李占樂(lè)

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式

李占樂(lè)

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

無(wú)論從學(xué)理上、參與效果上還是利益取向上，中國(guó)公民社會(huì)都有參與公共政策制定的必然性。公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道可以劃分為人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸和司法裁決五種?，F(xiàn)階段，不論是中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道還是方式，都存在著單一、不足的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟痪庑浴?/p>

公民社會(huì)；民間組織；公共政策制定

隨著中國(guó)公民社會(huì)的逐漸興起和發(fā)展壯大，公民社會(huì)越來(lái)越多地參與了政府的公共政策過(guò)程，其中參與公共政策制定的活動(dòng)顯得更加重要和突出。公民社會(huì)即民間組織日益普遍地參與公共政策制定，是今后確定不移的發(fā)展趨勢(shì)。總結(jié)當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式，分析其存在的問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民社會(huì)與民間組織

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，公民社會(huì)是指公民在國(guó)家或政府和營(yíng)利性企業(yè)之外進(jìn)行自愿結(jié)社和自由交往的社會(huì)公共領(lǐng)域，由各種非政府而且非營(yíng)利的社會(huì)組織所構(gòu)成的民間組織是公民社會(huì)的主體和構(gòu)成要素。例如當(dāng)代西方研究公民社會(huì)的權(quán)威學(xué)者戈登·懷特指出，“當(dāng)代使用這個(gè)術(shù)語(yǔ)的大多數(shù)人所公認(rèn)的公民社會(huì)的主要思想是：它是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值?！盵1]公民社會(huì)的發(fā)展程度在很大程度上可以由民間組織的發(fā)展水平來(lái)衡量。

作為公民社會(huì)主體的民間組織，是指具有共同利益或價(jià)值追求的公民自愿組成的非營(yíng)利性社會(huì)組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間慈善公益組織、聯(lián)誼性組織、社區(qū)組織、互助組織、興趣團(tuán)體以及公民的某種自發(fā)的非正式組合等等。學(xué)者們一般公認(rèn)民間組織具有四個(gè)基本特征：非政府性、非營(yíng)利性、相對(duì)獨(dú)立性和自愿性。但在中國(guó)，由于公民社會(huì)發(fā)育的不成熟和特定的國(guó)情條件，現(xiàn)階段民間組織在這四個(gè)特征上都還體現(xiàn)得不夠充分和完全。在中國(guó)，官方一般將民間組織稱為社會(huì)組織，并將其劃分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大類；學(xué)術(shù)界往往將民間組織稱為非政府組織或非營(yíng)利組織，并經(jīng)常將其劃分為官辦非政府組織、官民合作型非政府組織和純民辦非政府組織三類。

二、中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的必然性

公共政策制定是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配以達(dá)成社會(huì)公眾意愿的過(guò)程。中國(guó)公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權(quán)利，這被載入憲法和法律，是國(guó)家人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)。這一價(jià)值取向決定了公民必然參與和影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公共政策制定過(guò)程。公共政策及其制定過(guò)程以促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為基本的原則和目標(biāo)。中國(guó)公民社會(huì)是公民權(quán)利產(chǎn)生的空間，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為價(jià)值取向。公民社會(huì)和公共政策制定相同的價(jià)值取向決定了中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的必然性。

公民社會(huì)參與公共政策制定是提升公民參與效果的必然要求。公民參與公共政策制定的實(shí)際效果取決于公民的組織程度。單個(gè)分散、無(wú)組織的公民參與公共政策制定是軟弱無(wú)力和低效的，也會(huì)對(duì)公共政策制定產(chǎn)生負(fù)面影響。公民只有通過(guò)各種民間組織形成一種規(guī)范性的認(rèn)同關(guān)系，放大其行動(dòng)的影響力，進(jìn)而在形成公共議程、評(píng)估政策方案、政策方案抉擇及政策合法化中形成強(qiáng)有力、有效的和理性的參與。因此，公民必然會(huì)通過(guò)建立或加入公民社會(huì)組織即民間組織來(lái)參與公共政策制定，以增大公民參與公共政策制定過(guò)程的效果。

公民社會(huì)的利益取向決定其必然參與公共政策制定。維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)社會(huì)公共利益是中國(guó)公民社會(huì)的目標(biāo)和歸宿。民間組織作為非營(yíng)利性組織，是公民基于維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益或群體公共利益而自愿結(jié)成的團(tuán)體。因此，公民必然會(huì)通過(guò)民間組織積極參與公共政策制定，向政府提出各種利益要求。公民社會(huì)為公民提供了公共利益表達(dá)、維護(hù)和增進(jìn)的組織途徑。而公共政策及其制定過(guò)程也以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)追求。兩者利益取向的一致性決定了公民社會(huì)必然會(huì)參與公共政策制定。

