楚德江

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路
——以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗為例

楚德江

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

棚戶區(qū)改造是當(dāng)前老工業(yè)城市的中心工作，也是一項重要的民心工程和民生工程，不僅有助于改善棚戶區(qū)居民的居住條件和生活環(huán)境，也是城市價值再造、完善住房保障體系、振興老工業(yè)基地的重要舉措。目前，棚戶區(qū)改造仍面臨著資金不足、社會穩(wěn)定風(fēng)險較大等諸多困境。徐州市兼具老工業(yè)城市和資源性城市雙重特征，其“棚改”的成功經(jīng)驗對于其它城市的棚戶區(qū)改造具有很強的借鑒價值。

棚戶區(qū)改造；徐州經(jīng)驗；困境；出路

棚戶區(qū)是指城市中結(jié)構(gòu)簡陋，抗災(zāi)性差（抗震、防火、防洪性差）；居住擁擠，功能差（幾輩同室、無上下水、無供氣供熱）；居住環(huán)境差（糞便垃圾無序排放、無道路、無綠化、無公共活動場地、采光通風(fēng)差）的房屋集中的地方。[1]棚戶區(qū)的這種狀況不僅造成棚戶區(qū)居民生活的困難和不便，也給棚戶區(qū)的社會管理帶來嚴重問題，并成為引發(fā)社會矛盾的一個重要原因。為了從根本上改善棚戶區(qū)居民的居住條件和生活水平，我國從上世紀80年代后期就開始啟動棚戶區(qū)改造工程，但收效不佳。2009年12月14日國務(wù)院常務(wù)會議決定，用5年左右時間基本完成城市和國有工礦中成片棚戶區(qū)改造，有條件的地方爭取用3年時間基本完成。2009年12月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，重申了上述決定，要求通過棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)群眾的居住條件得到明顯改善。[2]目前，棚戶區(qū)改造已在各地普遍展開，但仍困難重重，如何有效推進棚戶區(qū)的改造已成為迫在眉睫的問題。徐州市兼具老工業(yè)城市和資源性城市雙重特征，“棚改”任務(wù)十分繁重。在“棚改”過程中，徐州市結(jié)合自身實際進行了創(chuàng)造性探索，取得了棚戶區(qū)改造的重大成就，其經(jīng)驗對于其它城市的棚戶區(qū)改造具有很強的借鑒作用。

一、棚戶區(qū)改造的戰(zhàn)略價值與時代意義

棚戶區(qū)改造是改善棚戶區(qū)居民住房條件和生活環(huán)境的根本措施，但其價值和意義并不限于棚戶區(qū)自身。在當(dāng)前的社會環(huán)境下，中央要求各地開展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，乃是有著更為深遠的考慮，并期望取得更廣泛的政策目標。

第一，作為當(dāng)前重要的民生工程，棚戶區(qū)改造體現(xiàn)了政府的社會責(zé)任，是促進社會公平與和諧的重要途徑。我國城市棚戶區(qū)的形成和西方國家城市貧民窟的形成不同，它不是城市化進程中貧困農(nóng)民聚集的結(jié)果，而是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和體制改革過程中歷史地形成的。在我國，棚戶區(qū)主要集中在老工業(yè)基地城市和資源性城市的工礦區(qū)，是在“先生產(chǎn)，后生活”的政策指導(dǎo)下，伴隨工礦業(yè)的發(fā)展而建設(shè)的工人宿舍區(qū)和礦工工棚。改革開放以后，這些居民的生活條件并沒有隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展而得到改善，相反，隨著國有企業(yè)陷入經(jīng)營困難和礦業(yè)資源瀕臨枯竭，這些居民大多退休或下崗，成為城市中的低收入群體。由于生計問題尚未解決，棚戶區(qū)居民根本無暇也無力去改善他們的居住條件和居住環(huán)境。在這種情況下，由政府主導(dǎo)實施棚戶區(qū)改造工程，體現(xiàn)了政府對弱勢群體應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任和“國家的回歸”。[3]正如張道航所指出的，這次全國范圍內(nèi)大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，實際上帶有一定的“還賬”性質(zhì)，就是要讓這一部分人群也能與其他社會群體一樣共享改革發(fā)展成果，進一步體現(xiàn)社會公平。[4]

