土地資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，在推動國家經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。近年來，由于各方面的原因，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等破壞土地資源瀆職犯罪屢屢發(fā)生，給國家和人民利益造成了巨大損失。依法查辦國家機關(guān)工作人員在土地保護和監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪案件是法律賦予檢察機關(guān)的重要職責(zé)。筆者擬結(jié)合查辦案件工作情況，對當前危害土地資源瀆職犯罪的特點、原因及查辦對策談些看法，供參考。
　　
　　一、關(guān)于危害土地資源瀆職犯罪的情況及特點
　　
　　多年來，在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)、人大的監(jiān)督和社會各界的大力支持、協(xié)助下，全國檢察機關(guān)貫徹落實黨和國家保護土地資源的方針政策、法律法規(guī)，認真履行職責(zé)，先后采取“集中查辦嚴重破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序瀆職犯罪專項工作”、“深入查辦危害能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪專項工作”等專項治理方式，以及積極參加“深入開展國土資源領(lǐng)域腐敗問題專項治理”等活動，突出重點，不斷強化工作措施，依法嚴肅查辦了一大批危害土地資源濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等瀆職犯罪案件，為推動科學(xué)發(fā)展，保障社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。據(jù)統(tǒng)計，2005年1月至2010年12月底，全國檢察機關(guān)共查辦危害土地資源瀆職犯罪3245人，占同期查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件的6.6%。從查辦案件的情況看，危害土地資源瀆職犯罪具有如下特點：
　　一是從發(fā)案趨勢看，總體呈上升趨勢。2005年342人，2006年432人，同比上升26.35%；2007年478人，同比上升10.6%；2008年669人，同比上升40%；2009年698人，同比上升4.3%；2010年626人，同比下降10.31%。
　　二是從所涉嫌的罪名看，玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪突出。從各地查辦案件的情況看，危害土地資源瀆職犯罪共涉及到15個罪名，但玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪占的比重較大。其中，玩忽職守犯罪1677人，占51.68%；濫用職權(quán)犯罪1229人，占37.87%：非法批準征用占用土地罪198人，占6.1%；徇私舞弊不移交刑事犯罪案61人，占1.87%；非法低價出讓國有土地使用權(quán)案21人，占O.7%；其他瀆職犯罪59人，占1.82%。
　　三是從涉嫌人員身份看。涉及人員廣，大多為擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員。從檢察機關(guān)查辦案件的情況看，危害土地資源瀆職犯罪的涉案人員一方面涉及面廣。另一方面，這些涉案人員85%以上都是擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家工作人員，且土地管理和執(zhí)法部門的負責(zé)人占的比例較大。這主要是由于土地資源是不可再生的資源，隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地作為一種緊缺商品國家保護的越來越嚴格，沒有一定職務(wù)的工作人員往往無法實施濫用職權(quán)罪、玩忽職守、徇私舞弊等危害土地資源的犯罪行為，
　　四是從造成的危害后果看，危害土地資源瀆職犯罪造成的損失后果十分嚴重。此類案件多發(fā)生在與人民群眾切身利益相關(guān)的環(huán)節(jié)，涉及人民群眾“最關(guān)心，最直接，最現(xiàn)實”的問題，社會危害性較大，影響社會和諧安定。
