資源環(huán)境問題是當前全人類面臨的一個迫切的重大課題。隨著我國經(jīng)濟建設不斷向前發(fā)展，資源環(huán)境問題也日益受到黨和政府的高度重視。黨的十七大報告特別提出要“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”。作為貫徹落實十七大精神的一個具體舉措，2007年12月14日，國家發(fā)展改革委頒發(fā)了“發(fā)改經(jīng)體〔2007〕3428號”通知，正式批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型（簡稱“兩型”）社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，從而開啟了我國建設 “兩型”社會的具體實踐，為解決我國的資源環(huán)境問題開辟了一條現(xiàn)實的途徑。
　　一、 建設“兩型”社會與制度創(chuàng)新的關(guān)系
　?。ㄒ唬﹩栴}的緣起
　　人類進入工業(yè)文明時期以來，對大自然展開了空前規(guī)模的征服運動，以掠奪的方式開發(fā)利用自然資源，生態(tài)環(huán)境破壞和污染問題不斷出現(xiàn)，到上世紀60年代，環(huán)境問題逐漸演變成困擾當代人類社會的重大課題之一，成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的中心問題和國際社會力圖解決的嚴峻難題?？v觀人類解決這一重大問題的歷史進程，大致經(jīng)歷了末端治理、源頭與過程控制以及多元治理相融合等三個戰(zhàn)略階段。目前，人們對造成資源環(huán)境問題的根源已經(jīng)形成了比較一致的認識。
　?。ǘ﹩栴}的本質(zhì)
　　資源環(huán)境問題表面上看是社會經(jīng)濟活動的副產(chǎn)品，實際上反映的是人與自然矛盾沖突的結(jié)果，是工業(yè)化發(fā)展道路和以此為基礎建立的不恰當?shù)慕?jīng)濟、政治、文化和技術(shù)模式與制度的產(chǎn)物。在工業(yè)化發(fā)展觀指導下，經(jīng)濟增長是人類社會的唯一目標，而環(huán)境保護往往未得到應有的重視。建立在這樣一種傳統(tǒng)工業(yè)化經(jīng)濟基礎之上的上層建筑，必然會對環(huán)境保護造成不利影響，并反過來強化傳統(tǒng)經(jīng)濟增長與技術(shù)發(fā)展模式對環(huán)境的危害，形成“制度鎖定”。
　?。ㄈ┲贫葎?chuàng)新與“兩型”社會建設的內(nèi)在邏輯
　　諾斯認為“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設定的一些規(guī)制”，其目的是對人的行為予以規(guī)范和約束，使其按照預定的目標行事。依靠制度創(chuàng)新來推進“兩型”社會建設，就是要通過制度建設，來形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的制度體系、體制和有效運行機制，最終使全社會的所有活動都能體現(xiàn)節(jié)約資源、保護環(huán)境的要求，使全社會能夠朝著資源節(jié)約、環(huán)境友好的方向不受任何外界因素影響有規(guī)律地運行發(fā)展。只有把節(jié)約資源和保護環(huán)境的原則和理念上升到制度層面以后，才能讓人們普遍遵守執(zhí)行。要建設“兩型”社會、解決資源環(huán)境問題，就要對現(xiàn)有的社會制度進行變革，只有首先在全社會進行制度創(chuàng)新，真正建立起節(jié)約資源、保護環(huán)境的社會制度，才能從根本上解決人類社會面臨的資源環(huán)境問題。
　　二、“兩型”社會建設制度創(chuàng)新的思路
　?。ㄒ唬淞⒅贫葎?chuàng)新的堅定信念
　　制度的根本特點是規(guī)范人的行為，其實質(zhì)是對社會各主體利益關(guān)系的調(diào)整。制度一旦形成就具有一定的穩(wěn)定性，制度變遷往往需要面臨諸多矛盾，需要付出巨大的變遷成本。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，各利益主體之間還存在著許多不一致的地方。因此，在建設“兩型”社會中進行制度創(chuàng)新，同樣會觸及方方面面的利益關(guān)系。比如說，我們要給企業(yè)的生產(chǎn)制定排污的標準，要給企業(yè)的產(chǎn)品設綠色標準等等，達不到排污標準的企業(yè)就必須關(guān)閉，達不到綠色產(chǎn)品標準的商品就不能上市流通，那么，這些企業(yè)的利益就必然受到損失。不僅企業(yè)的利益9jYmOMKtwwLK1IPm9miqG/j9pFLcFRt6THqI6KXwNwA=受損失，居民就業(yè)、政府財政收入等都要受影響。所以，要按照節(jié)約資源、保護環(huán)境的要求創(chuàng)新制度，必須要有敢于動真碰硬的精神。