第二，棚戶區(qū)改造是振興老工業(yè)基地的重要抓手。振興老工業(yè)基地是我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。早在2002年，黨的十六大就提出：“支持東北地區(qū)老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。”2003年中央11號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中指出，“各級黨委和政府要勤政廉政，始終把群眾利益放在突出位置，切實關(guān)心群眾疾苦，妥善解決困難群體的生活問題”。[5]2009年9月9日國務(wù)院制定的33號文件《國務(wù)院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中特別強調(diào)要“解決好住房、冬季取暖等突出民生問題”，提出“加大城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟適用房建設(shè)規(guī)模和國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、農(nóng)村危房、危舊校舍改造力度，繼續(xù)做好煤礦棚戶區(qū)改造工作。支持開展城市棚戶區(qū)改造工作?！盵6]至此，棚戶區(qū)改造已成為振興老工業(yè)基地的重要內(nèi)容。棚戶區(qū)改造對于振興老工業(yè)基地的意義至少有以下幾個方面：其一，棚戶區(qū)改造能夠極大地改變老工業(yè)城市的面貌，提升城市形象和影響力；其二，通過棚戶區(qū)改造能夠帶動巨額社會投資，從而促進經(jīng)濟發(fā)展；其三，棚戶區(qū)改造改善了棚戶區(qū)居民的居住條件和生活環(huán)境，有助于促進棚戶區(qū)居民消費升級；其四，通過棚戶區(qū)改造能夠創(chuàng)造眾多的社會就業(yè)崗位，從而促進棚戶區(qū)居民就業(yè)。老工業(yè)城市政府抓住中央加快棚戶區(qū)改造的機遇，利用中央財政、金融等方面對棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，積極開展棚戶區(qū)改造，不僅造福于棚戶區(qū)居民，也將成為推進城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。

第三，棚戶區(qū)改造是城市價值再造的重要手段。棚戶區(qū)改造不僅能夠改善棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量，改善城市環(huán)境和城市形象，更是城市價值再造的過程。從上世紀80年代后期開始的棚戶區(qū)改造工程之所以進展緩慢，主要是因為棚戶區(qū)改造往往著眼于該項目的經(jīng)濟價值，而忽視了棚戶區(qū)改造的其他功能。如果我們能夠綜合考慮棚戶區(qū)改造所具有的商業(yè)價值、環(huán)境價值、社會價值和政府形象價值，其總體收益將遠遠超出其成本。首先，棚戶區(qū)改造改變了棚戶區(qū)臟亂差的環(huán)境，改善了居民的衛(wèi)生條件，從而有助于減少政府和個人的醫(yī)療支出。其次，棚戶區(qū)改造有助于徹底改變棚戶區(qū)的治安狀況，增強民眾的安全感，并減少政府的治安開支。再次，通過棚戶區(qū)改造，政府有機會完善城市功能布局，合理安排城市的居住空間和工商業(yè)布局，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)，推進城市管理升級，提升城市的服務(wù)功能。最后，作為一項民生工程、民心工程和德政工程，棚戶區(qū)改造有助于密切城市政府與居民的關(guān)系，提升政府的公信力和合法性，對于促進城市的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展具有重大意義。

第四，棚戶區(qū)改造有助于平抑當(dāng)前房價和完善我國的住房保障制度。住房作為民眾的基本需求之一，政府有責(zé)任根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平提供最低限度的保障。近年來城市房價的過快增長已經(jīng)嚴重妨礙了民眾改善住房條件愿望的實現(xiàn)。雖然自2004年以來，國家連續(xù)出臺多項抑制房價過快上漲的政策措施，但收效甚微。其根本原因在于政府把著眼點放在了控制商品房價格的上漲，而忽視了自身為低收入家庭提供住房的責(zé)任。抑制當(dāng)前房價的根本出路在于大量增加住房供給，特別是經(jīng)濟適用房和廉租房的供給。棚戶區(qū)改造以政府為主導(dǎo)改善棚戶區(qū)居民的住房條件，不僅增加了住房供給，滿足了棚戶區(qū)居民的住房需求，而且大量經(jīng)濟適用房和廉租房的興建也有利于降低周邊地區(qū)的房價。同時，棚戶區(qū)改造強化了政府為低收入家庭提供基本住房條件的責(zé)任，促使政府加大經(jīng)濟適用房和廉租房的供給力度，以避免新的棚戶區(qū)的出現(xiàn)，從而有助于推動我國住房保障制度體系的完善。