　　五是從發(fā)案形態(tài)看，窩案、串案多，且瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪相互交織。危害土地資源瀆職犯罪往往涉及多個環(huán)節(jié)或多個部門，通常是“辦一案、挖一窩、揪一串”的效果，并且與貪污賄賂其他刑事犯罪相伴而生。瀆職犯罪背后往往隱藏著貪污賄賂等職務(wù)犯罪，表現(xiàn)為官商勾結(jié)、錢權(quán)交易。
　　
　　二、關(guān)于當前危害土地資源瀆職犯罪表現(xiàn)形式
　　
　　從查辦案件情況看，當前危害土地資源瀆職犯罪主要發(fā)生在土地的審批、流轉(zhuǎn)、征用、利用和監(jiān)督管理等多個環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為：
　　一是有的國家機關(guān)工作人員在土地審批環(huán)節(jié)嚴重失職瀆職，給國家造成重大損失。我們國家土地管理法規(guī)規(guī)定了嚴格的審批標準，但在實踐中有的國家機關(guān)工作人員違反土地管理法等法律法規(guī)，擅自簡化審批手續(xù)，超越職權(quán)或濫用職權(quán)批地、辦證；審查把關(guān)不嚴，對手續(xù)不全甚至弄虛作假的用地申請，不認真依法審查便上報審批或擅自審批：徇私舞弊，采取“化整為零”的方式，違規(guī)將實為一次性征用的土地分若干次報批，以合法手續(xù)掩蓋非法目的，騙取上級政府批準；對一些單位違法私自占用土地的行為不予處理。以其它名義為其補辦征用、占用土地手續(xù)：徇私情為明知不符合條件的企業(yè)辦理土地使用權(quán)證等。
　　二是有的國家機關(guān)工作人員在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)失職瀆職，嚴重破壞土地資源。近年來隨著市場經(jīng)濟建設(shè)和城市化步伐的加快，土地作為一種商品，出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)較多，有的國家機關(guān)工作人員在監(jiān)管活動中徇私情私利，與申請用地者相互勾結(jié)，擅自決定減免土地出讓金，或降低土地類型、等級，或?qū)ｍ椡恋刂笜伺魉?，使土地受讓者少繳甚至不繳土地出讓金；有的在出讓金、規(guī)費未繳清的情況下，就予以辦理相關(guān)土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)：有的內(nèi)外勾結(jié)，將土地轉(zhuǎn)讓、更名處理，給受讓人進行土地更名登記發(fā)證，致使國家應(yīng)收的稅費流失：少數(shù)地方黨委、政府在招商引資中以“零地價”、“以租代征”等所謂的優(yōu)惠條件，實際將土地?zé)o償送給投資商使用，致使國家巨額土地出讓金流失。
　　三是有的國家機關(guān)工作人員在土地利用環(huán)節(jié)嚴重失職瀆職，給國家、集體和公民利益造成重大損失。近年來，隨著城市化建設(shè)步伐的加快，房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項目的增多。土地需求日益加劇。為此，部分國家機關(guān)工作人員，利用手中的權(quán)利，在土地的征用、占用、審批等環(huán)節(jié)。違法問題日益突出，有的違反規(guī)定擅自批準土地利用規(guī)劃申請，變更土地性質(zhì)和規(guī)劃要求，將低價值用地變更為高價值用地。增加土地附著價值，包括將工業(yè)用地變更為商業(yè)用地、提高土地建筑容積率等，造成國家損失；工作不負責(zé)任，濫用職權(quán)，違規(guī)審批許可改變土地用途，導(dǎo)致土地嚴重損毀；徇私舞弊，指使他人占用土地：在土地開發(fā)整理工作中擅自立項，導(dǎo)致國家專項資金損失等。
　　四是有的國家機關(guān)工作人員在土地的征用、拆遷以及拆遷補償?shù)拳h(huán)節(jié)失職瀆職，嚴重侵害國家、集體和公民個人利益。如有的國家機關(guān)工作人員對征地拆遷補償管理不規(guī)范，對征地內(nèi)的青苗和附著物的清點和丈量工作，把關(guān)不嚴。造成丈量和清點數(shù)據(jù)夸大、虛報的情況：或是丈量人員與補償對象一起對拆遷范圍、安置補償面積或數(shù)量聯(lián)手作假，騙取政府的安置補償；或擅自抬高土地收購價格，給國家造成經(jīng)濟損失。
