高園

（海南師范大學經濟與管理學院，?？?71158）

從善治理念看弱勢群體社會救助中政府責任的回歸

高園

（海南師范大學經濟與管理學院，海口571158）

善治就是要實現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理，使兩者都達到最佳狀態(tài)。對弱勢群體進行社會救助，使他們的基本生活得以保證，基本權益得以維護，是善治理念的內在要求。社會救助中政府責任的回歸則是善治道路的必然選擇，也是考驗政府善治能力的標尺。

善治；弱勢群體；社會救助；政府責任

現(xiàn)階段，由于我國正處于政治、經濟體制改革的關鍵時期，社會轉型不可避免地帶來了一系列社會問題，其中尤以弱勢群體問題最為突出。這個特殊群體的生存狀況令人堪憂，已成為構建和諧社會過程中出現(xiàn)的一個不和諧音符。如果他們的生活得不到改善，利益訴求得不到滿足，社會地位得不到認可，必然會嚴重影響社會穩(wěn)定，在矛盾激化的情況下甚至會引起社會動蕩。對弱勢群體進行社會救助是政府不可推卸的責任，更是善治理念對政府執(zhí)政提出的必然要求。

一、善治理念的內涵與基本要素

古今中外，人們對善治都抱有美好的期望，習慣用“治理有序、官員廉潔、體恤民生、嚴明法紀”等詞匯來描繪心目中理想的政府形象。追溯善治的起源，從中國古代孔孟提出的以“為政以德，寬厚待民，以人為本”為核心的仁政思想，到古希臘時期亞里士多德提出的“政治學的善就是正義，正義以公共利益為依歸”的觀點；從近代盧梭在《社會契約論》中主張的“主權在民”思想到馬克思主義平等觀關于“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位”[1]的論斷；從20世紀70年代羅爾斯在《正義論》中提出的“作為公平的正義原則”到1989年世界銀行報告中首次出現(xiàn)的“治理危機”一詞，我們都可以看到樸素的善治理念的影子。現(xiàn)代善治理念的提出大致是在20世紀90年代，如今已成為西方政治學與社會公共管理的研究熱點，是世界范圍內頗為流行的一種治國理論。

政府善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。[2]作為較早在國內引入和發(fā)展西方善治理論的著名學者，俞可平教授在綜合和借鑒了大量國外學者觀點的基礎上，概括了善治的十個基本要素，即：合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正。①合法性，是指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)；②法治，即法律是公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等；③透明性，是指政治信息的公開性；④責任性，是指管理者應當對其自己的行為負責；⑤回應，是指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應；⑥有效性，主要指管理的效率高效有序；⑦參與，首先是指公民的政治參與，參與社會政治生活，但又不僅僅是政治參與，還包括公民對其他社會生活的參與；⑧穩(wěn)定性，指國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等；⑨廉潔，主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租；⑩公正，指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。[3]

二、弱勢群體社會救助是善治理念的內在要求

善治離不開政府，更離不開公民，從這個意義上說，善治首先要求解決的就是民生問題，只有公民的基本生存權利得到保障，才有可能與政府合作，積極參與善治，也才可能最終實現(xiàn)善治。當弱勢群體依靠自身力量無法保證基本生活時，政府應當對其進行社會救助，這也是善治理念的內在要求。

