”四維度分析實際上也可以拓展運用于微觀的組織層次的研究（賈西津、孫龍，2008）。[1］（p87）按照這一思路，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所在延用CSI提出的結(jié)構(gòu)、影響、價值、環(huán)境四個維度分析的基礎(chǔ)上，增加了資源、項目維度，對中國紅十字會進(jìn)行了6維度的非營利組織發(fā)展指數(shù)分析。我國非政府組織從官方的統(tǒng)計分類來看，可分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會，所謂社會團(tuán)體是指 “由公民自愿組成的，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照章程展開活動的各種非營利性組織?！薄Ｖ袊t十字會屬于全國性的人民衛(wèi)生救護(hù)和社會福利團(tuán)體，其組織運營等和政府系統(tǒng)都有著密切的聯(lián)系，或者說它具有濃郁的官方背景。而民辦非企業(yè)單位是指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”，由于它的非官方背景特征，民辦非企業(yè)單位的組織行為、運營狀況與影響效果等都迥異于中國紅十字會，采取CSI工具對其進(jìn)行描述和分析，具有一定程度的開創(chuàng)性：一是有助于從新的視角把握現(xiàn)階段民辦非企業(yè)單位生存與發(fā)展的整體狀況；二是對現(xiàn)實中民辦非企業(yè)單位調(diào)整和創(chuàng)新行動策略具有指導(dǎo)意義。

本文將對民辦非企業(yè)單位承接政府委托、開展居家養(yǎng)老服務(wù)活動的情況進(jìn)行實地調(diào)研，并借助公民社會指數(shù)（CSI）分析工具對調(diào)研材料展開分析，重點關(guān)注作為民辦非企業(yè)單位的廣州市D街道S老人院的資源來源、生存處境、與外界的關(guān)系、實際發(fā)揮的影響力等問題，目的是以小見大，從某些側(cè)面勾勒出當(dāng)前中國民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)狀及發(fā)展圖景，并為研究對象及相關(guān)方調(diào)整行動策略提出相應(yīng)建議。選取D街道S老人院作為研究對象的意義在于：首先，研究對象廣州市S老人院所在區(qū)域D街道屬于典型的人口老齡化社區(qū)，老齡化問題日益突出，把S老人院作為研究對象，研究其承辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中在結(jié)構(gòu)、環(huán)境、資源等方面的真實狀況，并探索相關(guān)方如何進(jìn)行行動策略的調(diào)整，對改善民辦非企業(yè)單位的生存環(huán)境，進(jìn)一步推動民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實指導(dǎo)意義；其次，從2006年起，D街依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)S老人院開展了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，“政府購買、民間提供服務(wù)”的模式取得了初步的成效，標(biāo)本意義與典型性突出，通過公民社會指數(shù)（CSI）分析工具描繪研究對象的現(xiàn)實及發(fā)展圖景，并形成相應(yīng)策略，對政府如何加強(qiáng)對民辦非企業(yè)單位的管理，提高對民辦非企業(yè)單位管理決策的科學(xué)性和有效性也有著一定的指導(dǎo)意義。

價值維度代表的是非營利組織所秉持和重在推進(jìn)的公共價值情況，由于對價值維度的獲知與處理有一定的難度，而本文的重點在于把握研究對象的資源來源、生存處境、與外界的關(guān)系、實際發(fā)揮的影響力等問題，因此筆者嘗試在公民社會指數(shù)（CSI）的基礎(chǔ)上，加入“資源”維度，隱去“價值”維度，采用“結(jié)構(gòu)”、“資源”、“環(huán)境”及“影響”新的四維度分析路徑來展開研究。同時要說明的一點是，作者致力于探討的是S老人院在開展居家養(yǎng)老服務(wù)過程中的真實狀況，因此“結(jié)構(gòu)——資源——環(huán)境——影響”四維度分析將以S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)活動為重點，其中結(jié)構(gòu)維度要討論的是研究對象——S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)與周邊組織間的交流合作關(guān)系；資源維度在于獲知研究對象獲取外界資源的情況；環(huán)境維度指的是研究對象開展居家養(yǎng)老服務(wù)的政治環(huán)境、法律環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境等；影響維度關(guān)注研究對象在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，促進(jìn)政府與私有企業(yè)擔(dān)負(fù)責(zé)任的能力、對社會利益的反應(yīng)速度以及滿足社會需求的程度等。

