黨的十七屆三中全會作出了允許農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了大力的政策支持。但從近幾年的實(shí)踐看，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？
　　一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，難以大規(guī)模鋪開
　　在我國特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，這些收益滿足了農(nóng)民最基本的生活需求，維持了我國農(nóng)村在社會轉(zhuǎn)型期的和諧穩(wěn)定。二是國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補(bǔ)貼，包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼。
　　目前，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)農(nóng)民因?yàn)闊o“一技之長”，就業(yè)很不穩(wěn)定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實(shí)現(xiàn)。
　　二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙
　?。ㄒ唬┩恋亓鬓D(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后
　　當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個方面：一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計(jì)過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實(shí)際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費(fèi)用屬于地租還是管理費(fèi)用，這一費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提高，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級市場，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。
　?。ǘ┩恋厥褂脵?quán)商品屬性不明確
　　土地權(quán)屬主要是兩個方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。相對于一個完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營人沒有完全自主權(quán)。目前國家對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致承包者不能將土地作為財(cái)產(chǎn)看待，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一樣在市場流動。
　?。ㄈ┈F(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪
　　現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個方面問題：一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動為主，農(nóng)戶對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的價格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。
　　三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議
　?。ㄒ唬┘涌焱晟葡嚓P(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化
　　盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，以系統(tǒng)引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各方行為的規(guī)范化，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度順利推進(jìn)。必須通過法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，建立公正合理的運(yùn)行程序。實(shí)體法方面，亟需建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價格市場、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)際，制定切實(shí)可行的操作辦法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。
　　（二）建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機(jī)制
　　為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機(jī)制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。二是要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。三是要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的行為。四是流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸集體農(nóng)民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實(shí)到戶、人。
　?。ㄈ┙⒈Ｕ限r(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機(jī)制
　　要建立矛盾預(yù)防機(jī)制。進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要及時處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)問題。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。
　　（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂
　　必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。一是擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農(nóng)地低保制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性移轉(zhuǎn)所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂。三是切實(shí)推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費(fèi)，解決農(nóng)民看病貴看病難的問題。這三項(xiàng)是我國農(nóng)村最基本的社會保障制度，將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病、養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。
　　
　　（作者單位：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部）