二、棚戶區(qū)改造面臨的現(xiàn)實困境

目前，棚戶區(qū)改造已在全國各大中城市普遍展開。由于歷史原因，棚戶區(qū)改造的任務(wù)主要集中在老工業(yè)城市和開采歷史較長的資源性城市。但這些城市大多經(jīng)濟比較落后，政府財政能力較差，棚戶區(qū)居民的生活又普遍極為貧困，這使得棚戶區(qū)改造面臨的困難相當(dāng)復(fù)雜。

第一，棚戶區(qū)改造面臨著嚴峻的資金壓力。這是棚戶區(qū)改造面臨的最大困難。首先，改革開放以來，老工業(yè)基地的國有企業(yè)普遍存在經(jīng)營不善、效益低下、虧損嚴重、社會包袱沉重等問題，在國有企業(yè)減員增效的改革中，又導(dǎo)致大量職工下崗。這些居住在棚戶區(qū)中的退休和下崗職工根本無力改善自身的居住狀況。其次，在企業(yè)效益不好的情況下，政府的財政能力也非常薄弱。而在以GDP為中心的地方官員績效競爭體制下，地方官員傾向于通過政府投資來推動經(jīng)濟增長，而不愿意把有限的財政資金用于缺乏經(jīng)濟效益的棚戶區(qū)改造項目上。最后，由于缺乏商業(yè)開發(fā)價值，又加上拆遷可能引發(fā)社會沖突，房地產(chǎn)開發(fā)商也不愿意承擔(dān)棚戶區(qū)改造項目。

第二，棚戶區(qū)改造需要做艱苦細致的摸底和動員工作，要求投入巨大的人力和物力。雖然棚戶區(qū)改造是棚戶區(qū)居民的普遍要求，但要把好事做好并不容易。由于棚戶區(qū)居民的家庭情況千差萬別，他們各自的要求和期望也各不相同，面對統(tǒng)一的拆遷政策，他們所獲得的收益會有差異，對棚戶區(qū)拆遷政策的公平感受也會不同，這些都會影響到他們對棚戶區(qū)改造的支持態(tài)度。這就需要政府部門做好耐心細致說服動員工作，向居民解釋棚戶區(qū)改造的意義和政策，爭取民眾對棚戶區(qū)改造工作的理解和支持。

第三，棚戶區(qū)居民生活困難，抵御風(fēng)險的能力較差，因此，棚戶區(qū)改造容易造成社會不穩(wěn)定。棚戶區(qū)改造的首要目標在于改善棚戶區(qū)居民的居住條件和居住環(huán)境，但龐大的資金需求僅靠政府的財政支持顯然不夠。在棚戶區(qū)改造過程中，棚戶區(qū)居民需要對新增的居住面積按一定價格支付費用，而且棚戶區(qū)居民遷入新居，又必然會因裝修、添置家具等增加一定的開支，這些都會增加棚戶區(qū)居民的支出。由于棚戶區(qū)居民基本上都是城市中的低收入家庭，還有相當(dāng)一部分屬于“低?！奔彝?，有的家庭所有家當(dāng)?shù)膬r值不過數(shù)百元，伴隨棚戶區(qū)改造帶來的新增開支很可能使部分棚戶區(qū)居民的生活陷入困境。如果政府和社會不能及時幫助他們度過難關(guān)，就可能成為社會不穩(wěn)定的新因素。