三、中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道分析

1.中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道。關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道，不論是對(duì)于“渠道”如何界定，還是公民社會(huì)參與的渠道具體有哪些，目前學(xué)術(shù)界均沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。比如有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)團(tuán)體主要通過(guò)民意代表機(jī)制即人大、政協(xié)制度、行政決策機(jī)制和公共輿論機(jī)制來(lái)參與政治，達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。[2]很多學(xué)者都將公民社會(huì)參與公共政策制定分為體制內(nèi)的參與和體制外的參與兩大類型或渠道。本文認(rèn)為，公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道是指公民社會(huì)通過(guò)接觸或利用哪些機(jī)構(gòu)或個(gè)人來(lái)參與公共政策制定的。按照這種界定，中國(guó)公民社會(huì)為了參與公共政策制定，直接接觸和利用的對(duì)象主要包括人大政協(xié)、政府、各類媒體、黨政官員和司法機(jī)關(guān)五個(gè)方面，相應(yīng)地可以將公民社會(huì)參與的渠道劃分為人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸和司法裁決五種渠道。當(dāng)然，這五種渠道的劃分只是相對(duì)的、人為的劃分，經(jīng)常并不能截然分開。而且由于五種渠道所利用的對(duì)象在現(xiàn)實(shí)中具有相互制約和影響的復(fù)雜關(guān)系，公民社會(huì)在參與公共政策制定過(guò)程中經(jīng)常是同時(shí)運(yùn)用多種渠道，以最有效、最大限度地實(shí)現(xiàn)參與的目標(biāo)。其中公共輿論、個(gè)人接觸、司法裁決基本上屬于體制外、非制度化的參與渠道，參與方式一般都是非制度化的；公民社會(huì)通過(guò)接觸人大政協(xié)和政府機(jī)關(guān)來(lái)影響公共政策制定則是體制內(nèi)的渠道，參與的方式既可能是制度化的，也可能是非制度化的。

2.中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定渠道的現(xiàn)狀。在中國(guó)，目前雖然有這五種公民社會(huì)參與的渠道，但公民社會(huì)對(duì)這五種渠道的參與和利用卻是相當(dāng)單一和不均衡的。公民社會(huì)最經(jīng)常使用和最主要的參與渠道是政府機(jī)關(guān)，公民社會(huì)參與公共政策制定過(guò)程偏重于行政參與。公共輿論、人大政協(xié)、個(gè)人接觸和司法裁決這四種渠道利用得都比較少。以人大的參與渠道為例，北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，盡管民間組織對(duì)人大立法工作的參與呈現(xiàn)出越往基層參與的社團(tuán)越多的態(tài)勢(shì)，但從總體上看，民間組織對(duì)人大立法工作采取活動(dòng)進(jìn)行影響的非常少。曾對(duì)全國(guó)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)僅有23個(gè)，占被調(diào)查社團(tuán)總數(shù)的1.7%；曾對(duì)省級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)有79個(gè)，占總數(shù)的5.6%；曾對(duì)地級(jí)市/區(qū)級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)82個(gè)，占總數(shù)的5.8%；曾對(duì)縣級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)97個(gè)，占總數(shù)的8.5%。[3]294－295可見(jiàn)，在現(xiàn)階段，民間組織還很少利用人大的渠道參與公共政策制定過(guò)程。

中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道中政府的中心地位和人大的邊緣地位，是和中國(guó)當(dāng)前的政治現(xiàn)狀相符的。盡管憲法規(guī)定人大是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)作中黨政機(jī)關(guān)掌握著實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，人大更多的是行使程序性的權(quán)力。加上目前公民社會(huì)參與人大決策的制度建設(shè)滯后，只能采取非制度化或制度化水平低的方式進(jìn)行，更加使得公民社會(huì)對(duì)人大的政策參與較為少見(jiàn)。反觀政府，在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府處于公共事務(wù)處理的核心地位，仍是掌握和分配各種社會(huì)資源的最重要的核心，因而在公共政策制定過(guò)程中居于無(wú)可置疑的核心和主導(dǎo)地位，公民社會(huì)參與公共政策制定當(dāng)然會(huì)主要集中到行政參與上。

