公債政策是國家宏觀經(jīng)濟政策的一個重要子系統(tǒng)，是財政政策的有機組成部分，是調(diào)節(jié)資源配置、經(jīng)濟利益及其整個經(jīng)濟運行的重要杠桿之一。目前國際上普遍采用的公債的發(fā)行方式包括：直接發(fā)行、代銷發(fā)行、承購包銷方式、公募招標(biāo)方式等。我國公債發(fā)行方式經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代的行政攤派，90年代初的承購包銷，目前主要是定向發(fā)售、承購包銷和招標(biāo)發(fā)行并存。
　　公債的運營是指政府在公債資金運用過程中制定的提高公債資金利用效率和資金收益率的政策。運營機制包括兩個方面的內(nèi)容，發(fā)行公債用于哪一個方面；怎么用，是有償使用還是無償使用。政府為了保持信用而在公債到期時對債權(quán)人償還本息的政策，包括償還方式、償還的資金來源安排等。
　　市政公債償還決定市政公債的最終結(jié)果。它的成功與否不僅影響著地方政府的信用，也影響著地方經(jīng)濟發(fā)展的未來投資趨勢。本文重點研究水污染防治市政公債的償還機制的問題。
　　一、建立償還責(zé)任機制
　　我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前已經(jīng)立項的水污染治理項目中，償還責(zé)任機制尚存缺陷，具體表現(xiàn)在：
　　第一，各級政府的財政體制不健全，償還責(zé)任不明確。以太湖流域為例，國家財政“三河三湖”專項資金11億支持江蘇?。ㄌ?億）；并且江蘇省級政府每年約投入20億，至2009年已投入90億元左右。但是從項目本身的復(fù)雜性、長期性、防治結(jié)合難等特征看，這些投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
　　第二，政府、企業(yè)與社會公眾在投融資體系中的責(zé)任劃分和職能分工不清晰。以排污費為例，企業(yè)向政府交納的排污費理應(yīng)大于其治理設(shè)備的購置和運轉(zhuǎn)費，但因其交納的排污費成本遠(yuǎn)比購置和運轉(zhuǎn)費用低，已經(jīng)變相成為企業(yè)向政府購買排污權(quán)，很多關(guān)停的污染嚴(yán)重的廠并沒有實現(xiàn)實質(zhì)上的關(guān)停。這些都進(jìn)一步導(dǎo)致政府仍然是水污染防治的最大主體，不僅是發(fā)行和運營主體，更是償付主體。
　　第三，水污染防治項目在各政府部門之間，往往是“各自為政”，職能分工不明確。我國治理太湖流域的資金主要依靠發(fā)改委發(fā)行公債來支持，但由于資金的運行和償還主體不明確，各部門之間在收到財政劃撥的支持資金以后，常常各自為政。
　　為此，建議建立專門的償還責(zé)任機制：
　?。ㄒ唬┮缘胤秸疇款^，建立和監(jiān)督專門的償付基金
　　地方政府一方面應(yīng)該設(shè)立專門的償債基金，保證地方政府水污染項目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金，保證新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債和其他項目，并委托專門的基金運營公司運作和管理這個專項基金賬戶，設(shè)立專門財政部地方公債部門對各地財政償債基金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評價各地債券信譽的重要條件。
　?。ǘ?地方政府應(yīng)為市政公債的償還提供有限擔(dān)保
　　水污染治理項目雖然在一定時期內(nèi)不能帶來很高的投資收益，但一旦項目開始實施，就可能帶來市政基礎(chǔ)設(shè)施整體質(zhì)量的提高，提升地方相關(guān)地區(qū)的投資環(huán)境和地價的增長，從而增加財政收入。作為項目的投入方，地方政府應(yīng)該為債券的償還負(fù)有擔(dān)保責(zé)任。一方面，應(yīng)該以與項目相關(guān)的實體資產(chǎn)提供償債擔(dān)保；另一方面，應(yīng)以一定比例的財政預(yù)算為市政公債的償還提供擔(dān)保。
