李艷麗,李利軍
(石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院,河北 石家莊 050043)
●宏觀經(jīng)濟(jì)
中外環(huán)境補(bǔ)償制度比較分析
李艷麗,李利軍
(石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院,河北 石家莊 050043)
在環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)峻,人類生存越來越受到威脅的情況下,對環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償正在成為全球的共同行動。對中外環(huán)境補(bǔ)償?shù)母拍钫J(rèn)識、相關(guān)理論、實(shí)踐情況進(jìn)行比較分析,在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,運(yùn)用環(huán)境生產(chǎn)要素的基本原理,可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)當(dāng)是環(huán)境而不是作為環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體的人。
環(huán)境補(bǔ)償;生態(tài)補(bǔ)償;環(huán)境生產(chǎn)要素;環(huán)境容量
自然環(huán)境系統(tǒng)與人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在不斷地進(jìn)行著物質(zhì)和能量的流動與交換,各種各樣的資源、能源、原材料從環(huán)境系統(tǒng)流向經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),各種各樣的工業(yè)廢氣、廢水、廢渣從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流向環(huán)境系統(tǒng)。環(huán)境系統(tǒng)正在被人類快速地掏空吃凈,塞回其軀體中的盡是有毒有害的“三廢”和垃圾,這種物質(zhì)和能量的交換是畸形的,在使人類經(jīng)濟(jì)生活快速繁榮的同時(shí),使自然環(huán)境的面貌、結(jié)構(gòu)與功能迅速惡化,最終危及到人類自身的生存。進(jìn)入20世紀(jì)以后,關(guān)于保護(hù)環(huán)境的討論越來越多,對自然環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償與恢復(fù)是其中重要的話題。本文對西方國家和中國在環(huán)境補(bǔ)償領(lǐng)域的研究和實(shí)踐情況進(jìn)行了比較分析,并在此基礎(chǔ)上提出了對環(huán)境補(bǔ)償?shù)男抡J(rèn)識。
目前,國際上與環(huán)境補(bǔ)償涵義接近的主要有PES和PEB,PES的說法又有生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecological/Environmental Services)、生態(tài)/環(huán)境服務(wù)市場(Market for Ecological/Environmental Services)、生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償(Compensation for Ecological/Environmental Services)等三個(gè)具體表達(dá)[1],PEB可翻譯為生態(tài)/環(huán)境效益付費(fèi)(Payment for Ecological/Environmental Benefit)。這些表達(dá)的含義基本是一致的,并不存在較大的差別,其實(shí)質(zhì)是由于環(huán)境要素使用者往往不能因?yàn)樘峁└鞣N生態(tài)環(huán)境服務(wù)(包括水流調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)和碳蓄積等)而得到補(bǔ)償,因此對提供這些服務(wù)缺乏積極性,通過對提供生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的環(huán)境要素使用者支付費(fèi)用,可以激勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為,該措施還可以為貧困的環(huán)境要素所有者提供額外的收入來源,以改善他們的生計(jì)。在PES和PEB中,生態(tài)和環(huán)境都有使用,區(qū)別不大。
當(dāng)前國內(nèi)研究中直接用“環(huán)境補(bǔ)償”(Environmental Compensation)概念的較少,比較常見的用法是“生態(tài)補(bǔ)償”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)效益補(bǔ)償”、“生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償”、“生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償”、“生態(tài)資源補(bǔ)償”、“生態(tài)資源價(jià)值補(bǔ)償”等。這些概念的一個(gè)共同點(diǎn)就是關(guān)注“生態(tài)”,強(qiáng)調(diào)對人類活動造成的生態(tài)影響的補(bǔ)償。為了敘述方便,本文把這些表述統(tǒng)稱為生態(tài)補(bǔ)償。在這些研究中,有的側(cè)重自然資源開采使用導(dǎo)致的數(shù)量變動、生態(tài)系統(tǒng)失衡與物種種類和數(shù)量減少等方面的補(bǔ)償,有的側(cè)重于補(bǔ)償費(fèi)征收,單項(xiàng)或綜合生態(tài)效益或價(jià)值補(bǔ)償,還有的從環(huán)境賠償?shù)慕嵌仁褂铆h(huán)境補(bǔ)償概念,主要針對因環(huán)境問題導(dǎo)致的主體生命健康損失與財(cái)產(chǎn)損失[2]。這些研究因?qū)W者不同而認(rèn)識差距較大,具體內(nèi)涵也難以概括,但一般不涉及或很少涉及對環(huán)境容量的討論。