　　五是有的國家機關(guān)工作人員在土地執(zhí)法、監(jiān)管環(huán)節(jié)失職瀆職，造成嚴重的社會危害后果。從查辦案件情況看，有的承擔(dān)土地執(zhí)法和監(jiān)管的國家機關(guān)工作人員。對工作嚴重不負責(zé)任，對土地違法行為疏于稽查、放任不管，造成違法用地和土地損毀，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的違法用地行為處理不力、監(jiān)察滯后，導(dǎo)致違法行為沒有得到及時查處和糾正，致使國家利益遭受重大損失：為謀取個人或小團體利益，以罰代刑，不移交刑事案件，致使破壞土地資源犯罪逃避刑事處罰等。
　　六是有的國家機關(guān)工作人員貪贓枉法，濫用職權(quán)、徇私舞弊，甚至與不法人員相互勾結(jié)，沆瀣一氣，充當違法犯罪分子的保護傘。近年來，隨著土地資源需求量的增大，特別是在部分地區(qū)可用土地越來越緊缺，導(dǎo)致一些國家機關(guān)工作人員與不法商人相互勾結(jié)，大肆搞權(quán)錢交易，嚴重破壞土地資源：有的不認真履行土地執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，不依法查處土地違法案件，執(zhí)法犯法，徇私舞弊不移交破壞土地資源的刑事犯罪案件，有的甚至充當破壞土地資源刑事犯罪的“保護傘”。幫助犯罪分子逃避處罰。
　　
　　三、關(guān)于查辦危害土地資源瀆職犯罪中存在和遇到的問題
　　
　　從檢察機關(guān)查辦案件的情況看，危害土地資源瀆職犯罪案件的發(fā)生，以及犯罪高發(fā)、多發(fā)的原因是多方面的，正因如此，檢察機關(guān)在查辦這些案件中遇到不少的問題，影響了對犯罪的查辦。
　　一是客觀上存在發(fā)現(xiàn)難、立案難、查證難、處理難和干擾阻力大的問題。(1)案件線索發(fā)現(xiàn)難。危害土地資源的國家機關(guān)工作人員素質(zhì)較高，熟悉相關(guān)法律法規(guī)，且其瀆職犯罪大多發(fā)生在職務(wù)活動中，作案手段比較隱蔽，犯罪行為不易暴露，難以被發(fā)現(xiàn)。同時，由于國家機關(guān)工作人員的特殊身份和地位，一些群眾特別是自身或者親屬有過錯的群眾，在利益受到侵害后，存在一定的畏難情緒，往往為了息事寧人而放棄舉報：還有一些單位和部門，出于部門利益的考慮，發(fā)案后不愿意移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，往往大事化小。小事化了，致使很多案件檢察機關(guān)難以獲取舉報線索。
　　(2)案件立案難。危害土地資源瀆職犯罪從主體上看具有特殊性，即都是各級國家機關(guān)工作人員，大都為有一定職權(quán)，是各級國家機關(guān)及其部門的領(lǐng)導(dǎo)人員較多，且素質(zhì)較高，身份的特殊性影響的案件的及時立案查處。
　　(3)案件調(diào)查取證難。首先，危害土地資源瀆職犯罪主體均是國家機關(guān)工作人員，其知識結(jié)構(gòu)、工作閱歷、工作經(jīng)驗以及對法律的了解熟悉程度等均遠高于普通群體，對所實施的犯罪行為可能造成的社會危害以及法律后果等早有心理準備，反偵查能力強，心理防線一般難以突破，獲取口供的難度大；其次，除一些有被害人并能直接證明外，危害的土地資源是國家的，沒有相應(yīng)的受害者個體。其他知情人往往出于利害關(guān)系考慮，以種種理由推托搪塞，甚至暗中通風(fēng)報信，證人證言難以收集、完善和固定。第三，發(fā)案單位出于各方面考慮，往往不愿意配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作，致使很多證據(jù)材料無法獲取。
　　(4)案件處理難。由于是國家機關(guān)人員犯罪，這些犯罪分子長期從事職務(wù)工作，編制了周密而廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)，往往是牽一發(fā)而動全局，一些發(fā)案單位及主管部門領(lǐng)導(dǎo)，常常認為犯罪嫌疑人“都是為了工作”，同情犯罪嫌疑人，希望檢察機關(guān)、法院從輕處理。
　　(5)干擾阻力大。由于國家機關(guān)工作的特殊性，其工作人員職業(yè)敏感，身份特殊，加之多重管理體制的影響，一旦發(fā)生犯罪案件后，有些犯罪嫌疑人熟悉司法機關(guān)內(nèi)部運行情況。給檢察機關(guān)收集其他證據(jù)造成了巨大的障礙。
　　二是主觀上，存在“不讓查、不敢查、不會查和不重視”的問題。(1)不讓查。有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部出于各方面的考慮，案件發(fā)生往往以各種理由，不讓檢察機關(guān)查處案件。
　　(2)不敢查。由于檢察機關(guān)管理體制和機制不順，加之一些地方偵查辦案水平不高，保障能力不足，影響對司法人員職務(wù)犯罪的查辦。