第四，棚戶區(qū)改造將不可避免地遭遇社會公平困境。即使棚戶區(qū)改造方案能夠使棚戶區(qū)的每個家庭受益，仍然可能遭到部分居民的反對，因為棚戶區(qū)改造方案無法照顧到棚戶區(qū)居民的多樣化的需求。首先，棚戶區(qū)居民的家庭需求具有多樣性。為了減少棚戶區(qū)改造對居民生產(chǎn)生活造成的影響，目前棚戶區(qū)改造大多采用梯度拆遷的辦法，即不再是原拆原建，而是直接搬入建成的安置房中。當(dāng)政府只提供單一的安置小區(qū)時，就難以滿足不同居民的不同需要。有的家庭關(guān)心子女教育問題，希望周邊有較好的中小學(xué)校；有的家庭常年有病人，希望能靠近醫(yī)院，等等。政府考慮到一部分居民的需求，就可能無法照顧到另一部分居民的需求。其次，棚戶區(qū)改造面臨著平等補償與特殊照顧的沖突。在棚戶區(qū)改造過程中，難免會遇到一些特殊困難的居民，如果按照棚戶區(qū)改造政策的規(guī)定，他們將仍然沒有能力遷入新居。比如有的家庭住房面積只有10平方米左右，而安置房的面積至少有40-50平方米，按照拆一補一的原則，該家庭將不得不為新增的30-40平方米的住房支付費用，而這筆費用卻是他們無論如何也無力承擔(dān)的。但如果對這部分居民給予特殊照顧，又有違拆遷政策的嚴肅性和政策執(zhí)行的公平性。最后，為了滿足不同居民的多樣化需求，政府往往為棚戶區(qū)居民提供多樣化的安置選擇，但如何保障不同安置方案之間的公平性仍是需慎重考慮的問題。

三、徐州棚戶區(qū)改造的主要做法

徐州地處蘇魯豫皖四省交界處，是江蘇省“棚改”任務(wù)最為繁重的城市。上世紀50年代到80年代初，國家先后在徐州建設(shè)了近千家重化工企業(yè)，同時也建成了一大批企業(yè)職工住宅；徐州還是東部地區(qū)重要的資源型城市，在礦區(qū)及城市周邊地區(qū)陸續(xù)建設(shè)了大批礦工住宅。由于各種原因，這些住房沒能得到較好的維修和改造，逐步形成了現(xiàn)在的棚戶區(qū)。由于棚戶區(qū)大部分位于城市邊緣地帶，區(qū)位較差，房屋密度大，動遷成本高，商業(yè)開發(fā)價值低，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造困難重重。在棚戶區(qū)改造過程中，徐州市的主要做法有以下幾點：

第一，建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，充分調(diào)動基層黨員干部的工作積極性。首先，成立“棚改”工作組織機構(gòu)。為了加強對棚戶區(qū)改造工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，徐州市成立了棚改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)全市棚戶區(qū)改造的組織、推進、綜合協(xié)調(diào)等工作。各區(qū)、徐礦集團也都成立了相應(yīng)的工作機構(gòu)，使全市上下形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。其次，建立市、區(qū)、辦事處和拆遷公司之間的聯(lián)動機制。市棚改辦在充分征求區(qū)、辦事處意見的基礎(chǔ)上，研究制定每個項目的政策性指導(dǎo)意見，包括安置方向、補償標準、優(yōu)惠政策等；各區(qū)根據(jù)項目實際情況，綜合考慮各方因素，制定項目實施方案，在報經(jīng)市政府審批后，以區(qū)、辦事處為主體實施聯(lián)動，啟動拆遷改造。最后，建立目標責(zé)任機制。市委、市政府將棚戶區(qū)改造作為年度城建重點工程，納入全市對各區(qū)、各相關(guān)部門綜合目標考核體系，市棚改辦對每個棚戶區(qū)改造項目進行詳細的任務(wù)分解，明確責(zé)任，建立有效的考核獎懲制度。各區(qū)還把工作重心下移，加大對街道辦事處的考核力度。

第二，提供多樣化的安置方案。為了滿足棚戶區(qū)居民多樣化的住房需求，在徐州市政府制定的《徐州市棚戶區(qū)改造實施方案》中按照居民的經(jīng)濟承受能力，設(shè)立了5種棚戶區(qū)改造安置方式：一是對符合經(jīng)濟適用房、廉租房條件的拆遷戶，可優(yōu)先使用經(jīng)濟適用房、廉租房予以安置；二是選擇定銷商品房安置的動遷戶，實行就近、就地安置，享受定銷商品房安置的優(yōu)惠政策；三是選擇貨幣安置且自行購買商品房的，在限定的時間段內(nèi)，按照原拆遷面積評估款增加10%給予補貼；四是已享受過經(jīng)濟適用房或廉租房政策、選擇貨幣安置且不再購買商品房的，可以將原經(jīng)濟適用房或廉租房轉(zhuǎn)為商品房產(chǎn)權(quán)；五是通過安置房進行安置。針對拆遷房較小的情況，適當(dāng)增加安置房小戶型套數(shù)，最小戶型面積為45平方米左右。