二、基于個案的 “結(jié)構(gòu)——資源——環(huán)境——影響”分析

（一）研究對象的基本情況：

2006年，廣州市D街按照政府引導(dǎo)、政策扶持、社會參與、老年人受益的工作思路，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化工作，由市支持經(jīng)費38．5萬元、區(qū)支持經(jīng)費10萬元、街支持經(jīng)費10萬元，街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心自籌資金300萬元建起了擁有60個床位、面積達(dá)5000平方米的S老人院，其中，街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心系由私人創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位，S老人院經(jīng)由廣州民政局登記注冊成立，為社會福利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位。S老人院依托D街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的專業(yè)優(yōu)勢，開展住養(yǎng)、醫(yī)療康復(fù)護(hù)理、日間照料等多項養(yǎng)老服務(wù)項目，同時也為周邊區(qū)域的居家老人提供家政服務(wù)、保健康復(fù)、緊急救援等居家養(yǎng)老服務(wù)。

為了更好地開展居家養(yǎng)老服務(wù)，S老人院在搭建信息服務(wù)平臺、提供優(yōu)質(zhì)的“面對面”居家養(yǎng)老服務(wù)等方面做了很多工作。例如：⑴通過收集區(qū)內(nèi)孤寡老人、高齡老人、特困老人的家庭情況、健康狀況、聯(lián)系方式等信息，為老年人建立起健康檔案，并及時追蹤更新，實施動態(tài)、有針對性的管理；⑵根據(jù)老人的需求建立了居家養(yǎng)老服務(wù)熱線“D街服務(wù)熱線”，由專職工作人員24小時值班，社區(qū)老年人足不出戶，便可通過熱線進(jìn)行咨詢與提出服務(wù)要求，享受家政服務(wù)、保健康復(fù)、健康咨詢、心理輔導(dǎo)等各類居家養(yǎng)老服務(wù)；⑶聘請心理學(xué)專業(yè)對口人員組建心理咨詢隊伍，為社區(qū)老人提供精神慰藉等專業(yè)化服務(wù)；⑷安排了多名轄區(qū)內(nèi)下崗失業(yè)人員提供居家養(yǎng)老服務(wù)，實行先培訓(xùn)、后上崗和持證上崗制度，并高度重視服務(wù)人員間的定期交流學(xué)習(xí)，使得居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平有了切實的保障；⑸“D街服務(wù)熱線”成為與社區(qū)老年人進(jìn)行聯(lián)系溝通的有效平臺，它承擔(dān)起了需求登記、服務(wù)咨詢以及接受投訴等工作事項，并作為定期征求接受服務(wù)的老年人意見和建議的渠道，以監(jiān)督和促使服務(wù)人員改進(jìn)工作水平、提高服務(wù)質(zhì)量。

S老人院自2006年成立以來，經(jīng)過三年的培育發(fā)展，居家養(yǎng)老的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成，在社區(qū)中的影響力與輻射力不斷增強(qiáng)，其社會效益也得到了各方的肯定。2009年起，D街被確定為廣州市民政局開展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺建立示范試點之一，S老人院作為D街綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)的具體承辦運作單位，承接了包括居家養(yǎng)老在內(nèi)的社區(qū)綜合養(yǎng)老的各項建設(shè)和服務(wù)工作，力求在2006年以來開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作上有新的突破，包括服務(wù)設(shè)施建設(shè)、專業(yè)化服務(wù)提供、運營管理模式、評估監(jiān)督體系等方面。

