李曉宇

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210046）

淺談完善我國公共政策評估主體體系

李曉宇

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210046）

公共政策評估是政策過程的重要組成部分，對于改進(jìn)政策系統(tǒng)和提升政策執(zhí)行能力具有重要意義。而政策評估主體作為政策評估活動(dòng)的核心，對評估結(jié)果具有主導(dǎo)作用。當(dāng)前我國公共政策評估主體體系存在著主體單一、獨(dú)立性不足及信息不對稱等問題，要堅(jiān)持評估主體的多元性和獨(dú)立性原則，建立多元立體的政策評估主體體系，拓寬政策評估主體參與的渠道，不斷提升我國公共政策評估的科學(xué)化和民主化水平。

公共政策；評估主體；多元化；專業(yè)化；獨(dú)立性

公共政策評估是一個(gè)新興的研究領(lǐng)域。一個(gè)完整的政策過程，除了政策制定和政策執(zhí)行以外還需要對政策和政策活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的評估。公共政策的執(zhí)行過程很難與政策制定者的政策預(yù)期完全吻合，只有通過政策評估，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的問題，保證政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。政策評估是在大量收集政策實(shí)際執(zhí)行效果和效益信息基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)方法分析判斷政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)以及政策實(shí)施效果的過程。而政策評估主體在整個(gè)政策評估活動(dòng)中處于核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并會對評估結(jié)果產(chǎn)生重要影響。

一、我國公共政策評估主體的選擇

1.公共政策評估主體的內(nèi)涵和類型。政策評估主體主要指主持、組織或參與公共政策評估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織，是對政策進(jìn)行評價(jià)分析的實(shí)施者，在公共政策評估系統(tǒng)處于主導(dǎo)性地位。它可以是政策制定者、執(zhí)行者、政策對象或政策第三方。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)或者從不同的角度可以對公共政策評估主體進(jìn)行多種分類。比如，依據(jù)組織化程度，可分為正式的和非正式的政策評估主體；依據(jù)其與政府的關(guān)系，可分為官方的、半官方的與非官方的政策評估主體，或非獨(dú)立的、半獨(dú)立的與獨(dú)立的政策評估主體。在政策評估實(shí)踐中，一般將評估主體劃分為政策評估組織與政策評估個(gè)體以及內(nèi)部評估主體與外部評估主體。政策評估組織是評估活動(dòng)的依托和載體，也是整合各種政策評估資源的平臺。政策評估個(gè)體指那些常常以個(gè)人名義從事政策評估活動(dòng)、生產(chǎn)政策評估知識的個(gè)人；而內(nèi)部評估主體與外部評估主體的劃分依據(jù)則是評估主體是否來自于行政機(jī)構(gòu)。

2.公共政策評估主體選擇的原則。包括多元化原則、利益相關(guān)和代表性原則、獨(dú)立性和公平公開原則、專業(yè)化原則等。堅(jiān)持評估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共政策評估有效性的一個(gè)基本原則。因?yàn)槿魏我粋€(gè)評估主體都有其自身特定的評估角度，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。同時(shí)，政策評估主體還應(yīng)該堅(jiān)持利益相關(guān)和代表性原則，既要與所評估的政策有利益上的聯(lián)系，又要具有代表性，代表利益相關(guān)方開展政策評估。堅(jiān)持獨(dú)立性和公平公開原則，保持政策評估的獨(dú)立性。堅(jiān)持專業(yè)化原則，選擇專業(yè)的評估人員，采用專業(yè)的技術(shù)和方法。只有堅(jiān)持以上原則，才能選定恰當(dāng)?shù)墓舱咴u估主體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的公共政策評估。

二、我國公共政策評估主體體系存在的問題

隨著我國公共政策系統(tǒng)的不斷規(guī)范和評估技術(shù)的進(jìn)步，在政策評估過程中不論是政策評估主體的選擇還是評估技術(shù)的運(yùn)用均取得了很大進(jìn)步，但政策評估依然沒有達(dá)到政策科學(xué)發(fā)展的要求，公共政策評估主體還存在一定的問題：

1.主體單一?，F(xiàn)階段我國的公共政策評估主體以官方為主，以內(nèi)部評估主體為主，缺乏外部評估主體，即以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與。大多數(shù)政府部門在公共政策評估實(shí)踐過程中，只是在系統(tǒng)內(nèi)部通過自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行總結(jié)評估，政策評估主體單一。致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價(jià)，忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價(jià)。

2.獨(dú)立性不足。由于缺乏建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的專門獨(dú)立的公共政策評估組織，公共政策評估主體和被評估對象有著業(yè)務(wù)上或?qū)蛹壣系姆N種聯(lián)系，使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強(qiáng)的主觀色彩，難以保持評估立場的科學(xué)性和客觀性。評估主體獨(dú)立性的缺失，導(dǎo)致在評估結(jié)論中對事實(shí)真相的反映以及公共政策績效的評判客觀性不足，尤其是政府自身利益和公眾利益沖突時(shí)，更會使得公共政策評估結(jié)論缺乏公信力。