　　在項目建設(shè)和債券償還期間，可將固定比例的財政預(yù)算投入到償債基金中，保證償債資金的穩(wěn)定性。
　?。ㄈ┘訌妼π畔⑴敦?zé)任的劃分
　　地方政府負(fù)有信息披露的責(zé)任，保證投資能夠及時準(zhǔn)確的了解項目運行的真實情況。如果債券違約且是由于地方政府沒有及時披露信息導(dǎo)致了債券持有者的損失，地方政府負(fù)有償還損失的責(zé)任。
　　二、償還方式設(shè)計
　?。ㄒ唬┙⒍嘣瘍攤Y金來源渠道
　　債券償付的資金來源主要有經(jīng)常性預(yù)算收入、債務(wù)收入、財政結(jié)余和償債基金及其他來源。其中，經(jīng)常性預(yù)算收入的主要來源是稅收；債務(wù)收入的主要來源是借債；財政結(jié)余的主要來源就是政府財政預(yù)算的盈余；償債基金的主要來源就是政府財政收入的比例提取建立的專項基金。對于不同的債券，其償付資金的來源渠道可以有所不同，對于那些債券規(guī)模小其收益性較好的債券而言，可以直接采用經(jīng)常性預(yù)算收入，對于那些債券規(guī)模大但收益性較好的債券，也可以考慮采用債務(wù)收入。但這都不符合水污染防治市政公債的特點，根據(jù)水污染防治市政公債具有資金耗費大、公共特性明顯、投資回收期長等特點，我們建議建立多元化償債資金來源渠道：
　　第一，在水污染防治項目開始產(chǎn)生正收益時，可以完全通過收益償付水污染防治市政公債的本金和利息。
　　第二，如果到償付期，但水污染防治項目產(chǎn)生的總體收益仍無法償還水污染防治市政公債的本金和利息時。建議除項目總體收益（應(yīng)扣除項目次年正常運營的必要耗費）之外，依靠地方政府的稅收收入擔(dān)保支付。
　　第三，如果前兩項仍無法償付本金和利息，應(yīng)對所差金額進(jìn)行差額比較。如果所差金額不超過利息，建議用償債基金補付差額；如果所差金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過利息，建議采用債務(wù)收入。這種方法通常不建議采用，因為“借新還舊”會降低地方政府的信用，而對水污染防治項目受損。
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　　1、對于收益性很差或是基本不存在收益的項目，可以列為純公益性公債
　　這類債券可以地方政府的財政收入作為擔(dān)保，到期直接還本付息。純公益性治理項目，比如流域治理、富營養(yǎng)化治理、流域公路等基礎(chǔ)設(shè)施等，雖然不能產(chǎn)生直接收益，但實際上通過有效治理，增加城市的土地價值的正外部性而形成了具體的社會收益，并產(chǎn)生政府的間接收入，并作為償付的有利保證之一。作為擔(dān)保的市級政府的財政收入主要包括財政預(yù)算收入和預(yù)算外收入。財政預(yù)算收入主要是地方所屬企業(yè)收入和各項稅收收入。此外，中央財政的調(diào)劑收入和補貼撥款收入及其它收入也是市級政府的預(yù)算收入來源之一。而財政預(yù)算外收入的內(nèi)容主要有各項稅收附加，城市公用事業(yè)收入，文化、體育、衛(wèi)生及農(nóng)、林、牧、水等事業(yè)單位的事業(yè)收入，市場管理收入及物資變價收入等。
　　2、對于經(jīng)濟效益和社會效益較好的水污染防治項目，可以列為收益性防治公債
　　這類債券以項目自身收益進(jìn)行償還，而且項目本身不同于公共產(chǎn)品，而是提供有償使用的公用事業(yè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在水污染專項防治的系統(tǒng)項目中，這類項目占有的比例也很大。比如，排污、垃圾清理、公路及配套設(shè)施建設(shè)、退田還湖等等。這類防治項目，可以防治的專項收入作為償付來源。政府也可以按受益程度不同對受益的企業(yè)或個人收取不等費用，形成良性循環(huán)系統(tǒng)。
　　3、以水污染治理的專項收入作為擔(dān)保，即償債基金方式
　　此方式適合綜合、源頭性水污染治理的市級政府發(fā)行市政公債。中央政府根據(jù)評級機構(gòu)的評級、各類污染及治理項目的建設(shè)及收益周期等指標(biāo)，為每支地方債券設(shè)立不同的債券基金額度要求，形成鞏固、穩(wěn)定的償債資金來源。既要高效利用已經(jīng)籌集到的地方政府債