第三，充分考慮特困家庭的實際狀況，實施特困救助。在“棚改”過程中，針對特困群體安置難問題，徐州市專門成立棚戶區(qū)改造救助投訴中心，設(shè)立慈善救助基金，出臺特困救助規(guī)定，給予符合條件的特困家庭提供救助。該救助基金由市區(qū)兩級財政、市慈善總會、新盛公司和社會各界共同募集，凡符合救助條件的都將列為救助對象。該基金的運作創(chuàng)造性地引入了“產(chǎn)權(quán)共有”制度，即當(dāng)居民無力購買最小面積的安置房時，即可申請救助，由慈善救助基金出資補足購房款，按出資比例由該居民和市慈善總會共享該住房產(chǎn)權(quán)。該居民需按廉租房的租金水平向市慈善總會交納慈善基金所擁有的產(chǎn)權(quán)部分的租金，待經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)后，該居民還可以申請購買市慈善總會出資擁有的那部分產(chǎn)權(quán)。即使以后房價漲了，居民仍可按照當(dāng)時的房價購買，而如果房價降了的話，則只需按降價后的房價付款。

第四，堅持“三項制度”，實現(xiàn)拆遷過程陽光透明。一是公示制度，每個拆遷項目許可前都在媒體、網(wǎng)絡(luò)上公告，公開項目拆遷人、拆遷實施單位、拆遷范圍、拆遷期限等事項；在拆遷現(xiàn)場設(shè)立統(tǒng)一公示欄，將拆遷政策法規(guī)、相關(guān)文件、補償標準、拆遷安置房源、拆遷實施單位和評估機構(gòu)等內(nèi)容進行公示，并邀請被拆遷群眾代表全程參與拆遷工作。二是堅持投訴制度，每個拆遷項目都公布投訴舉報電話，拆遷現(xiàn)場設(shè)立信訪接待處，抽調(diào)建設(shè)、信訪、公安等部門人員組成信訪接待組受理被拆遷戶投訴，確保和諧拆遷。三是堅持監(jiān)督制度。每個棚改項目的實施方案，都由市棚改辦組織相關(guān)部門會審，聯(lián)合進行審批。每份簽訂的協(xié)議，都要經(jīng)過市拆遷辦、徐州市新盛公司聯(lián)合審查，確保群眾利益不受損。市、區(qū)兩級都抽調(diào)了紀檢、監(jiān)察人員全過程跟蹤監(jiān)督。[7]

第五，搞好安置房、定銷房建設(shè)，讓棚戶區(qū)居民遷得放心。首先，安置房和定銷房都具有較好的區(qū)位優(yōu)勢。在安置房、定銷房的位置選擇方面，盡可能選擇區(qū)域最好和風(fēng)景最佳的地段，并且與原棚戶區(qū)相距不超過2公里。其次，確保住房的建筑質(zhì)量。徐州市要求安置房、定銷房建設(shè)必須是框架結(jié)構(gòu)、混凝土澆注，保證讓百姓住上好房。最后，配套設(shè)施齊全。不僅小區(qū)內(nèi)物業(yè)管理、配套設(shè)施一應(yīng)俱全，統(tǒng)一高標準建設(shè)，而且周邊的醫(yī)療、教育、交通、休閑等生活配套設(shè)施也同步規(guī)劃和建設(shè)。