3.缺乏代表性和專業(yè)性。有些地方政府在公共政策評估過程中雖然重視了社會組織和公眾代表的參與，但在評估參與主體的選擇上卻采取指定或篩選的方式，將一些與政府部門觀點(diǎn)相左的社會組織和公眾代表排斥在外。普通民眾參與公共政策評估的渠道明顯不足，導(dǎo)致公共政策評估主體參與流于形式，評估參與主體的代表性和廣泛性不足。在政策評估過程中，由于評估主體自身知識結(jié)構(gòu)或技術(shù)能力的欠缺，在政策評估中缺乏專業(yè)性，對公共政策執(zhí)行的效果和效益無法做出客觀準(zhǔn)確有依據(jù)的判斷，也使得政策評估難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.主體之間信息不對稱。有些政府部門在公共政策評估的過程中，基于自身利益或政治性策略的考慮，提供虛假信息或有意歪曲政策執(zhí)行實(shí)際效果，導(dǎo)致公共政策評估參與主體作用難以發(fā)揮。在參與公共政策評估過程中，不同參與主體掌握的信息是不對稱的，即使公共政策評估主體的選擇遵循了多元性、專業(yè)性和獨(dú)立性原則，但由于信息的不對稱，依然會產(chǎn)生政策評估流于形式的后果，因此，堅(jiān)持主體之間信息對稱、信息的共享和交流，是評估結(jié)果客觀真實(shí)的必要條件和重要保證。

三、完善我國公共政策評估主體體系的對策

1.增強(qiáng)對公共政策評估重要性的認(rèn)識。思想是行動(dòng)的指南，政策評估之所以未受到各級黨委和政府的足夠重視，根本原因在于思想上存在障礙。首先，要破除對政策評估的錯(cuò)誤認(rèn)識，要讓各級決策部門真正認(rèn)識到評估工作的重要意義。政策評估是政策過程的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)化的重要保障，對決策部門及時(shí)解決政策執(zhí)行梗阻有著重要意義。政策評估的最終目的是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化，減少政策失誤和執(zhí)行阻力，提高行政效率。其次，政策評估工作的改進(jìn)要循序漸進(jìn)地進(jìn)行，要遵循政策執(zhí)行的規(guī)律并在執(zhí)行過程中不斷完善。

2.建立多元立體化的公共政策評估主體體系。公共政策的本質(zhì)屬性是“公共性”，公共政策應(yīng)體現(xiàn)公眾的利益和意志，這里的公眾指的是社會多元化的公眾群體，因而公共政策評估主體也應(yīng)該是“多元的”。針對目前評估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評估可以參照國外的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國政策科學(xué)發(fā)展的實(shí)際情況，在官方績效評估的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府權(quán)力機(jī)關(guān)、專業(yè)評估組織(包括大專院校和研究機(jī)構(gòu))、社會組織和公眾等多元評估主體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化。建立起既包括橫向上多角度全方位的、又包含縱向上分階段分層次的多元立體化的評估主體體系。

3.堅(jiān)持公共政策評估主體的獨(dú)立性和專業(yè)性。在提高公共政策評估組織的獨(dú)立性方面，可以借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，西方國家對公共政策的評估主要由獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)完成。針對我國政策評估主體的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步規(guī)范官方的政策評估組織，強(qiáng)化其責(zé)任，同時(shí)要積極培育專業(yè)化的政策評估機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展民間的政策評估組織，使之逐漸成為政策評估的重要力量。除了專門的政策評估機(jī)構(gòu)，傳媒及社會公眾也應(yīng)該積極參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。堅(jiān)持利益相關(guān)和代表性原則，增強(qiáng)公共政策評估主體的評估水平，提升政策評估的權(quán)威性和科學(xué)性。

4.拓寬公共政策評估主體的參與渠道。在公共政策評估過程中，真正重視社會組織和公眾代表的參與，公共政策評估主體應(yīng)該是公共政策評估相關(guān)人利益的代表。公共政策是政府部門向公眾提供的公共產(chǎn)品，必須以公眾利益為其基本價(jià)值取向。政府所提供的產(chǎn)品能否滿足公眾需要，在多大程度上滿足公眾需要，公眾是最終的決定者。政府應(yīng)通過制度建設(shè)將公眾評估納入決策議程，拓寬不同的政策評估主體的參與渠道。在政策評估過程中，各政策評估參與主體都可以進(jìn)行自由充分的意見表達(dá)，最后由獨(dú)立的公共政策評估組織根據(jù)討論的結(jié)果作出公開的結(jié)論。

政策評估是一個(gè)系統(tǒng)的科學(xué)體系，涉及到評估主體、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、結(jié)果反饋等諸多方面。政策評估的發(fā)展和完善必然要求把政策評估納入制度化軌道。只有通過規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)政策過程的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，真正使政策評估發(fā)揮其應(yīng)有作用。政策評估在我國尚處于起步階段，還需要不斷地建設(shè)、規(guī)范、完善和發(fā)展，需要部門政府與社會各界共同付出長期的努力。

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1002-7408（2011）03-0023-02

李曉宇（1986-）男，江西九江人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院2009級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變。

[責(zé)任編輯：孫巍]