　?。ǘ┱覝赎P(guān)鍵點和突破口
　　建設“兩型”社會是一項涉及眾多領(lǐng)域的事業(yè)，要建立的體制、機制眾多，例如僅在湖南省制定的長株潭城市群“兩型”社會建設試驗區(qū)中就列舉了十項體制機制創(chuàng)新的內(nèi)容。大量的體制、機制需要創(chuàng)新，在實際工作中從何下手呢？唯物辯證法告訴我們，在有許多矛盾存在的復雜事物中，必然有一個矛盾是對該事物的存在發(fā)展起決定性作用的主要矛盾，因此，我們在處理該事物的時候一定要首先抓住這個主要矛盾，抓住了主要矛盾，解決了主要問題，其他問題也就迎刃而解了。因此，按照建設“兩型”社會的要求推進制度創(chuàng)新一定要注意抓住關(guān)鍵，避免不分主次的作法。
　?。ㄈ┮苑ㄖ平ㄔO為核心
　　在現(xiàn)代社會中，依法治國、建設法治國家是社會文明進步的重要標志。要實行法治，必須使各項工作都法律化、制度化，尤其是要把社會中最主要、最基本的關(guān)系都納入到法律規(guī)范的范圍，以國家強制力嚴格保障執(zhí)行，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。我們要建設“兩型”社會，必然要把“兩型”的原則和要求都納入到法律規(guī)范的范圍，按照“兩型”的要求對現(xiàn)有法律制度進行改革創(chuàng)新，建立完備的資源環(huán)境法律制度，只有這樣，才有可能建設好“兩型”社會。
　　三、依靠制度創(chuàng)新推進“兩型”社會的意義
　?。ㄒ唬┦恰皟尚汀鄙鐣ㄔO活動制度化的根本方式
　　法律具有調(diào)整社會關(guān)系、協(xié)調(diào)不同社會利益的重要功能。只有通過法律才能有效地處理“兩型”社會建設中各種復雜的社會、經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系，才能保障“兩型”社會建設目標的順利實現(xiàn)。建設“兩型”社會不是短期行為，它需要相對穩(wěn)定的制度，而法律的穩(wěn)定性恰恰能夠滿足政策穩(wěn)定的基本要求。法律是使“兩型”社會建設活動制度化的根本方式，如果沒有協(xié)調(diào)各級政府部門、各行各業(yè)和各種利益相關(guān)者的法律機制，要實現(xiàn)“兩型”社會的目標是相當困難的。要想使建設“兩型”社會的政策、措施和機制穩(wěn)定下來、堅持下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，只有法律的穩(wěn)定性才能滿足政策、措施和機制穩(wěn)定的基本要求，才能使建設“兩型”社會的基本措施和制度不因個別領(lǐng)導人的改變而改變，不因個別領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。因此可以講，資源環(huán)境的法制化是建立和形成“兩型”社會各種制度的前提和基礎，如果不建立和完善資源環(huán)境的法律制度，“兩型”社會建設的制度創(chuàng)新不可能達到預期目標。
　?。ǘ┦墙ㄔO“兩型”社會的有效途徑
　　目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，建設“兩型”社會涉及眾多的行政區(qū)域和部門，各地區(qū)、各種利益集團和各單位的利益相當復雜。要使“兩型”社會建設可持續(xù)發(fā)展，必須找到一條有效的實施途徑，這種途徑就是建設“兩型”社會的法治秩序。法治秩序是最公正、民主和最有權(quán)威的社會秩序，只有法律才能有效調(diào)整好各種利益、利害關(guān)系。同時，我國建設“兩型”社會是黨和國家有計劃發(fā)起、政府起主導作用的有組織的活動，而實施政府行為的最佳手段是制定和貫徹法律，因為在一個法治國家政府行為只能來自法律的授權(quán)，即只有法律才能規(guī)范政府行為，政府只有依法建設“兩型”社會才具有權(quán)威和效率。
　?。ㄈㄔO“兩型”社會具有重要的引導作用
　　建設“兩型”社會必須是廣大人民群眾廣泛參與的活動，要使這種活動有組織、有計劃、有秩序、有效率，必須有一種普遍適用的、有約束力的工具對人的活動進行指引或引導，而法律就是具有這種引導、指引作用的最好工具。通過立法和執(zhí)法，建立健全各種法律制度，可以指引人們向著人與自然和諧相處的方向前進。由于法律具有規(guī)范性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和強制性等特點，具有協(xié)調(diào)功能、綜合功能、規(guī)范作用和保障作用，一旦將建設“兩型”社會的措施和要求上升為法律，就必然成為調(diào)整建設“兩型社會”的權(quán)威性行為規(guī)則，并對整個社會產(chǎn)生具有法律效力的影響，引導各類主體朝著有利于立法目標的方向努力，并為他們的行為提供穩(wěn)定的預期。