（二）基于個案的分析——“結(jié)構(gòu)”、“資源”、“環(huán)境”及“影響”維度

⒈結(jié)構(gòu)維度——緊密程度不同的合作關(guān)系。結(jié)構(gòu)維度致力于考察非營利組織S老人院與周邊組織之間的關(guān)系及協(xié)調(diào)運作情況，周邊組織即與研究對象發(fā)生聯(lián)系的各類組織機(jī)構(gòu)，包括政府機(jī)構(gòu)以及非政府性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)。作者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S老人院在開展社區(qū)居家養(yǎng)老活動的過程中，僅與有限的幾個不同性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)之間發(fā)生著關(guān)聯(lián)或合作，具體包括：D街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（民辦非企業(yè)單位）、D街街道辦事處（政府機(jī)構(gòu)）、街道社區(qū)居委會（社區(qū)自治組織）、市社工協(xié)會（社會團(tuán)體），且緊密程度各不相同。參照現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)的分類：核心層、緊密層、半緊密層和協(xié)作層，S老人院與周邊組織的關(guān)系也可以分為以下幾類：

⑴核心層——D街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，它屬于私人投資組建、為社區(qū)居民提供醫(yī)療服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，S老人院即由該中心為主體發(fā)起并投資建立，二者為同一管理團(tuán)隊。S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)活動，有街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)作后盾，還有該中心專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理骨干做保證。

⑵緊密層——D街街道辦事處（政府機(jī)構(gòu)）及其實際在街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會 （社區(qū)自治組織）。調(diào)查表明，S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，分為承辦政府購買服務(wù)，以及向社區(qū)老人推行低償與有償服務(wù)兩塊。對于前者，D街街道辦事處按照“政府購買、民間運作”的思路，委托S老人院為特定人群提供開展居家養(yǎng)老服務(wù)，街道對S老人院的工作和服務(wù)效果進(jìn)行監(jiān)督評估，不參與機(jī)構(gòu)具體的運作經(jīng)營。據(jù)了解，“D街社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺”的搭建與運轉(zhuǎn)都主要依托街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組來進(jìn)行，在D街道政府的主導(dǎo)下，承擔(dān)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)工作的S老人院，更多地充當(dāng)了具體服務(wù)提供者的角色，兩者之間形成了緊密的合作關(guān)系。

⑶協(xié)作層——廣州市社工協(xié)會。根據(jù)了解，D街在依托S老人院開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，非常重視老年人服務(wù)與照料的專業(yè)性，結(jié)合街道正在推進(jìn)的社工人才隊伍建設(shè)的試點工作，D街街道辦事處建立了社會工作站，并與廣州市社工協(xié)會達(dá)成了合作協(xié)議，市社工協(xié)會按照合作協(xié)議給予S老人院專業(yè)性的支持，具體做法包括由社會協(xié)會派駐專業(yè)的社工督導(dǎo)到S老人院，對其居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。需要特別指出的是，市社工協(xié)會作為S老人院的協(xié)作層組織，督促和指導(dǎo)其開展居家養(yǎng)老服務(wù)，是通過街道社會工作站這一中間聯(lián)結(jié)組織而實際發(fā)揮作用的。

⒉資源維度——對政府與社會資源參與介入情況的調(diào)查。中國民辦非企業(yè)單位的成立路徑可以概括為“自上而下”和“自下而上”兩種類型，所謂自上而下，即民辦非企業(yè)單位的創(chuàng)立與運行帶有強(qiáng)烈的官方色彩，其創(chuàng)建在政府的鼓勵或支持下完成，往往是為了替行某種政府職能，其組織運行很大程度上也依賴于政府支持，如政府購買服務(wù)機(jī)制等。“自下而上”的民辦非企業(yè)單位則來自于民間、服務(wù)于民間，是在順應(yīng)社會和民眾需求的過程中由民間自發(fā)創(chuàng)立的產(chǎn)物，即社會自我發(fā)育的結(jié)果。從現(xiàn)實來看，這兩種創(chuàng)建路徑都不同程度的存在著，與社會團(tuán)體官方色彩嚴(yán)重相比較，“自下而上”由社會自發(fā)生成的民間組織在民辦非企業(yè)單位中相對居多。不同類型的民辦非企業(yè)單位獲取組織生存、發(fā)展資源的途徑是不同的，草根色彩突出的民辦非企業(yè)單位在發(fā)展中實際上存在諸多隱憂，其中重要的一點就是獲取資源的途徑有限，發(fā)展環(huán)境不利。有研究表明，“有相當(dāng)一批民辦非企業(yè)單位如果與政府完全脫離，就會無法生存，也有相當(dāng)一批民辦非企業(yè)單位主要是在滿足政府購買社會服務(wù)的需求中獲得發(fā)展機(jī)遇。而完全獨立于政府之外的民辦非企業(yè)單位，完全靠開發(fā)社會需求來獲得生存和發(fā)展空間的民辦非企業(yè)單位所占比例并不大。”[2］前已述及，S老人院在成立之初即得到了政府的直接資助，在具體服務(wù)的提供過程中，也得到了來自政府的各種扶持。例如，D街街道辦事處管屬之下的“星光老人之家”、老人活動中心等就設(shè)立在S老人院內(nèi)，這既方便了社區(qū)老年人開展各類活動，客觀上也充實了S老人院的組織活動資源；S老人院還得到了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費支持。那么，這是否說明S老人院在組織資源獲取上高度依賴于政府。