盡管環(huán)境補(bǔ)償?shù)膫?cè)重點(diǎn)與生態(tài)補(bǔ)償是不同的,但由于環(huán)境補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)涵上非常接近,生態(tài)補(bǔ)償研究開始較早,眾多研究成果引導(dǎo)和支撐了環(huán)境補(bǔ)償研究工作,所以,本文在比較分析時(shí)把生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究部分也納入研究范圍。
國外環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)研究可以追溯到外部性理論問題的外部成本內(nèi)部化思想,主要代表人物包括庇古、科斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家。20世紀(jì)70年代,美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶希格認(rèn)為,為恢復(fù)環(huán)境的質(zhì)量,需要投入額外的勞動和資本;在使用環(huán)境時(shí)必須付出越來越高的代價(jià),作為對生態(tài)破壞和資源浪費(fèi)的補(bǔ)償[3]。索洛認(rèn)為,如果不從價(jià)格方面對環(huán)境進(jìn)行核算,就不能正確反映可再生產(chǎn)資本與資源的存量,也就難以獲得“社會全部財(cái)產(chǎn)”的數(shù)據(jù),為了保證價(jià)格的正確,價(jià)格體系必須具有補(bǔ)償未來的機(jī)制,甚至要為未來的每一代人考慮他們的未來[4]。1972年6月,聯(lián)合國首次人類環(huán)境會議發(fā)布《人類環(huán)境宣言》,提出各國應(yīng)對環(huán)境污染和環(huán)境損害的受害者承擔(dān)責(zé)任和賠償,應(yīng)籌集資金以維護(hù)和改善環(huán)境,標(biāo)志著國際社會在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面也形成了共識。1992年里約熱內(nèi)盧《環(huán)境與發(fā)展宣言》也提出:應(yīng)讓人人都能有效地使用包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序在內(nèi)的司法和行政程序參與環(huán)境問題的解決。
20世紀(jì)60年代,環(huán)境補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要限定在外部性損害領(lǐng)域,包括生命健康危害與財(cái)產(chǎn)損失兩個(gè)方面[5]。1977 年,Westman 提出“自然的服務(wù)(nature's services)”的概念及其價(jià)值評估問題[6]。隨后,多數(shù)發(fā)達(dá)國家和國際機(jī)構(gòu)(如聯(lián)合國、世界銀行和歐共體等)都對此進(jìn)行了大量的研究,并在資源環(huán)境的價(jià)值體系和評價(jià)方法上取得了許多重大突破。特別是通過 Pearce[7]、Mc-Neely[8]、Turne[9]的研究,奠定了自然資本與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值分類理論研究的基礎(chǔ)。1997年,Daily主編出版了《自然的服務(wù)——社會對自然生態(tài)系統(tǒng)的依賴》[10],生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值評估和補(bǔ)償研究成為生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱點(diǎn)和前沿。同年,英國學(xué)者Hen Smets建議在環(huán)保領(lǐng)域引進(jìn)一項(xiàng)綜合犯罪制裁與新的綠色超級基金的制度,建立突發(fā)性污染損害的綜合補(bǔ)償體系;Peter Wetterstein通過比較分析斯堪的納維亞國家法律和美國案例中有關(guān)私人所有環(huán)境資產(chǎn)被損害問題,提出了私人權(quán)利與公眾權(quán)利(the private-rights,public-rights)的劃分與比較問題[11]。Goldstein等學(xué)者討論了在政策約束下,所有者環(huán)境資產(chǎn)受到縮減后,政府是否應(yīng)該補(bǔ)償這種損失的問題;Dunford等學(xué)者則對誰應(yīng)該被補(bǔ)償,以及公共財(cái)產(chǎn)被環(huán)境污染造成損失時(shí)該補(bǔ)償多少等復(fù)雜性問題進(jìn)行了研究[12],于是,形成了一種全新的環(huán)境補(bǔ)償理念,即生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)置換補(bǔ)償,生態(tài)資源的自然資產(chǎn)理念由此確立,損失性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題也相應(yīng)地演變?yōu)闄?quán)利性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題,并在更大的范圍內(nèi)積極而深入地影響著生態(tài)資源價(jià)值補(bǔ)償實(shí)踐。