　　
　?。ㄋ模ㄔO“兩型”社會有著重要的保障作用
　　從當前我國的實際情況看，節(jié)能減排工作的推進總是非常艱難，各種環(huán)境污染事件總是不斷出現(xiàn)，極大地危害了人民群眾的根本利益和社會的穩(wěn)定。因此，要建設“兩型”社會，需要對一些污染、破壞和危害環(huán)境的行為予以有效地制止、乃至制裁；而法律則是由國家強制力保證其實施的最有效的強制、制裁手段和措施。法律具有國家強制性，一旦立法中規(guī)定了什么行為是必須做的、什么行為是禁止做的、違法行為的后果是什么，這些規(guī)定就必須在實踐中兌現(xiàn)。因此，法律責任是法的保障功能的最直接體現(xiàn)。通過制定和實施建設“兩型”社會的法律，可以有效地制止在“兩型”社會建設方面的違法、越權(quán)和失職行為，追究違法行為的法律責任，從而有力地保障“兩型”社會建設的順利進行。
　　四、促進“兩型”社會建設制度創(chuàng)新的政策建議
　?。ㄒ唬┣袑崍?zhí)行我國現(xiàn)有的資源環(huán)境法律法規(guī)
　　全面認真執(zhí)行我國現(xiàn)有的資源環(huán)境法律法規(guī)，是積極探索建設完善的資源環(huán)境法制的前提，只有在認真執(zhí)法的實踐中，才能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法律法規(guī)制度的不足之處，才能找到有效的解決辦法。要做到真正嚴格執(zhí)法，作為執(zhí)法主體的試驗區(qū)的各級政府一定要提高認識，要在思想上高度重視“兩型”社會建設及其環(huán)保執(zhí)法工作。因為，發(fā)展與環(huán)保之間始終是處于一種辯證的對立統(tǒng)一之中。從我國現(xiàn)實的情況看，現(xiàn)在之所以一些地方在環(huán)保方面執(zhí)法不嚴，關(guān)鍵是這些地方的領(lǐng)導在對待這些矛盾時，始終是偏向經(jīng)濟發(fā)展這一邊，始終把“取得勞動的最近的、最直接的效益”作為取舍的標準，認為發(fā)展經(jīng)濟始終是第一位的。對經(jīng)濟指標看得很重，而認為加強環(huán)保方面的嚴格執(zhí)法會有礙本地的經(jīng)濟發(fā)展。還有的領(lǐng)導認為，發(fā)展經(jīng)濟是根本，環(huán)境保護也要為發(fā)展讓路；認為“先上（經(jīng)濟發(fā)展）車、后補（環(huán)境保護）票”，“先污染后治理”是經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律等。如果這樣的認識不盡快轉(zhuǎn)變，不真正統(tǒng)一到建設“兩型”社會的重大決策上，要嚴格環(huán)保執(zhí)法是不可能的。在提高認識的基礎上，通過加強執(zhí)法隊伍的教育培訓，加強環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部管理的改革創(chuàng)新，加大投入切實提高環(huán)境執(zhí)法部門的基礎設施條件和解決執(zhí)法中存在的各種實際問題等措施，從而從根本上提高執(zhí)法部門的執(zhí)法能力和水平。通過切實尊重和保護公眾參與環(huán)保的權(quán)利、環(huán)境信息公開化、建立公眾參與環(huán)境決策的渠道和機制、發(fā)展和壯大民間環(huán)保組織等措施，真正把廣大群眾發(fā)動起來參與到環(huán)保工作中，從而使環(huán)境污染現(xiàn)象無處藏身，環(huán)保執(zhí)法得到廣泛支持。通過有效的監(jiān)督，最終使節(jié)約資源、保護環(huán)境的法律法規(guī)得到全面的嚴格執(zhí)行，使所有的執(zhí)法都嚴格按法律規(guī)定的內(nèi)容、精神和程序執(zhí)行到位，決不偏離和妥協(xié)，真正提高環(huán)境保護法律法規(guī)的剛性，提高環(huán)境保護部門的權(quán)威，提高環(huán)境保護機構(gòu)的執(zhí)行力，以“鐵律”拒污，以“鐵腕”治污，以“鐵線”保生態(tài)。
　?。ǘ┻M一步完善我國資源環(huán)境法律法規(guī)體系