通過深入個案進(jìn)行調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，首先，S老人院的成立得自于民間力量的自發(fā)組織，政府在其中主要起到了支持和推動的作用。訪談中D街一位社區(qū)事務(wù)負(fù)責(zé)人談到：“當(dāng)時，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的老板覺得養(yǎng)老這一塊有文章可做，就辦起了S老人院，S老人院辦在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心隔壁，資源就可以共享，有人想做這一塊，政府當(dāng)然支持了”。這從側(cè)面說明S老人院的建立主要緣自民間資本對社會需求的順應(yīng)，而不是出自政府的行政強(qiáng)力推動。其次，政府資金和居家養(yǎng)老購買經(jīng)費在S老人院的投入量相對是比較少的，以2010年為例，采取“政府購買、社會組織提供”的模式，D街S老人院為社區(qū)內(nèi)87位老人提供了免費的居家養(yǎng)老服務(wù)，相較D街道60歲以上老人數(shù)4139名來說，占比僅為2．1%。為了維持組織的正常運轉(zhuǎn)，S老人院還需要通過開展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等其他服務(wù)項目獲得運營收入，居家養(yǎng)老服務(wù)成為其實際開展業(yè)務(wù)中的“副業(yè)”。第三，S老人院得到了政府部門在資金、經(jīng)費之外的資源支持。雖然政府部門在資金等實物資源上投入不多，但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在很多與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的工作中，S老人院都得到了D街道辦事處及其實際領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會的密切協(xié)作，例如對社區(qū)內(nèi)老年人健康狀況進(jìn)行入戶調(diào)查，社區(qū)居委會和S老人院采取了團(tuán)隊作戰(zhàn)的形式，各派人員、一齊參與到該活動其中；為了讓S老人院提高承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公信力，D街街道辦事處專門組織轄內(nèi)12個社區(qū)居委會，通過印發(fā)宣傳單、發(fā)放問卷調(diào)查表、電話、家訪、居委會干部上門宣傳等形式，促使社區(qū)居民改變觀念與態(tài)度，幫助S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)打開了工作局面。第四，在利用社會資源開展服務(wù)方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會資源參與的程度呈現(xiàn)明顯不足的狀況。僅有的案例是：S老人院依靠和發(fā)動本土高校的社工專業(yè)大學(xué)生，并將S老人院作為社工專業(yè)大學(xué)生的實習(xí)基地，開展了老年人健康情況入戶調(diào)查等與居家養(yǎng)老相關(guān)的活動；在政府部門的調(diào)動下，來自協(xié)作層——社工協(xié)會的專業(yè)支持也幫助S老人院提升了居家養(yǎng)老服務(wù)水平。

⒊環(huán)境維度——政策法律與市場經(jīng)營環(huán)境的考察。作為民辦非企業(yè)單位的生存和發(fā)展環(huán)境，最突出的是市場經(jīng)營環(huán)境和社會政策環(huán)境。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)整體處于“政策環(huán)境寬松、市場經(jīng)營環(huán)境不利”的狀況，在其生存和發(fā)展環(huán)境中，相比較而言，政策環(huán)境明顯優(yōu)于市場經(jīng)營環(huán)境。