中國有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯渴加?0世紀(jì)80年代,前期研究工作處于自發(fā)摸索階段,主要從自然科學(xué)的角度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償研究,主要觀點(diǎn)是從利用資源所得到的經(jīng)濟(jì)收益中提取一部分資金,以物質(zhì)和能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng),以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量輸入、輸出的動態(tài)平衡[13]。也有學(xué)者提出對生態(tài)效益賦予價(jià)值并給予補(bǔ)償,提倡從相關(guān)受益部門的利潤中提取一定比例作為補(bǔ)償基金,具有了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)。例如提出森林不但要對提供的木材和林副產(chǎn)品計(jì)算商品價(jià)值,而且對其調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境等效益賦予生態(tài)價(jià)值而進(jìn)行計(jì)價(jià),并給予補(bǔ)償[14]。另有學(xué)者呼吁對劃為生態(tài)效益防護(hù)林的林地試行生態(tài)補(bǔ)償[15],資金由下游受益的單位(電站、工廠、交通、航運(yùn)、礦場等)按受益多寡,承擔(dān)投資義務(wù),用以補(bǔ)償防護(hù)林建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)[16],具有流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸?。但是相關(guān)的研究成果并未形成大的影響。
1992年中國:《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策的報(bào)告》中指出:“各級政府應(yīng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。按照資源有償使用的原則,要逐步開征資源利用補(bǔ)償費(fèi),并開展征收環(huán)境稅的研究。研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國民經(jīng)濟(jì)活動核算體系,使市場價(jià)格準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)活動造成的環(huán)境代價(jià)”[17]。在這一背景下,中國:生態(tài)補(bǔ)償研究出現(xiàn)了第一個(gè)高潮,很多學(xué)者針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、迫切性進(jìn)行了呼吁,針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢?nèi)涵、研究目的、意義以及生態(tài)(環(huán)境)補(bǔ)償費(fèi)的征收依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍和對象、征收辦法及征收后對物價(jià)等造成的影響進(jìn)行了研究和討論[18][19][20][21][22]。研究的重點(diǎn)主要針對生態(tài)環(huán)境破壞引起的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償,通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~,且研究領(lǐng)域主要針對礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和公益林的生態(tài)補(bǔ)償,尤其是公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯空加薪^對比例。本階段的主要特點(diǎn)是生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵和范圍界定、理論基礎(chǔ)探討以及在森林和礦區(qū)等有限領(lǐng)域的實(shí)踐探討。
眾多學(xué)者從生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科角度對環(huán)境補(bǔ)償開展了研究。毛顯強(qiáng)[23]、呂忠梅[24]、馬燕、趙建林[25]、王金南[26]等學(xué)者提出了環(huán)境補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念,并確立了生態(tài)資源資產(chǎn)理論[27][28][29],提出了資產(chǎn)權(quán)益的補(bǔ)償內(nèi)容,并認(rèn)為在中國:建立生態(tài)資源價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)注意處理好十大關(guān)系,包括政府與市場的關(guān)系,中央與地方的關(guān)系,生態(tài)補(bǔ)償綜合平臺建設(shè)與部門平臺建設(shè)的關(guān)系,生態(tài)付費(fèi)與破壞補(bǔ)償?shù)年P(guān)系,“新賬”與“舊賬”的關(guān)系,生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系,“造血”與“輸血”的關(guān)系,流域上游與下游的責(zé)任關(guān)系,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議補(bǔ)償?shù)年P(guān)系,財(cái)政資金與社會資金的關(guān)系等。