　　要注重探索資源環(huán)境法律法規(guī)的完善問題，通過實踐切實找出還有哪些資源環(huán)境問題現(xiàn)有的法律法規(guī)還沒涉及到，需要建立新的法律法規(guī)，哪些方面的標準通過實踐的檢驗過寬或過嚴需要修正，哪些方面還需要其他有關(guān)法律法規(guī)增加資源環(huán)境方面的內(nèi)容來配套完善，哪些方面還要建立相關(guān)配套規(guī)范性文件等等。尤其是由于我國人口多，地域差異大，發(fā)展不平衡問題突出，全國性的立法不可能對各方面的問題都做出細致規(guī)定，這一點也是使現(xiàn)有法律法規(guī)彈性大、剛性不強的一個重要方面。因此，作為“兩型”社會改革試驗區(qū)必須首先在這些方面積極探索創(chuàng)新，重視做好與法律相配套的法規(guī)、規(guī)章的制定工作，做到一法多規(guī)、成龍配套、各司其職、協(xié)同前進。尤其是要通過這些配套法規(guī)規(guī)章的制定，使各項法律在緊密結(jié)合地方實際的基礎上，規(guī)范更明確、操作性更強。
　?。ㄈ┘訌娋C合配套改革試驗區(qū)法制建設創(chuàng)新的組織領(lǐng)導
　　資源環(huán)境法制建設是一項涉及面廣、關(guān)系到全社會方方面面的重大問題，迫切需要改革試驗區(qū)所在地的省級人大和政府切實加強組織領(lǐng)導，選拔這方面的高素質(zhì)人才成立專門的機構(gòu)來開展這項工作。由省級來具體組織領(lǐng)導這項工作既是加強領(lǐng)導的需要，也是法制建設這項工作的實際要求，更是試驗區(qū)范圍內(nèi)在法制建設上必須統(tǒng)一標準的必然要求。同時，要充分調(diào)動試驗區(qū)各級部門加強資源環(huán)境法制建設的積極性，使整個試驗區(qū)資源環(huán)境法制建設的探索創(chuàng)新工作既有統(tǒng)一的組織和要求，又有各級各個地方的積極參與。
　?。ㄋ模﹪冶仨毤哟髮Ω母镌囼瀰^(qū)的支持力度
　　在建設“兩型”社會中，怎樣處理好發(fā)展經(jīng)濟與解決環(huán)境污染、資源浪費問題之間的關(guān)系，始終是一個非常棘手的問題。尤其是作為“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)，要通過加強法制建設這個有力手段率先一步建設“兩型”社會，這就意味著比別的地方要先一步淘汰落后產(chǎn)能和解決環(huán)境污染問題。毫無疑問，與周邊地區(qū)比較起來，目前在經(jīng)濟上肯定要受到一定的影響。因此，要做到這一點，沒有國家的支持是非常困難的。而國家支持的一個最重要的方面，就是在新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局上，優(yōu)先考慮“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。通過國家支持的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目在“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)的布局和發(fā)展，既可以較好解決“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)在先一步淘汰落后產(chǎn)能和解決環(huán)境污染問題的過程中保持較好發(fā)展的問題，又可以更好地使“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)率先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為“兩型”社會的建設發(fā)展打下堅實基礎，使其更好地起到示范作用。在具體工作中，最根本的是作為“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)的城市要積極主動地爭取。既要在進一步深入把握國家試驗改革要求的基礎上，不斷從本地實際出發(fā)，策劃符合“兩型”產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的項目，積極爭取國家和上級的支持，又要緊緊跟蹤國家新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展的動態(tài)，充分考慮新布局的項目本地是不是有條件承擔，國家有哪些新技術(shù)、新工藝獲得了突破需要找地方投產(chǎn)，掌握了這些情況就有了爭取國家支持的主動權(quán)，就能更好地利用“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)的優(yōu)勢，加快新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　
　　〔本文為湖南省軟科學計劃項目《湘潭市建設環(huán)境友好型社會研究》部分成果，項目編號：（2008zk3155）〕
　?。R良清，中共湘潭市委黨校副校長、副教授）