⑴政府出臺法規(guī)予以引導(dǎo)與扶持。D街S老人院從事社會化居家養(yǎng)老服務(wù)工作始于2006年，爾后于2008年12月，廣州市政府出臺規(guī)定《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施辦法》，S老人院開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因此有了更為寬松的政策和法規(guī)環(huán)境。該《辦法》將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)定義為，政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供其養(yǎng)老所需的專業(yè)化服務(wù)。《辦法》規(guī)定，經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記為民辦非企業(yè)單位的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部，具體承辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部可以由街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心依法設(shè)立，也可以由社會中介組織以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法設(shè)立?！掇k法》還明確規(guī)定，根據(jù)老年人家庭經(jīng)濟(jì)狀況和本人條件的不同，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分為政府購買服務(wù)和自費購買服務(wù)兩種類型，并對享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的對象，作出了明確具體的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，包括城區(qū)60歲以上居住在家中的老年人，重點是“三無”老年人（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人或者法定贍養(yǎng)人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的）；最低生活保障家庭、低收入困難家庭、重點優(yōu)撫對象中生活不能自理的；曾獲市級以上勞動模范榮譽稱號且生活不能自理的等。政府以法規(guī)的形式將向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)明確下來，使得D街的居家養(yǎng)老服務(wù)體系得到了政府制度化的財政支持，S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)也因之獲得了寬松的政策法規(guī)環(huán)境。

⑵市場經(jīng)營環(huán)境的影響和制約。長期以來，中國人普遍看重家庭帶給自己的安全感、親情感和歸屬感，一般依賴自助式的家庭養(yǎng)老方式安度晚年，而較少依靠外部社會資源或社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能夠把在家養(yǎng)老與社會專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)兩者的優(yōu)勢結(jié)合起來，但它受制于社會文化環(huán)境和人們的消費觀念，推行情況并不理想，S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)客觀上就面臨著很多的障礙。調(diào)查顯示，D街S老人院采取“政府購買、社會組織服務(wù)”模式所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)目前只覆蓋了很小一部分人群，因為能夠達(dá)到政府規(guī)定的購買標(biāo)準(zhǔn)的老年人并不多。以2010年為例，D街S老人院僅為87位老人提供了免費的居家養(yǎng)老服務(wù)，相較D街道60歲以上老人數(shù)4139名來說，僅占比2．1%。另據(jù)了解，2010年，D街開展了“長者居家情況調(diào)查”活動，有302位60歲老人接受了訪問，其中只有46．4%的人表示知道居家養(yǎng)老服務(wù)，有33．18%的長者不愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)，有9．23%的長者知道有居家養(yǎng)老服務(wù)但不愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)。另據(jù)筆者調(diào)查，S老人院的居家養(yǎng)老服務(wù)能否為老年人接受，還取決于它自身的服務(wù)質(zhì)量與水平，只有服務(wù)達(dá)到一定水準(zhǔn)，目標(biāo)服務(wù)對象——老年人才可能真正接受它，和一般的市場購買類似，如果服務(wù)質(zhì)量不如人意，老年人將不會選擇主動購買居家養(yǎng)老服務(wù)?？偟膩砜?，目前，S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)受到了來自社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化觀念等因素的客觀制約，短期內(nèi)很難拓展成片，如何開發(fā)市場、提高服務(wù)、獲得社會的信任，是它面臨的最大問題。

⒋影響維度——提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的影響面和程度均不足。公民社會組織的功能與作用主要分為社會服務(wù)、社會倡導(dǎo)兩大類，所謂倡導(dǎo)，即對政府公共政策過程的影響。有研究者認(rèn)為，整體上，中國公民社會組織的功能以社會服務(wù)為主，社會倡導(dǎo)功能則較弱。D街S老人院是以老年人生活照料、日托護(hù)理、精神慰藉等為主要服務(wù)內(nèi)容的民辦非企業(yè)單位，其功能局限于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等，對直接受益人和公眾來說影響尚存，但基本不具備政策倡導(dǎo)等更深層面的功能，對政策過程和其他組織的倡導(dǎo)宣傳作用幾近于無。