在此基礎(chǔ)上,還提出了重點(diǎn)構(gòu)建五個(gè)方面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制:一是有利于生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;二是生態(tài)友好型的稅費(fèi)制度;三是基于主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;四是生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化制度;五是建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另外,在生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐方面,有一些新的發(fā)展趨勢是呼吁建立綠色GDP的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)方法,在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本,嘗試以環(huán)境信息披露的方式促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)[30];與生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)性關(guān)聯(lián)的收入分配問題受到日益關(guān)注[31];應(yīng)重視以廢棄物再利用和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方式來實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源價(jià)值補(bǔ)償和進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理[32]。
總的來看,國外的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)一般有比較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù),并建立了環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的政策與制度框架,形成了直接的一對一交易、公共補(bǔ)償、限額交易市場、慈善補(bǔ)償和產(chǎn)品生態(tài)認(rèn)知等較為完整的環(huán)境補(bǔ)償框架體系。國內(nèi)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的研究借鑒國際經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況,從生態(tài)環(huán)境問題的形成機(jī)理、自然資產(chǎn)價(jià)值確定、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建等各個(gè)方面開展了理論研究和實(shí)踐,取得了一系列成果,推進(jìn)了中國:環(huán)境補(bǔ)償工作的進(jìn)程。但是,與國際環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制研究相比,中國:的研究還相當(dāng)滯后,且多數(shù)是介紹性研究,存在著環(huán)境補(bǔ)償理論研究突破性和系統(tǒng)性不足,補(bǔ)償機(jī)制的總體框架還沒有建立起來,環(huán)境價(jià)值評估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的科學(xué)依據(jù)研究不足,對看得見的物質(zhì)環(huán)境的補(bǔ)償研究多,對環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力補(bǔ)償關(guān)注不夠,強(qiáng)調(diào)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性和政府購買補(bǔ)償,對市場機(jī)制應(yīng)用研究不多等問題。同時(shí),也應(yīng)該注意到,在國外的研究中,很長時(shí)期內(nèi)對生態(tài)資源價(jià)值認(rèn)識問題、社會邊際成本與私人邊際成本之間差值評估問題等,都存在著較多的爭論,難以形成統(tǒng)一意見[33]。這是困擾環(huán)境補(bǔ)償研究的一個(gè)重要問題。
從國際環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償理論的實(shí)際運(yùn)用來看,環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的具體案例絕大部分是圍繞森林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境服務(wù)展開的,且多以市場機(jī)制為基礎(chǔ),具體包括直接公共補(bǔ)償、限額交易計(jì)劃、私人直接補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃[34]。直接公共補(bǔ)償是指政府直接向提供環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其他提供者進(jìn)行補(bǔ)償,如瑞士對保護(hù)特定物種、維護(hù)更高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)等提供財(cái)政補(bǔ)償[35]。限額交易計(jì)劃指政府或管理機(jī)構(gòu)首先為生態(tài)系統(tǒng)退化或破壞量設(shè)定一個(gè)限額,超限行為人可以選擇履行補(bǔ)償義務(wù)或資助環(huán)境保護(hù)活動,如歐盟的排放權(quán)交易計(jì)劃。私人直接補(bǔ)償通常被稱為“自愿補(bǔ)償”,商業(yè)團(tuán)體和(或)個(gè)人消費(fèi)者可以出于慈善、風(fēng)險(xiǎn)管理和(或)準(zhǔn)備參加市場管理的考慮而參加這類補(bǔ)償工作。通過生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃,消費(fèi)者可以通過選擇,為經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的第三方根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的環(huán)境友好性產(chǎn)品提供補(bǔ)償。