四、徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗與思考

徐州市于2008年底正式啟動總量達307萬平方米的棚戶區(qū)改造工程，其中涉煤棚戶區(qū)150萬平方米，并確立了“三年任務(wù)兩年完成”的工作目標。截止2010年6月底，全市已完成拆遷275萬平方米，回購和建設(shè)安置房362.23萬平方米，分別占總計劃的89.6%和90.6%，超額完成任務(wù)。在棚戶區(qū)改造過程中，無一起群體性事件，無一例集體上訪事件，拆遷速度、拆遷效益、群眾滿意度都是最高的，取得了棚戶區(qū)改造的巨大成功，其基本經(jīng)驗體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，堅持“以民為本”的棚戶區(qū)改造理念。棚戶區(qū)改造不同于商業(yè)開發(fā)，它首先考慮的不應(yīng)是經(jīng)濟效益，而是改善棚戶區(qū)居民的居住條件、居住環(huán)境和生活質(zhì)量。在徐州市棚戶區(qū)改造中，從拆遷規(guī)劃的設(shè)計、拆遷補償標準的確定、安置房的位置確定與質(zhì)量保證、各種配套設(shè)施建設(shè)等都始終堅持“以民為本”的服務(wù)理念，著眼于切實保障居民的切身利益?！安蛔尣疬w戶的利益絲毫受損，把最好的地塊、最美的環(huán)境、最便捷的交通最大化地讓給百姓”是徐州棚戶區(qū)改造的一條“鐵規(guī)矩”。棚改后整理出來的地段，除了部分建設(shè)定銷房、商鋪外，大多用于公共設(shè)施、綠化等城市建設(shè)，以改善民眾的生活質(zhì)量，而不是用于增加政府的土地收益。

第二，堅持系統(tǒng)設(shè)計的棚戶區(qū)改造理念。系統(tǒng)設(shè)計的理念是指棚戶區(qū)改造不僅關(guān)注改善城市低收入家庭的住房條件，而且把棚戶區(qū)改造與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、土地資源整合、完善城市功能、改善城市環(huán)境、改善民生民計相結(jié)合。在徐州市棚戶區(qū)改造過程中，高度重視把棚戶區(qū)改造與城市空間布局調(diào)整和城市功能完善緊密結(jié)合起來，促進城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市人文及生態(tài)環(huán)境的改善。正如市委書記曹新平所指出的：“棚戶區(qū)改造是改善百姓居住條件、生活環(huán)境的過程，同時也是整理城市空間、改善城市功能、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的契機?！盵8]通過把棚戶區(qū)改造與城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級等聯(lián)系起來，綜合考慮棚戶區(qū)改造的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益以及城市的未來發(fā)展，提高了棚戶區(qū)改造的綜合效益。

第三，堅持政府主導(dǎo)和市場運作相結(jié)合的方針。徐州市棚戶區(qū)改造是在市委市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展的。不管是棚戶區(qū)改造區(qū)域的確定、安置房的建設(shè)，還是補償標準的確定、拆遷爭議的處理等都離不開政府的動員、決策、支持和引導(dǎo)。另一方面，徐州市專門成立投資公司，作為棚戶區(qū)改造的投融資平臺，負責(zé)棚戶區(qū)改造的市場化運作。每個項目從風(fēng)險評估、成本測算、資金籌集、方案論證，到實施拆遷、土地掛牌、定銷房建設(shè)等全過程都實行市場化運作。[7]把政府主導(dǎo)與市場運作結(jié)合起來，既強化了政府對棚戶區(qū)改造的責(zé)任，推動政府動員各種社會力量支持棚改工作，也提高了棚戶區(qū)改造的運作效能和棚改資金的使用效率，實現(xiàn)了棚改工作的有效推進和持續(xù)發(fā)展。

第四，搶抓機遇，讓利于民。徐州市充分利用中央開展棚戶區(qū)改造的有利時機以及省委省政府的財政支持與優(yōu)惠政策，最大限度地讓利于民，推動了棚改工作的順利開展。首先，積極落實經(jīng)濟適用房和廉租房政策，對符合經(jīng)濟適用房和廉租房條件的拆遷戶直接落實經(jīng)濟適用房和廉租房政策。其次，大幅提高拆遷房補助標準，按照周邊房價上浮10%的標準確定拆遷補助。再次，降低安置房、定銷房售價。對于選擇安置房、定銷房的拆遷戶，其住房面積的超出部分按周邊房價下浮10%確定銷售價格，給拆遷戶以實惠。最后，在處理歷史遺留問題的過程中，把拆遷戶的利益放在首位。比如對尚未進行房改的公有住房，居民仍可以享受到80%的拆遷補助，最大限度地保障了拆遷居民的切身利益。