進(jìn)一步探討該組織對受益人與公眾的影響程度，從S老人院居家養(yǎng)老服務(wù)的影響廣度與深度來看，該組織在一定程度上滿足了社區(qū)內(nèi)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，但數(shù)據(jù)顯示其影響面與深度均處于不足的階段，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的受益面還非常窄。從政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定來看，目前廣州市還只有極少部分老年人被納入到了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍內(nèi)，大部分有居家養(yǎng)老服務(wù)意向的老年人不能享受到政府提供的這項社會公益。實際調(diào)研也表明，接受有償社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的觀念也尚未深入人心，可以說，有償收費成為了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“準(zhǔn)入”門檻，能夠邁過這一門檻的居民目前在廣州來說還不在多數(shù)。要擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的受益面，單純依靠政府購買服務(wù)是做不到的，只有以政府購買服務(wù)為切入點，探索開展多種形式的低償自費服務(wù)，才可能完善居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮最大化的養(yǎng)老服務(wù)效能，并形成更大的社會影響。

另外，從促進(jìn)政府、私人企業(yè)等擔(dān)負(fù)公共服務(wù)責(zé)任的能力角度來考察S老人院的影響力，作者認(rèn)為，理想的情況是，S老人院不但得到政府的支持扶助，還能廣泛吸納社會各方資源參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，從而促使政府、民間多方力量共同承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S老人院本身是“社會自發(fā)、政府扶持”的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生充分體現(xiàn)了政府依靠社會力量辦好社區(qū)養(yǎng)老公益事業(yè)的工作思路，S老人院在運營中也得到了政府資源的有力扶助，它已成為當(dāng)?shù)卣七M(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良好平臺，然而，與國外社會福利事業(yè)得到民間力量廣泛扶持不同的是，S老人院吸納私人企業(yè)等各種民間力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重不足，這突出地表現(xiàn)在自S老人院成立至今，獲得的民間資金捐助、義工行為捐助等在數(shù)量上都是乏善可陳的。

以上分析雖然沒有進(jìn)行具體的量化數(shù)據(jù)分析，但借助結(jié)構(gòu)、資源、環(huán)境、影響四個維度的分析，還是從總體上勾勒出了S老人院的生存和發(fā)展?fàn)顩r，由此我們可以繼續(xù)做出如下推論：第一，與我國福利類民辦非企業(yè)單位發(fā)展的總體狀況相類似，政府部門為S老人院開展居家養(yǎng)老服務(wù)營造了寬松的環(huán)境氛圍，有利證據(jù)是該組織得到了政府在財政與政策法規(guī)等層面的扶助；第二，民間主動參與資助與組織接受外部資源支援的氛圍還很不濃厚，社會資源的引入（如社工協(xié)會）主要發(fā)自于政府有關(guān)部門，換句話說，S老人院主要是依賴行政干預(yù)與調(diào)配吸引社會資源的參與，而不是通過社會資源自愿流入的方式來接受社會力量的扶持，社會資源流入呈現(xiàn)嚴(yán)重不足的狀況；第三，前已述及，S老人院在開展社區(qū)居家養(yǎng)老活動的過程中，只與有限的幾個不同性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)之間發(fā)生著關(guān)聯(lián)或合作，更值得一提的是，西方非營利組織研究中常用的詞匯“傘狀組織”、“組織聯(lián)盟”、“網(wǎng)狀組織”在此案例中根本無法找到，①“傘狀組織”、“組織聯(lián)盟”、“網(wǎng)狀組織”在國際上是非常重要的NGO組織類型，它形同傘狀或者葡萄串，服務(wù)于NGO，并把很多NGO聯(lián)結(jié)起來，為各種各樣的NGO提供網(wǎng)絡(luò)平臺與支持性結(jié)構(gòu)。這說明S老人院還是一個相對孤立的點狀組織，組織化與常態(tài)化的外部社會力量支持不足，其社會福利功能和作用受到了極大的局限，這也從側(cè)面佐證了S老人院自身還處于“求生存、謀發(fā)展”的初級階段，正如陳堅所指出的，中國“公民組織本身發(fā)展欠成熟，還未到謀求組織外聯(lián)盟、形成組織網(wǎng)絡(luò)合力快速發(fā)展的階段”。[3］（p87）S老人院正是這一狀況的生動寫照。