此外，公共輿論在近年來(lái)的重大公共政策制定和調(diào)整、民眾強(qiáng)烈不滿的政策焦點(diǎn)事件參與中起到了很大的作用和效果。雖然中國(guó)沒(méi)有建立利益團(tuán)體游說(shuō)制度，但個(gè)人通過(guò)寫信或當(dāng)面接觸黨政官員，向其反映有關(guān)政策的意見(jiàn)和建議在中國(guó)特定的國(guó)情當(dāng)中也會(huì)起到一定的作用。人大政協(xié)的參與則主要是依賴非制度化或制度化程度低的方式進(jìn)行，如立法聽(tīng)證、公開征集意見(jiàn)、游說(shuō)人大代表等，通過(guò)政協(xié)的參與目前還十分罕見(jiàn)。尋求司法裁決的渠道在中國(guó)由于沒(méi)有建立抽象行政行為的可訴性、司法機(jī)關(guān)的不獨(dú)立而受到極大的限制，也非常罕見(jiàn)。

如果我們對(duì)這五種參與渠道按照使用頻率進(jìn)行排序的話，從多到少的順序應(yīng)該是政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸、人大政協(xié)、司法裁決；如果從參與渠道使用的效果的角度進(jìn)行排序，從近十年的情況來(lái)看，公共輿論無(wú)疑應(yīng)該排在第一位。

四、中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的方式分析

1.中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的方式。公民社會(huì)參與公共政策制定的方式根據(jù)不同的視角可以進(jìn)行多種劃分和分類，對(duì)此鄭準(zhǔn)鎬進(jìn)行了較全面的總結(jié)：根據(jù)公民社會(huì)參與政策制定的主體性，可以將參與方式劃分為直接參與和間接參與；根據(jù)參與政策制定的制度化與否，可以將參與方式分為制度化參與和非制度化參與；根據(jù)參與政策制定的主動(dòng)性，可以將參與方式分為主動(dòng)參與和委托參與；根據(jù)參與過(guò)程中的聯(lián)合方式，可以將參與方式分為單獨(dú)參與、聯(lián)合參與以及與政府合作參與。[4]賈西津?qū)⒐裆鐣?huì)參與公共政策制定劃分為建設(shè)性提議、參與式合作和利益表達(dá)即政策倡導(dǎo)三種模式。[5]也有學(xué)者更為具體詳細(xì)地劃分，列舉出許多種公民社會(huì)參與政策制定的具體方式方法。本文認(rèn)同最后一種對(duì)“方式”的界定和劃分方法。

本文認(rèn)為，公民社會(huì)參與公共政策制定的方式是指公民社會(huì)通過(guò)各種渠道參與和影響公共政策制定的具體形式、手段和方法。公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和參與的方式是不同的，渠道是指參與的對(duì)象和途徑，目前中國(guó)共有五種渠道；方式是參與的形式、手段、方法，具體有很多種。公民社會(huì)通過(guò)每一種渠道參與時(shí)都可以使用多種方式，一種方式也可以適用于多種渠道的參與。在現(xiàn)階段，中國(guó)民間組織參與公共政策制定可能使用的具體方式方法主要包括：參加政府組織的座談會(huì)；提交調(diào)查報(bào)告或政策建議報(bào)告；給政府官員打電話；寫信（包括發(fā)送電子郵件）；發(fā)動(dòng)會(huì)員給政府機(jī)關(guān)寫信、打電話等；通過(guò)私人關(guān)系接觸；向新聞界反映情況；召開記者招待會(huì)，表明本團(tuán)體的觀點(diǎn)；花錢在媒體上登載廣告宣傳；與其他團(tuán)體聯(lián)合，共同行動(dòng)；通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題；上訪；請(qǐng)?jiān)富蜢o坐；召開群眾集會(huì)，爭(zhēng)取群眾支持等14種參與方式。