從環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償理論的應(yīng)用領(lǐng)域來看,環(huán)境補(bǔ)償主要集中在與農(nóng)業(yè)活動相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理、生物資源與自然景觀保護(hù)和污染損害補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)方面,美國政府實(shí)施了保護(hù)性退耕計(jì)劃和保護(hù)性儲備計(jì)劃,從1985年到2002年,美國農(nóng)業(yè)部每年支付約15億美元用于支付土地租金和轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式的成本,平均補(bǔ)償金額為每年116美元/公頃;退耕的土地60%轉(zhuǎn)為草地,16%轉(zhuǎn)為林地,5%轉(zhuǎn)為濕地[36]。在流域環(huán)境補(bǔ)償方面,澳大利亞利用聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼推進(jìn)各省的流域綜合管理工作,南非則每年投入約1.7億美元雇傭弱勢群體來進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù),以改善水質(zhì),增加水資源供給;紐約市通過協(xié)商投資了15億美元與河流上游地區(qū)達(dá)成了為該市供水的優(yōu)質(zhì)水源地保護(hù)協(xié)議[37]。在礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償方面,德國和美國對于立法前的歷史遺留的環(huán)境破壞問題,由政府負(fù)責(zé)治理;對于立法后的環(huán)境破壞問題,則由開發(fā)者負(fù)責(zé)治理和恢復(fù)。國外生物多樣性等自然保護(hù)的環(huán)境補(bǔ)償基本上是通過政府和基金會渠道進(jìn)行的,有時(shí)則與農(nóng)業(yè)、流域和森林等的補(bǔ)償相結(jié)合。污染損害補(bǔ)償?shù)牡湫褪侨毡镜摹豆】祿p害補(bǔ)償法》,該法律建立了比較全面的環(huán)境外部性損害補(bǔ)體制。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法案》(CERCLA)規(guī)定,只要污染物危害已發(fā)生或可能發(fā)生,CERCLA就有權(quán)開始調(diào)查,并實(shí)施有效措施強(qiáng)制要求當(dāng)事人負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用,包括賠償/補(bǔ)償費(fèi)用。如果難以追究到責(zé)任人,或治理及補(bǔ)償費(fèi)用超出責(zé)任人能力,則動用超級基金(Super-fund)的補(bǔ)助[38]。據(jù)統(tǒng)計(jì),1980年設(shè)立Super-fund Program后,至1993年,共使用了大約200億美元的經(jīng)費(fèi),其中絕大部分被投入到400個(gè)重污染地點(diǎn)(區(qū))的治理[39]。
中國:的環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐可以概括為三個(gè)方面的內(nèi)容:一是由中央相關(guān)部委推動,以國家政策形式實(shí)施的環(huán)境補(bǔ)償;二是地方自主性的探索實(shí)踐;三是近幾年來初步開始的國際環(huán)境補(bǔ)償市場交易的參與。2005年12月,《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》出臺,要求全社會建立“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”、“遺傳資源惠益共享機(jī)制”和“環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制”。就環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)和實(shí)際工作領(lǐng)域而言,目前的環(huán)境補(bǔ)償主要集中在森林與自然保護(hù)區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>
在森林與自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境補(bǔ)償方面,投資主體主要由中央和地方政府組成。1992年和1993年,國務(wù)院兩次發(fā)文明確提出建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度;1998年修訂的《森林法》第六條明確表明“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”。2004年國家建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,并由財(cái)政部和國家林業(yè)局出臺了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》,標(biāo)志著中國:森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的實(shí)質(zhì)性建立。在流域的環(huán)境補(bǔ)償方面,北京市與河北省境內(nèi)水源地之間的水源資源保護(hù)協(xié)作、廣東省對境內(nèi)東江等流域上游的環(huán)境補(bǔ)償、浙江省對境內(nèi)新安江流域的環(huán)境補(bǔ)償?shù)萚40],應(yīng)用的主要政策手段是上級政府對被補(bǔ)償?shù)胤秸呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付,或同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。