　　(3)不會查。國家機關(guān)工作人員一般具有較好的素質(zhì)和專業(yè)知識，其作案的手段隱蔽，且反偵查意識較強。這就要求檢察人員必須具有較高偵查能力。從司法實踐看，一些檢察機關(guān)偵查辦案能力低的問題尚未得到根本解決。
　　(4)不重視。有些地方對土地保護和監(jiān)管工作重視不夠，盲目發(fā)展和開發(fā)，導(dǎo)致土地領(lǐng)域瀆職犯罪屢屢發(fā)生。
　　三是在有的地方?jīng)]有形成懲治土地領(lǐng)域瀆職犯罪合力，存在對危害土地資源瀆職犯罪打擊不力的問題。懲治和預(yù)防土地領(lǐng)域瀆職侵權(quán)犯罪是一項綜合性的系統(tǒng)工程，但在實際執(zhí)法中，各部門分散執(zhí)法，沒有形成-合力，影響執(zhí)法效果。
　　四是相關(guān)法律法規(guī)不健全和不完善，影響了對土地資源的司法保護。近些年來，我們國家制定實施了一大批保護土地資源的法律法規(guī)，但由于各方面的原因，在司法實踐中，暴露出法律法規(guī)依然存在諸多不足，影響了對違法犯罪的查處。
　　五是部分地方查辦危害土地資源瀆職犯罪的執(zhí)法環(huán)境亟待改善。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是土地資源監(jiān)管部門執(zhí)法壓力大。另一方面是檢察機關(guān)查處土地資源瀆職犯罪中，發(fā)現(xiàn)難、立案難、查證難、處理難和干擾阻力大的問題十分突出。有些地方領(lǐng)導(dǎo)和主管部門對危害土地資源瀆職犯罪的嚴重性、危害性認識不到位，對檢察機關(guān)的查辦案件工作不予以支持。
　　
　　四、關(guān)于進一步做好查辦危害土地資源瀆職犯罪的建議
　　
　　當前，全國檢察機關(guān)查辦危害土地資源瀆職犯罪任重而道遠。而要切實承擔(dān)起這一繁重的工作任務(wù)，筆者認為應(yīng)從如下幾個方面下功夫：
　　
　　(一)要在解決思想認識，進一步增強查辦案件工作責(zé)任感和使命感上下功夫
　　提高認識，統(tǒng)一思想，進一步增強做好查辦危害土地資源瀆職犯罪的緊迫感、責(zé)任感和使命感是履行好職責(zé)，切實承擔(dān)起查辦維護土地資源瀆職犯罪的前提。面對查辦案件工作中遇到和存在的問題，必須從思想認識上著手：要充分認識到做好查辦危害土地資源瀆職犯罪，是檢察機關(guān)貫徹落實國家“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》的客觀需要。要充分認識到做好進一步加大查辦危害土地資源瀆職犯罪，是發(fā)揮好檢察機關(guān)在保護土地資源中職能作用的迫切需要。要充分認識到做好查辦危害土地資源瀆職犯罪工作，是在服務(wù)大局中實現(xiàn)反瀆職侵權(quán)工作科學(xué)發(fā)展的需要。
　　
　　(二)要在突出重點，抓好查辦案件這一中心環(huán)節(jié)上下功夫
　　衡量當前和今后一個時期履行保護土地資源職責(zé)的根本標志就在于反瀆職侵權(quán)職能是否得到充分發(fā)揮，在案件質(zhì)量有保證的前提下查辦案件的力度是否加大，在服務(wù)黨和國家工作大局上能不能有更大的作為。要突出查辦案件的重點。在查辦危害土地資源瀆職犯罪案件中，要嚴格執(zhí)行法律。始終做到“一要堅決、二要慎重，務(wù)必搞準”。要正確處理好辦案力度、質(zhì)量、效率和效果的關(guān)系，始終堅持走辦案力度大、執(zhí)法水平高、執(zhí)法效果好的良性發(fā)展路子。要堅持打防結(jié)合，結(jié)合辦案開展瀆職侵權(quán)犯罪預(yù)防工作。認真貫徹“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗方針，要正確處理好查辦案件與開展預(yù)防犯罪的關(guān)系，不斷增強犯罪預(yù)防工作的針對性和實效性，將預(yù)防犯罪寓于辦案工作之中。懲治與教育相結(jié)合，辦理一案、教育一片、警戒一方，追求最佳的辦案效果，推動保護土地資源的法律制度完善，從源頭上遏制危害土地資源瀆職犯罪的發(fā)生。
　　
　　(三)要在提高反瀆職侵權(quán)能力，解決會辦和善辦上下功夫