三、總體評估及相關(guān)方行動策略調(diào)整

（一）基于公民指數(shù)分析的總體評估

根據(jù)以上分析展開總體評估：一方面，從自身狀況來看，S老人院作為自下而上類型的民辦非企業(yè)單位，整體力量還處在弱小的狀態(tài)，它主要從事居家養(yǎng)老服務(wù)等服務(wù)類事項，政策倡導(dǎo)能力接近于無，如果要將它的社會知名度和它在公共治理中實際發(fā)揮的影響力相比較，可以發(fā)現(xiàn)兩者呈現(xiàn)不相對稱的狀態(tài)，前者的作用程度要遠(yuǎn)甚過后者；另一方面，從與外部組織的關(guān)聯(lián)來看，如果從利用和接受外部社會資源的側(cè)面，觀察S老人院與外部社會力量之間的互動關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)其關(guān)系明顯還處在“微、少、低、弱”的狀態(tài)，僅有極少數(shù)社會機(jī)構(gòu)與S老人院開展了淺層次的互動合作。S老人院與政府（主要指街道一級）部門之間的關(guān)系則比較密切，在開展居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，兩者可說是互動合作頻繁；進(jìn)一步分析，D街S老人院開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)既不是完全的社會自治模式，也非純粹的科層制治理（或稱政府集權(quán)型管理模式），而體現(xiàn)為政府與社會之間的合作治理模式。有研究者認(rèn)為，依據(jù)國家政治制度的安排和社會公民性的程度，合作治理可以分為權(quán)威型合作治理與民主型合作治理兩種類型，在權(quán)威型合作治理模式中，政府處于主導(dǎo)性的地位，它主導(dǎo)公共服務(wù)的制度安排與政策制定，社會組織則接受政府的制度安排，依附于政府，以支持政府、輔助政府等方式提供公共服務(wù)。而民主型合作治理模式突出了政府與社會組織的民主——平等關(guān)系，社會組織不囿于公共服務(wù)的提供，而是與政府組織一起就公共服務(wù)提供、公共事物管理進(jìn)行平等的協(xié)商和對話和聯(lián)合行動。在本個案居家養(yǎng)老服務(wù)的提供中，作者觀察到，S老人院與當(dāng)?shù)卣块T的合作關(guān)系非常密切，D街政府部門給予了S老人院以制度和資源上的支持，并對S老人院承擔(dān)的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量的評估監(jiān)督，S老人院保持了機(jī)構(gòu)運作的獨立性，在如何更好地提供居家養(yǎng)老服務(wù)等方面與政府部門協(xié)商對話、聯(lián)合行動，共同為服務(wù)質(zhì)量的提升、服務(wù)項目開展等進(jìn)行合作。在S老人院和政府部門間的合作關(guān)系中，平等合作的色彩很明顯，政府的權(quán)威與支配色彩不突出，如果把權(quán)威型合作治理與民主型合作治理視為合作治理的兩端，S老人院和政府間的關(guān)系顯然更接近于民主型合作治理模式一端。