同時(shí),有的地方也探索了一些基于市場機(jī)制的環(huán)境補(bǔ)償手段,如水資源交易模式[41]。在礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償方面,中國:礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)具有一定程度上的環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的稅費(fèi)作用[42]。2000年建立的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度也保障了礦產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償[43]。
國外在較為系統(tǒng)的理論研究和法律約束框架內(nèi),進(jìn)行了比較多的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐行動,采用了市場交易、公共補(bǔ)償、慈善補(bǔ)償?shù)榷喾N措施。同時(shí),國外的環(huán)境補(bǔ)償模式由末端治理向全過程控制轉(zhuǎn)變,比較重視環(huán)境補(bǔ)償?shù)膰H合作,環(huán)境服務(wù)付費(fèi)充分利用了市場機(jī)制的激勵(lì)作用,以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。中國:的實(shí)踐活動也已經(jīng)廣泛地開展起來,但相關(guān)法律法規(guī)、具體管理體制還不順暢,環(huán)境補(bǔ)償難以形成明確的責(zé)任機(jī)制,補(bǔ)償活動一般體現(xiàn)為政府購買補(bǔ)償或變相政府指定補(bǔ)償,市場性、社會性補(bǔ)償缺乏,補(bǔ)償領(lǐng)域和范圍較小,一般也不涉及環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力,補(bǔ)償效率不高。從發(fā)展趨勢來看,發(fā)達(dá)國家的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制將會更多地運(yùn)用基于市場機(jī)制的環(huán)境政策工具[44],這是中國:環(huán)境補(bǔ)償研究與實(shí)踐應(yīng)該重點(diǎn)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
環(huán)境生產(chǎn)要素理論是一種近幾年新出現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)理論。該理論認(rèn)為,傳統(tǒng)生產(chǎn)要素類型中的勞動、資本、企業(yè)家才能、技術(shù)和信息其實(shí)都是人類自身的要素,只有土地要素一項(xiàng)源自自然環(huán)境。在日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)壓力下,越來越多的學(xué)者從環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的物質(zhì)、能量流動規(guī)律出發(fā),認(rèn)為傳統(tǒng)生產(chǎn)要素理論過分強(qiáng)調(diào)了人類自身的地位,低估了環(huán)境作為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性和重要性[45]。環(huán)境的結(jié)構(gòu)性能力性事項(xiàng),比如環(huán)境容量、環(huán)境自凈能力等,也參與了財(cái)富的生產(chǎn)和價(jià)值的創(chuàng)造,卻沒有在生產(chǎn)要素理論中得到體現(xiàn)[46]。馬歇爾自己也坦言:“在某種意義上,生產(chǎn)要素只有兩個(gè),就是自然與人類”,自然排在人類的前面。環(huán)境生產(chǎn)要素理論認(rèn)為,自然環(huán)境包括有形的物質(zhì)實(shí)體(如自然資源)和無形的環(huán)境結(jié)構(gòu)和能力(如環(huán)境容量和自凈能力)兩個(gè)層面,這兩個(gè)層面都應(yīng)該作為基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素,對其在生產(chǎn)中的貢獻(xiàn),也就是在產(chǎn)品價(jià)值形成中的地位應(yīng)給予充分重視,并納入微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)核算,在經(jīng)濟(jì)分析和規(guī)律探索中予以體現(xiàn)。在傳統(tǒng)認(rèn)識中,環(huán)境容量是被動接受生產(chǎn)排放物的,目前,在物和非物兩部分結(jié)合的大自然環(huán)境觀的基礎(chǔ)上,根據(jù)可持續(xù)發(fā)展對環(huán)境系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合的要求,從更正生產(chǎn)要素理論對環(huán)境的狹隘性認(rèn)識出發(fā),應(yīng)當(dāng)把環(huán)境容量認(rèn)定為獨(dú)立的生產(chǎn)要素,它對經(jīng)濟(jì)活動的作用可以解讀為主動參與生產(chǎn)、提供環(huán)境自凈能力供生產(chǎn)消耗。環(huán)境容量生產(chǎn)要素和土地要素并列成為“自然”要素的兩大成員,二者統(tǒng)稱為環(huán)境生產(chǎn)要素。