第一，“合法性”要求建立讓弱勢群體認同的社會秩序。只有當全體公民都自覺認可并服從現(xiàn)有的社會秩序和權威才能實現(xiàn)善治，而當弱勢群體因為失業(yè)、疾病、社會變革等自身原因或客觀原因導致貧困時，就會對社會秩序產生不滿情緒。如果此時政府對他們的生活不聞不問，就很難得到這類人的自覺認可和服從。沒有弱勢群體的認同，政府治理的合法性就會受到質疑，善治也就無法實現(xiàn)。因此，善治要求建立合理的社會秩序，讓弱勢群體得到必要的救助，從而提高其社會認同感。第二，“法治”要求為弱勢群體提供必要的司法救助。只有法律面前人人平等，才能實現(xiàn)善治。弱勢群體往往因為經濟貧困無力支付法律費用，或因為教育水平低缺乏法律意識，或者因為社會地位的邊緣狀態(tài)導致其維權無門。如果社會中有這樣一類人的法律權利得不到保證，法律面前人人平等也就無從談起。因此，善治要求為弱勢群體提供各種形式的司法救助，切實保障其作為公民應享有的平等權利，并在權利受到侵犯時能通過正常的法律途徑得到維護。第三，“透明性”要求為弱勢群體搭建暢通的信息平臺。政府通過廣播、電視、報紙、網絡、公告、電話、郵政、訪談等各種形式向公眾傳遞政治信息的同時，也應該特別關注弱勢群體的信息接收情況。許多貧困山區(qū)的弱勢群體因為交通不便與外界溝通甚少，加之網絡、電信、電視還沒有普及，導致他們缺少與政府溝通的有效機會。而城市中的弱勢群體也會因為經濟條件和文化水平等的限制，無法通過多種渠道獲取及時的政治信息，知情權受到限制。在這種情況下，信息閉塞的弱勢群體就不可能參與到國家的政治生活中，那么善治也就失去了一個關鍵要素。第四，“責任性”要求政府施政時考慮弱勢群體的利益。如制定公共政策時，頒布法規(guī)條令時，規(guī)劃改造時，進行重大調整時等等，都要充分考慮弱勢群體的承受力，行動前要擬定周密的計劃，對于可能給弱勢群體造成的利益損害要采取一定的補償措施。第五，“回應”要求正視弱勢群體的利益訴求和主張。一方面，政府要為弱勢群體建立特殊的渠道，幫助他們反映生活中的實際困難和需求；另一方面，公共管理人員還應該盡可能地為其解決問題。無視弱勢群體的要求，把頻繁上訪的弱勢群體視為“刁民”，只會引發(fā)他們與政府之間的矛盾升級，成為通向善治道路上的絆腳石。第六，“有效性”要求政府在應對弱勢群體問題時提高效率。公共管理人員要改變過去能拖就拖，敷衍了事的工作態(tài)度，積極高效地為困難群眾辦實事。應通過信訪、市長熱線、領導信箱、現(xiàn)場咨詢等多種方式了解弱勢群體反映的問題，更重要的是必須建立落實、跟蹤和反饋機制，實行承辦人層層負責制，規(guī)定解決問題的最終時限。第七，“參與”要求為弱勢群體創(chuàng)造參與社會生活的機會。弱勢群體因為經濟上的貧困往往處于社會底層，容易產生自卑心理，沒有激情也沒有能力參與社會生活。要幫助這類邊緣人群盡早融入主流社會，成為社會生活的參與者，使其作為社會成員的身份重新得以確認。第八，“穩(wěn)定性”要求關注弱勢群體的生存狀態(tài)。弱勢群體問題如不能引起重視得到妥善解決，有可能造成大規(guī)模群體性事件的頻繁發(fā)生——當這一特殊群體的呼聲得不到相關管理部門的回復和處理時，他們會通過非正常途徑維護自身利益或發(fā)泄不滿，以期引起社會關注，這是影響社會秩序和社會穩(wěn)定的重大隱患。第九，“廉潔”要求保證弱勢群體的救助資金和物資的足額按時發(fā)放。一些政府官員在救助工作中弄虛作假，索賄，私分救濟款、低保金或者非法擠占、挪用其他民政專項資金的行為，嚴重侵害了困難群眾、弱勢群體的切身利益，與善治理念所主張的政府官員要奉公守法、清明廉潔、不以權謀私等背道而馳。第十，“公正”要求保護弱勢群體的利益，促進機會公平。機會公平要求摒棄特權、身份、性別、階層、種族、文化程度、宗教等不公正因素的影響，保證每個社會成員都能夠平等地參與競爭，最大限度地發(fā)揮自己的能力和潛能。然而，弱勢群體的弱質性導致其失去了與正常人群公平競爭的機會。例如戶籍的限制和城鄉(xiāng)身份的差別使農民不能與城市居民享有同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等待遇；教育資源和文化資源配置的不合理，導致偏遠地區(qū)弱勢群體的后代在起跑線上就落后于經濟發(fā)達地區(qū)的孩子等等。這種機會的不公平延續(xù)下去，勢必造成貧窮的代際傳遞，從而催生“馬太效應”，使貧富差距越來越大。如果政府對弱勢群體在發(fā)展中的劣勢置之不管，不制定向弱勢群體傾斜的相關政策，而是任其自生自滅，則善治永遠不可能實現(xiàn)。

三、政府責任的回歸是善治理念的必然選擇

世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報告中指出，“每一個政府的核心使命”包括了五項最基本的責任：（1）確定法律基礎；（2）保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經濟的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會服務和社會基礎設施；（4）保護弱勢群體；（5）保護環(huán)境。[4]由此可見，“保護弱勢群體”是國際社會對政府責任界定的一種通行解釋。對弱勢群體進行必要的救助，維護弱勢群體的基本權益，并最終解決弱勢群體問題，是所有政府在治理社會時必須考慮的一個重大問題，更是善治理念的必然選擇。

1.救助弱勢群體是善治政府義不容辭的責任。善治政府應保障每個公民基本的生存權利，弱勢群體是社會不可分離的組成部分，保障他們的基本生活水平，使他們有尊嚴地活著，是政府必須承擔的職責。造成弱勢群體經濟貧困和社會弱質性的原因很多，不能將其簡單地歸結為個人原因，有時社會原因的影響更為深刻。特別是在社會轉型和體制轉軌的今天，弱勢群體的形成可以說是社會變遷的成本，而改革的成功在一定程度上也是以犧牲弱勢群體利益為代價的。例如，早年退休者或國有企業(yè)、集體企業(yè)的下崗失業(yè)職工，他們在改革的浪潮中淪為弱勢群體，利益受到了損害。任何社會的發(fā)展都不能以犧牲特定人群的利益為前提，以少部分人的犧牲換取多數(shù)人的幸福顯然有悖善治理念。在市場經濟條件下，效率和公平始終是一對共存的矛盾，在追求效率的同時必須注重公平，才能贏得社會快速、和諧、健康的發(fā)展。所以說，對弱勢群體進行救助不是增加政府的負擔，而是政府不可推卸的責任和義務。