第五，結(jié)合本地實際情況實現(xiàn)政策創(chuàng)新。首先，創(chuàng)造性地提出“產(chǎn)權(quán)共有”的理念并付諸實施，有效解決了特困家庭的住房需求問題。其次，改變以往“原拆原建”的工作思路，實行“梯度拆遷，多渠道安置”的新做法，最大限度地減少了拆遷對居民生活的不利影響，并為從戰(zhàn)略層面調(diào)整和完善城市空間功能布局提供了條件。最后，建立市、區(qū)、辦事處、社區(qū)之間的聯(lián)動工作機制。徐州市通過建立各單位的“棚改”工作目標責(zé)任機制和考核獎懲制度，協(xié)調(diào)各單位之間的工作關(guān)系，建立起有效的聯(lián)動工作機制，確?！芭锔摹惫ぷ髟诠_、透明、公平的環(huán)境下有序推進。

徐州市棚戶區(qū)改造給棚戶區(qū)居民帶來了實實在在的實惠，市民們也經(jīng)歷了從“怕拆遷”到“盼拆遷”的心理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了多贏的局面，推動城市建設(shè)邁上了一個新的臺階。但是，在徐州市棚戶區(qū)改造過程中也存在一些尚待解決的問題，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

其一，“產(chǎn)權(quán)共有”的租金收取問題。引入“產(chǎn)權(quán)共有”制度是徐州市棚戶區(qū)改造工作的一個創(chuàng)舉，有效地解決了部分特困群眾的住房問題。但直到2010年8月，申請“產(chǎn)權(quán)共有”的住戶只有十余戶，且分散在全市不同的區(qū)域，這將造成將來租金收取成本高昂，甚至對“產(chǎn)權(quán)共有”住房收取的租金還不足以彌補收取租金所付出的人力和時間成本。另一方面，該項租金的使用和監(jiān)管尚缺乏明確的制度規(guī)定。其二，原棚戶區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展問題。棚戶區(qū)居民貧困的根本原因是缺乏收入來源，很多人依靠低保、打零工以及微薄的退休金生活。棚戶區(qū)改造改善了居民的住房條件和居住環(huán)境，但如果不能改善原棚戶區(qū)居民的就業(yè)狀況，棚戶區(qū)居民仍會面臨著可持續(xù)發(fā)展的困境。如何結(jié)合棚戶區(qū)改造和城市區(qū)域功能布局的調(diào)整提高棚戶區(qū)居民的就業(yè)水平是棚戶區(qū)改造過程中需要考慮的一個問題。其三，公有財產(chǎn)的流失問題。在棚戶區(qū)中，有相當(dāng)一部分住房屬于公租房，即住房產(chǎn)權(quán)屬于某國有或集體單位，租住該住房的家庭中曾有或仍有成員在該單位工作。目前這些單位大多已破產(chǎn)或被其他企業(yè)收購和兼并，職工也已下崗，但職工住房并沒有被出售，也沒有經(jīng)歷過房改，其產(chǎn)權(quán)仍屬原單位，房屋租金也多年未交。對此，徐州市的做法是拆遷補助的80%屬于住房人，20%屬于原單位。這種做法最大限度地保障了住房人的權(quán)益，但卻不可避免地造成公有財產(chǎn)的流失。如何有效解決這些問題是徐州市也是其它城市棚戶區(qū)改造工作中應(yīng)思考的問題。

[1]李乃勝.城市棚戶區(qū)防治的思考[J].城市發(fā)展研究，2000,(1).

[2]關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/ txt/2010-01/08/content_19201640.htm。

[3]趙定東,雷天怡.棚戶區(qū)改造中的社會資源配置邏輯與機制[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2009,(9).

[4]張道航.地方政府棚戶區(qū)改造的模式及方略[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2010,(1).

[5]中共中央國務(wù)院關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見（中發(fā)[2003]11號）[EB/OL].http://news. cctv.com/china/20091022/103699.shtml.

[6]國務(wù)院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ politics/2009-09/11/content_12035576.htm.

[7]媒眼看棚改：徐州大氣魄三年任務(wù)兩年完成[EB/OL].http: //news.163.com/10/0723/10/6C97D236000146BC html.

[8]徐州民生棚改和諧強音，無一例集體上訪事件[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2010-08-17/ 1020120.html.

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1002－7408（2011）03－0043－04

江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“地方政府落實科學(xué)發(fā)展觀的路徑研究”（09SJD630074）。作者簡介：楚德江（1970-），男，河南淮濱人，徐州師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：中國政府與政治。

[責(zé)任編輯：王潤秋]