環(huán)境容量生產(chǎn)要素化不是簡單將環(huán)境容量作為生產(chǎn)要素來看待,而是一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)化的理論體系,一個(gè)環(huán)境管理市場化的制度體系。環(huán)境容量生產(chǎn)要素理論主要研究環(huán)境容量生產(chǎn)要素的概念和內(nèi)涵,必要性和可行性,對廠商生產(chǎn)函數(shù)的影響和廠商行為變化,市場供求規(guī)律和供求機(jī)制,環(huán)境容量生產(chǎn)要素化管理政策和措施,環(huán)境容量生產(chǎn)要素市場建設(shè)及其宏觀調(diào)控效應(yīng),基于環(huán)境要素的綠色GDP和綠色會計(jì)制度,以及本文探討的市場化環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,等等。
基于環(huán)境容量生產(chǎn)要素理論,從幫助環(huán)境增強(qiáng)自凈能力,彌補(bǔ)和恢復(fù)環(huán)境容量的角度出發(fā),環(huán)境補(bǔ)償是以保證環(huán)境適合人類生存和實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)利用為目的,由環(huán)境生產(chǎn)要素使用者提供主要經(jīng)費(fèi),由環(huán)境管理當(dāng)局組織、委托、獎勵(lì)開展環(huán)境保護(hù)、整治與恢復(fù)工作,以市場機(jī)制和政府干預(yù)為依托,以資金流動為紐帶的環(huán)境管理制度體系(見圖1)。
圖1 環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的物質(zhì)、能量交換和環(huán)境補(bǔ)償
在當(dāng)前環(huán)境補(bǔ)償?shù)难芯恐校容^普遍的認(rèn)識是國家和環(huán)境使用者補(bǔ)償環(huán)境產(chǎn)權(quán)人和受損失人。環(huán)境生產(chǎn)要素理論認(rèn)為,從根本上說,環(huán)境補(bǔ)償是人類對環(huán)境的補(bǔ)償,環(huán)境產(chǎn)權(quán)人不是補(bǔ)償?shù)淖罱K歸宿,只是補(bǔ)償?shù)闹虚g人,是“代償人”,他們應(yīng)當(dāng)代理出資人完成恢復(fù)環(huán)境容量的環(huán)境補(bǔ)償活動。環(huán)境破壞遭受損失的人也不能成為受補(bǔ)償者,對他們的資金不能轉(zhuǎn)移到環(huán)境容量恢復(fù)工作中,他們得到的是侵權(quán)賠償。只有環(huán)境生產(chǎn)要素透支、補(bǔ)償不到位,才會需要賠償,賠償應(yīng)該是特例而不是正常問題。
在私有產(chǎn)權(quán)為主體的西方國家,存在一些自然環(huán)境資源,如土地、森林、礦山、水域等的私人所有權(quán)問題,在以公有權(quán)為主體的中國:,這些特定自然環(huán)境資源也存在私人使用權(quán)問題。私人產(chǎn)權(quán)的自然資源補(bǔ)償由產(chǎn)權(quán)人來實(shí)施,其補(bǔ)償資金籌措,補(bǔ)償活動均由其自行負(fù)責(zé)。只有產(chǎn)權(quán)人對其自然資源的開發(fā)使用受到超過一般法律規(guī)定界限的限制時(shí),才涉及到對其進(jìn)行外部“補(bǔ)償”問題。在這種情況下,產(chǎn)權(quán)人得到的“補(bǔ)償”應(yīng)區(qū)分環(huán)境責(zé)任賠償和環(huán)境補(bǔ)償,對環(huán)境補(bǔ)償部分,必須組織安排環(huán)境補(bǔ)償活動,回饋大自然。但這些補(bǔ)償主要屬于環(huán)境自然資源補(bǔ)償?shù)姆懂?,學(xué)術(shù)界以生態(tài)補(bǔ)償為題已進(jìn)行了比較多的研究。而對于本文所論的狹義環(huán)境補(bǔ)償針對的環(huán)境容量,本文認(rèn)為,因其突出的公共性和社會性,以及大范圍和跨區(qū)域的特點(diǎn),不宜對其進(jìn)行私有界定,應(yīng)屬于公共所有,由政府統(tǒng)一管理。即便是大范圍的私人產(chǎn)權(quán)領(lǐng)地內(nèi)的環(huán)境容量也應(yīng)接受嚴(yán)格的政府管控,防止出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人對領(lǐng)地內(nèi)的環(huán)境容量濫用導(dǎo)致的外部效應(yīng)出現(xiàn)。所以,環(huán)境補(bǔ)償中較少涉及產(chǎn)權(quán)問題,即便涉及到,在環(huán)境補(bǔ)償層面,產(chǎn)權(quán)人也是補(bǔ)償中間人的身份,而不是最終的補(bǔ)償對象。
環(huán)境補(bǔ)償對象就是最終的受補(bǔ)償者,最終得到補(bǔ)償?shù)闹荒苁亲匀画h(huán)境。自然環(huán)境除了不斷向經(jīng)濟(jì)社會輸入各種物質(zhì)和能量,使人類獲取物質(zhì)利益財(cái)富,應(yīng)該得到補(bǔ)償以外,還以自身的凈化能力,通過物理、化學(xué)和生物作用,不斷對人類經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)和聲、光、熱等排放物和能量,進(jìn)行轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散、消解、轉(zhuǎn)化、吸收、改造等活動,這些活動也消耗著環(huán)境的自身物質(zhì)、能量,改變著環(huán)境的成分結(jié)構(gòu)。為了維系適宜人類和其他生物生存的,能可持續(xù)向人類經(jīng)濟(jì)活動提供物質(zhì)和能量的自然環(huán)境,環(huán)境的物質(zhì)、能量和成分結(jié)構(gòu)改變付出必須得到補(bǔ)償。任何人和組織是不能代替環(huán)境向經(jīng)濟(jì)活動提供環(huán)境生產(chǎn)要素的,所以,人和組織只能是環(huán)境補(bǔ)償活動的提供者和實(shí)施者,一切提供給相關(guān)人和組織的補(bǔ)償必須轉(zhuǎn)提供給自然環(huán)境,否則,環(huán)境補(bǔ)償?shù)逆湕l就會被砍斷,環(huán)境補(bǔ)償就無法實(shí)現(xiàn)。私吞、截留環(huán)境補(bǔ)償款項(xiàng),對環(huán)境補(bǔ)償工程偷工減料的,構(gòu)成違法行為,致使環(huán)境容量不能達(dá)到預(yù)期補(bǔ)償工程標(biāo)準(zhǔn),出現(xiàn)環(huán)境污染,危及公共安全的,建議從重按照危害公共安全罪論處。