　　執(zhí)法素質(zhì)的高低，執(zhí)法辦案能力的強弱，直接關(guān)系到能否有效地履行職責(zé)，能否切實承擔(dān)起查辦案件工作任務(wù)，更是能否有效地破解發(fā)現(xiàn)難、立案難、查證難和處理難問題的關(guān)鍵。要著力提高發(fā)現(xiàn)犯罪的能力，解決無案可辦的問題。提高突破犯罪的能力，解決查證難的問題。要增加辦案的科技含量，把現(xiàn)代科技手段運用到收集信息情報、采集固定證據(jù)和組織指揮調(diào)度、有效突破案件的過程中。要綜合運用司法鑒定、勘驗檢查、文檢痕檢、偵查實驗、錄音錄像等偵查手段，不斷提高偵查辦案的綜合素質(zhì)。根據(jù)偵查工作需要，必須使用技術(shù)偵查手段時，要嚴格履行審批手續(xù)，商請有關(guān)機關(guān)予以配合。提高運用法律政策打擊犯罪的能力，解決執(zhí)法水平不高的問題。在現(xiàn)行體制機制下，要不斷加大查辦危害土地資源瀆職犯罪工作力度，就必須強化學(xué)習(xí)，提高法律政策水平，并且在會用上下功夫。提高組織協(xié)調(diào)能力，解決合力不夠的問題。懲治和預(yù)防危害土地資源瀆職犯罪，單靠檢察機關(guān)或反瀆職侵權(quán)部門很難完成，必須加強協(xié)調(diào)聯(lián)系，在內(nèi)外部形成合力，共同完成任務(wù)。
　　
　　(四)要進一步健全和完善辦案公開機制
　　要公布辦案流程，通報辦案情況，組織重大案件公開聽證等，暢通人民群眾對檢察機關(guān)工作人員違法違紀行為的舉報、控告渠道，加大對不作為、消極作為、亂作為等行為的監(jiān)督力度，嚴肅追究有案不查、壓案不辦的瀆職責(zé)任。要繼續(xù)推進各項接受監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督制約制度的落實，認真落實職務(wù)犯罪案件批捕工作上提一級的改革措施，進一步抓好人民監(jiān)督員和同步錄音錄像等改革措施的落實。要探索完善扣押款物管理監(jiān)督機制，探索和完善以自我管理、內(nèi)部制約(紀檢監(jiān)察備案監(jiān)督等)和外部監(jiān)督、保障當事人申請復(fù)議權(quán)為主要內(nèi)容的扣押款物管理監(jiān)督機制，切實禁止濫用職權(quán)，搞利益驅(qū)動。要進一步健全和完善考評機制，建立適合反瀆職侵權(quán)工作實際的、科學(xué)的考核評價體系，推進反瀆職侵權(quán)工作走上辦案力度大、案件質(zhì)量高、執(zhí)法效果好的良性發(fā)展之路。要強化瀆職侵權(quán)犯罪情報信息工作，加強信息管理工作，探索建立信息的收集、研判、管理專業(yè)工作，建立信息引導(dǎo)犯罪偵查機制，積極探索完善瀆職侵權(quán)違法犯罪案件的發(fā)現(xiàn)和調(diào)查工作機制，全面推行情報信息引導(dǎo)偵查。
　　
　　(五)要提高服務(wù)大局的能力，解決服務(wù)水平不高的問題
　　在查辦危害土地資源瀆職犯罪中，要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主線和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主題，圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會這個發(fā)展目標全面開展，自覺地把反瀆職侵權(quán)工作融入改革、發(fā)展和穩(wěn)定的各項工作之中，在服務(wù)大局中求作為、謀發(fā)展。要不斷分析反瀆職侵權(quán)工作面臨的形勢和任務(wù)，研究新情況、新問題，根據(jù)發(fā)展和諧穩(wěn)定的需要，適時調(diào)整和確定反瀆職侵權(quán)工作的思路和部署，不斷明確新要求，提出新舉措。準確把握黨和人民群眾對查辦瀆職侵權(quán)犯罪的新要求，找準反瀆職侵權(quán)工作服務(wù)大局的切入點和著力點，始終把影響構(gòu)建和諧社會，妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展，擾亂市場經(jīng)濟秩序，破壞社會公平正義和損害人民群眾切身利益的瀆職侵權(quán)犯罪作為查辦案件的重點。緊緊抓住人民群眾反映強烈、黨委政府關(guān)注、損失后果嚴重和新聞媒體曝光的案件加大查辦的力度，并適時組織專項活動。要善于謀劃全局。使反瀆職侵權(quán)工作的力度、效果與和諧穩(wěn)定、改革發(fā)展的要求相適應(yīng)，與人民群眾的要求相適應(yīng)。改進辦案方式，注重辦案效果。要努力改進辦案方式方法，注意維護發(fā)案單位正常的工作秩序和生產(chǎn)經(jīng)營秩序，防止因執(zhí)法方式不當造成負面影響或激化矛盾。要注重對改革發(fā)展和諧穩(wěn)定的促進，堅持打擊犯罪和保護人權(quán)并重，實體法和程序法并重，做到辦案的法律效果和政治效果、社會效果的統(tǒng)一。要尊重犯罪嫌疑人的人格，支持律師依法履行職責(zé)，保障犯罪嫌疑人和訴訟參與人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)人文關(guān)懷和司法文