2.中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定方式的現(xiàn)狀。根據(jù)前述北京大學(xué)所做的調(diào)查結(jié)果顯示，參與公共政策制定過(guò)程中曾經(jīng)參加政府組織的座談會(huì)的社團(tuán)占有效回答社團(tuán)數(shù)的53.6%，曾經(jīng)提交調(diào)查報(bào)告或政策建議報(bào)告的社團(tuán)占有效回答社團(tuán)數(shù)的53.4%，曾經(jīng)給政府官員打電話的社團(tuán)占社團(tuán)數(shù)的49.6%，向新聞界反映情況的社團(tuán)占社團(tuán)數(shù)的29.1%，通過(guò)私人關(guān)系接觸的占26.1%，寫信（包括發(fā)送電子郵件）的占社團(tuán)數(shù)的24.1%，采取其他參與方式的社團(tuán)均較少，比例最高的方式也不超過(guò)18%，采取通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題方式的社團(tuán)僅僅占總數(shù)的7%。[3]296可見(jiàn)，在這些參與方式中前三種方式比例較高，處于使用頻率的第一檔次，均占到社團(tuán)總數(shù)的一半左右，顯示目前中國(guó)民間組織參與公共政策制定最常用的還是這三種比較傳統(tǒng)而正式的方式。向新聞界反映情況、通過(guò)私人關(guān)系接觸、寫信（包括發(fā)送電子郵件）三種方式處于使用頻率的第二檔次，顯示通過(guò)公共輿論、個(gè)人接觸渠道參與公共政策制定的民間組織也相對(duì)不少，這也驗(yàn)證了前面我們對(duì)公民社會(huì)參與公共政策制定不同渠道使用頻率多少的估計(jì)與判斷。

如果我們進(jìn)一步分析這個(gè)調(diào)查結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)目前中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定方式上的更多的特征。第一，根據(jù)前文的分析，公民社會(huì)參與的渠道中公共輿論、個(gè)人接觸、司法裁決的參與方式都是非制度化的；人大政協(xié)和政府機(jī)關(guān)渠道的方式則既可能是制度化的，也可能是非制度化的。但前述調(diào)查顯示，在被問(wèn)到“各級(jí)政府就政策的制定和執(zhí)行的有關(guān)問(wèn)題，是否向貴團(tuán)體咨詢或征求過(guò)意見(jiàn)”時(shí)，只有33.7%的社團(tuán)回答“是”?？梢?jiàn)現(xiàn)實(shí)中這兩個(gè)渠道也是以非制度化的方式為主。因此中國(guó)目前公民社會(huì)參與公共政策制定的方式以非制度化方式為主，制度化方式為輔。第二，中國(guó)目前公民社會(huì)參與公共政策制定以合法性間接參與方式為主，直接參與的方式為輔，非法性間接參與方式十分罕見(jiàn)。第三，當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的主動(dòng)性不足，以委托參與或被動(dòng)參與為主，主動(dòng)參與為輔。第四，前述調(diào)查顯示，社團(tuán)采取“與其他團(tuán)體聯(lián)合，共同行動(dòng)”參與方式的只占總數(shù)的18%，可見(jiàn)當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)在公共政策制定中以單獨(dú)參與為主，聯(lián)合參與以及與政府合作參與比較少見(jiàn)。

此外，按照賈西津?qū)裆鐣?huì)參與公共政策制定的層次的分類，可以把公民社會(huì)參與的方式劃分為出場(chǎng)式參與、表達(dá)式參與、對(duì)話式參與和共治性參與四種方式。[6]出場(chǎng)式參與方式只是公民出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)，徒具參與的形式，對(duì)政府的政策制定并不產(chǎn)生影響，在中國(guó)常常表現(xiàn)為動(dòng)員性參與。目前在中國(guó)，公民社會(huì)參與的方式以出場(chǎng)式或動(dòng)員性參與方式和表達(dá)式參與方式為主，對(duì)話式參與方式還非常少見(jiàn)，只是在某些民間力量特別強(qiáng)大的地方比如溫州有所萌芽，共治式參與方式還完全沒(méi)有出現(xiàn)。因此，與當(dāng)代西方國(guó)家種類齊全、多種多樣的公民社會(huì)參與公共政策制定方式相比較，總體上看，中國(guó)目前公民社會(huì)參與公共政策制定的方式還相當(dāng)不足和單一，公民社會(huì)對(duì)現(xiàn)有參與方式的使用也是畸輕畸重，過(guò)于偏重某些方式，呈現(xiàn)出不均衡的特點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)階段，不論是中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道還是參與的方式，雖然是多種多樣的，但都存在實(shí)際使用上的單一、不足和畸輕畸重的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟痪庑?。今后，隨著中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展成熟，其參與公共政策制定將更加廣泛、深入和有效，中國(guó)公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式也將逐漸克服這些缺陷和問(wèn)題，公民社會(huì)在實(shí)際使用這些渠道和方式上將逐步走向豐富多樣和均衡化。

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A

1002－7408（2011）03-0038-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政策過(guò)程的影響研究”（05BZZ018）的階段性成果。作者簡(jiǎn)介：李占樂(lè)（1973－），男，河南洛陽(yáng)人，政治學(xué)博士，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]