環(huán)境補(bǔ)償不是一個(gè)純自然主義的概念,而是環(huán)境學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)合產(chǎn)物,是環(huán)境系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的物質(zhì)與能量交換的一個(gè)層面。環(huán)境系統(tǒng)中的自然資源與環(huán)境容量被轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),環(huán)境系統(tǒng)形成了自身虧空和損失,經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生了新增福利和財(cái)富。如果物質(zhì)和能量只發(fā)生這種單向轉(zhuǎn)移,或者這種單向轉(zhuǎn)移占據(jù)了絕對優(yōu)勢,環(huán)境系統(tǒng)的物質(zhì)和能量虧空就會以生態(tài)破壞和環(huán)境污染等環(huán)境問題顯示出來。歷史上的世界環(huán)境公害和現(xiàn)實(shí)中的全球環(huán)境危機(jī)都是這樣出現(xiàn)的。所以,要防止和控制環(huán)境問題,就必須實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和能量從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)到環(huán)境系統(tǒng)對等性、補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移,維持兩個(gè)系統(tǒng)之間物質(zhì)和能量的雙向流動,這就是環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)。本文對中外環(huán)境補(bǔ)償研究和實(shí)踐進(jìn)行了比較分析,并提出了對環(huán)境補(bǔ)償?shù)男抡J(rèn)識,強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)當(dāng)是環(huán)境而不是作為環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體的人。
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Sino-foreign Comparative Analysis of Environmental Compensation System
Li Yanli Li Lijun
In the environmental crisis and increasingly severe threat to human survival,the environmental compensation has become an action-together for all over the world.This paper compared and analysed the concept,theory,understanding and practice of environmental compensation in China and western country.Based on the western experience and the principle of environment production factors theory,a new understanding of environmental compensation was put forward,and it was emphasized that the compensation object should be the environment rather than the person who has the property right to environmental resources.
environmental compensation;ecological payment;environmental production factors;environmental capacity
F205
A
1007-2101(2011)01-0059-07
2010-10-08
河北省社會科學(xué)發(fā)展研究項(xiàng)目(201002044)
李艷麗(1969-),女,河北盧龍人,石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副教授,美國普度大學(xué)商學(xué)院訪問學(xué)者,研究方向?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政經(jīng)濟(jì);李利軍(1971-),男,河北高邑人,石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授,博士,美國普度大學(xué)商學(xué)院訪問學(xué)者,研究方向?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。
王巖云
責(zé)任校對:關(guān) 華
收稿日期:2013-04-10
作者簡介:陳博(1981-),男,河北安國人,河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,研究方向?yàn)槲鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論、奧地利學(xué)派。