2.維護弱勢群體權益是對政府善治能力的考驗。弱勢群體在經濟上、生活上、政治上乃至心理上都處于弱勢地位，他們連基本生活都難以為繼，更無暇顧及對其他合法權益的維護。此時，政府應充當弱勢群體權益的維護者，這也是考驗政府善治能力的一把標尺。如何判定？首先，政府制定的公共政策是否向弱勢群體傾斜，如社會保障政策、收入分配政策、就業(yè)政策等是否考慮到了弱勢群體的特殊情況，能否給予適度的優(yōu)惠安排，政府在財政預算和支出方面是否能逐年增加救助投入，提高救助標準等。其次，政府是否完善了對弱勢群體的司法保護，如以立法和制度的形式對其權益予以保障，通過法律援助制度保障弱勢群體能夠不受經濟困難的制約，享有與其他公民同等的法律幫助權，是否提高了司法機關的地位和權威；加強了人民法院對涉及社會救助案件的審判工作等。第三，政府是否為弱勢群體提供了平等參與政治決策、表達自己權利要求的平臺，如信訪、上訪渠道是否暢通，是否有專業(yè)的維權機構和人員等。第四，政府能否構建一個弱勢群體社會支持網絡，這個網絡以政府為核心，包括各種非政府組織、慈善機構、群眾組織、社區(qū)組織、志愿團體以及熱心社會公益事業(yè)的家庭和個人等，政府應在政策上給予支持，提供服務、幫助和引導，營造一個全社會共同關注弱勢群體的良好氛圍。

3.解決弱勢群體問題是政府實現(xiàn)善治的必由之路。人類社會發(fā)展的最終歸宿是人的全面發(fā)展，人的發(fā)展是一切發(fā)展的核心，因而社會救助的最終目的不是保障弱勢群體的生存，而是要使他們能夠脫離貧困，擁有自我救助、自我發(fā)展的能力。從這個意義上說，重視弱勢群體的能力建設，減少直至最終消除弱勢群體是政府在善治道路上必須解決的問題。一方面，政府要進一步推進教育公平，完善教育政策。影響弱勢群體素質的眾多因素中，教育不足是最核心的一個，也是導致貧困的根源之一。教育不公正是最大的不公正，因為它不僅關系到弱勢群體自身的生存發(fā)展，更關系到其下一代是否繼續(xù)淪為弱勢群體的問題。另一方面，政府要為弱勢群體提供職業(yè)培訓的機會，把失業(yè)、下崗人員組織起來進行轉業(yè)、轉崗培訓等，以此提高其個人素質和技能水平，增強“抗弱”能力，從單純的“輸血”轉為幫助弱勢群體積極“造血”。最后，政府還要針對弱勢群體自卑、封閉心理較重、害怕參與社會競爭等特點，積極組織專業(yè)社會工作者、心理輔導人員、志愿者等對他們進行心理輔導，以提高其心理適應能力，為早日擺脫弱勢身份、回歸主流做準備。

四、結論

弱勢群體是一個社會性問題，應該引起全社會的關注，僅依靠政府單方面的力量顯然難以解決。但政府在整個社會救助體系中應始終居于核心地位，承擔主導責任，這也是善治理念對政府提出的必然要求。因此，政府必須轉變傳統(tǒng)的社會救濟思想，將弱勢群體社會救助看作是公民應當享有的基本權利，而不是政府的所謂“恩賜”；不是可有可無，可多可少的，而是善治政府責無旁貸的義務。《管子·樞言》中曾記載：“無善事而有善治者，自古及今未嘗之有也?！泵魉五サ摹读浾摗芬苍岬剑骸靶募炔徽瑒t鄉(xiāng)閭安得有善俗，國家安得有善治乎？”由此可見，善治首先要求執(zhí)政者存“善念”、行“善舉”，即要求政府在弱勢群體社會救助中充當?shù)谝回熑沃黧w，尋求政府責任的回歸。

[1]中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第三卷）[M].北京:人民出版社,1972：143. [2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社, 2000:330.

[3]俞可平.善政:走向善治的關鍵[J].當代中國政治研究報告Ⅲ,2004.

[4]歐文·E·休斯.公共管理導論（第二版）[M].彭和平,譯.北京:中國人民大學出版社, 2001:118.

D632

A

1002－7408（2011）03－0041－03

高園（1977－），女，武漢人，海南師范大學經濟與管理學院講師,研究方向：政府公共治理，公共人力資源開發(fā)。

[責任編輯：孫巍]