（二）相關(guān)方的行動策略調(diào)整

寧波市海曙區(qū)開展社會化養(yǎng)老服務(wù)，成效斐然，雖然也是采取“政府購買、社會組織提供”的模式，不過與本個案相比較，海曙區(qū)在運作過程中，政府與社會組織合作的程度更深，社會力量參與提供服務(wù)則成為了常態(tài)化的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，海曙區(qū)的一些具體做法非常值得借鑒：⑴在海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，非營利組織——星光養(yǎng)老協(xié)會不僅具體提供居家養(yǎng)老服務(wù)，而且進(jìn)行服務(wù)的管理與監(jiān)督，并且參與相關(guān)政策的制定，其影響力與作用面都很廣；⑵海曙區(qū)政府以非營利組織——星光養(yǎng)老協(xié)會為平臺，通過采取各種措施，吸引了大量老人志愿者和其他社會力量參與提供居家養(yǎng)老服務(wù)，充實和豐富了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源，并切實減輕了政府和養(yǎng)老協(xié)會的負(fù)擔(dān)；⑶海曙區(qū)政府通過聯(lián)系企業(yè)認(rèn)購“居家養(yǎng)老服務(wù)券”，發(fā)動企業(yè)與高齡老人結(jié)對“認(rèn)養(yǎng)”等方式，充分動員社會力量，為老人購買服務(wù)，推動了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策實施。參照海曙區(qū)的具體做法及經(jīng)驗，考慮到D街居家養(yǎng)老服務(wù)的民主型合作治理特征，為了進(jìn)一步拓展服務(wù)的影響面、提升服務(wù)的水平，同時也為民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的S老人院營造更好的生存與發(fā)展空間，相關(guān)方可以進(jìn)行下述行動策略上的調(diào)整：⑴對S老人院而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步依靠政府的力量，加強(qiáng)與外部組織間的社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，以爭取更多的社會支持，同時還要加強(qiáng)自身的建設(shè)，通過服務(wù)質(zhì)量與水平的提升，贏得更多的老年人的認(rèn)可，吸引社會力量參與到居家養(yǎng)老服務(wù)體系中來，擴(kuò)大自身的影響力。而政府要強(qiáng)化其包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會管理職能，也需要依靠社會的力量，吸引更多的社會資源投入?yún)⑴c。⑵對當(dāng)?shù)卣块T而言，還應(yīng)加大與S老人院的合作深度，由于S老人院力量薄弱，作用與影響力有限，它需要通過承擔(dān)更多的社會職能，包括服務(wù)和參與有關(guān)政策制定 （主要指與社會服務(wù)有關(guān)的政策）等功能，來提升組織自身的資源與運作實力。簡而言之，S老人院需要政府給其主動增權(quán)，獲得發(fā)展，否則很難真正成為能與政府良性合作的 “第三部門”組織。進(jìn)一步說，S老人院一類的社會組織如果長期得不到更好的發(fā)展，從宏觀上看也會影響到政府社會職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

[1］賈西津，孫龍．公民社會測度指數(shù)及其本土化探討[J］．中國非營利評論（第二卷）[C］．清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所主辦，2008．

[2］浦東新區(qū)民辦非企業(yè)單位生存與發(fā)展環(huán)境研究報告課題組．浦東新區(qū)民辦非企業(yè)單 位生存與發(fā)展環(huán)境研究 報告 [EB/OL］．http：//www．cmss．net/news．a(chǎn)sp？newsid＝186．

[3］陳堅．公民社會評價指標(biāo)體系之比較及基于中國情況的思考[J］．中國非營利評論 （第二卷）[C］．清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所主辦，2008．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：Applying the adjusted civil society index （CSI） analysis tools，around four dimensions of structure，resources，environment and impact，micro－case analysis were carried out on the private non－enterprise units－S Nursing home of D street in Guangzhou for the elderly home care activities．The purpose is to find out the real situation of the object including the sources of resources，living situation，relations with the outside world，the actual impact of action．The results show that，S nursing home lacks of the reaction with social resources，and forms a dmocratic governance for cooperative partnerships relationship with government departments，S nursing homes should strengthen the social network construction with outside organizations to attain more social resources，and should increase the depth of cooperation with the government．

Key words：analysis of the civil society Index；home care；action strategies

Case－based analysis of the Civil Society Index and Action Strategy Regulation——S Nursing home of D street in Guangzhou as the research object

Yao Maixin

C912．2

A

1007－8207（2011）03－0066－05

2010－12－30

姚邁新 （1975—），女，湖南長沙人，廣州市委黨校公共管理教研部講師，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向為公共管理與公共部門人力資源管理。