行政公訴制度是指在沒有適格原告的情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國家和社會(huì)公共利益。依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)。行政公訴制度雖然在我國尚未建立，但已經(jīng)得到許多法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)可。行政公訴包括立案、調(diào)查、提起公訴、出庭公訴等環(huán)節(jié)，調(diào)查是其中重要的組成部分。結(jié)合法院調(diào)查權(quán)、公安檢察的刑事偵查權(quán)以及律師調(diào)查權(quán)的情況，對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)進(jìn)行研究，有利于推動(dòng)行政公訴制度的盡快建立。
　　
　　　一、民事和行政訴訟中調(diào)查權(quán)的現(xiàn)狀
　　
　　要研究行政公訴中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段，可以先從民事訴訟、行政訴訟中當(dāng)事人及其訴訟代理人的調(diào)查權(quán)、法官調(diào)查權(quán)中了解這些權(quán)力主體的調(diào)查手段，這些調(diào)查權(quán)之間雖有不同，但其本質(zhì)畢竟有相似相通之處，通過對比分析，可以為行政公訴中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段提供很好的借鑒。
　　我們首先注意一下法官的調(diào)查權(quán)，1991年制定的《民事訴訟法》第64條規(guī)定：“當(dāng)事人……因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集……”2001年《證據(jù)規(guī)定》15條規(guī)定：“《民事訴訟法》第64條規(guī)定的“證據(jù)”是指以下情形：(一)涉及可能有損國家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)；(二)涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、終結(jié)訴訟、中止訴訟、回避等與實(shí)體爭議無關(guān)的程序事項(xiàng)?！边@是對法院調(diào)查權(quán)最為詳細(xì)的規(guī)定，但是仍然存在一些弊端。我們再看一下行政訴訟，《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)?！边@些規(guī)定賦予了法院在審判中具有比較寬泛的調(diào)查權(quán)。
　　對于當(dāng)事人及其訴訟代理人的調(diào)查權(quán)，《行政訴訟法》第30條規(guī)定：“代理訴訟的律師，可以依照規(guī)定查閱本案有關(guān)材料?？梢韵蛴嘘P(guān)組織和公民調(diào)查。收集證據(jù)。對涉及國家秘密和個(gè)人隱私的材料，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定保密。”雖然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定律師有調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)利。但令人遺憾的是，法律并未對當(dāng)事人及其代理人在調(diào)查過程中可以行使哪些具體權(quán)利，可以使用哪些方法和手段，如何排除妨礙等程b19f61c293e56ca0db7d43175ce2ba01序問題作具體規(guī)定。只是原則性地規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)收集、提供證據(jù)，有權(quán)委托代理人，代理律師和其他訴訟代理人有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。這種原則性的規(guī)定致使當(dāng)事人及其代理人在實(shí)踐中調(diào)取證據(jù)舉步維艱。
　　
　　二、行政公訴中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的定位
　　
　　由于我國現(xiàn)行法律對于當(dāng)事人和律師調(diào)查權(quán)問題還有許多亟待改善之處，所謂的當(dāng)事人和律師的調(diào)查權(quán)不過是法律明確了他們開展調(diào)查行為的合法性，并無明確的程序規(guī)定，因此在實(shí)踐中遇到不少困難，使當(dāng)事人和律師的調(diào)查取證工作難上加難。在行政公訴中，如果檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段也如當(dāng)事人和律師那般受限，顯然不利于調(diào)查工作的進(jìn)行。況且行政公訴涉及的是國家和公共利益，一旦因?yàn)檎{(diào)查耽誤了時(shí)機(jī)，造成的損害是很難彌補(bǔ)的。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是國家司法機(jī)關(guān)，行政公訴的目的又是維護(hù)公益，可以適用的調(diào)查手段應(yīng)該更加類似于法院的依職權(quán)、依申請調(diào)查的措施。筆者建議，行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段可以分為如下三種：(1)詢問當(dāng)事人、證人。詢問當(dāng)事人和證人是為了獲取真實(shí)可靠的證據(jù)，查明案件事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)向了解案件情況的人調(diào)查取證。(2)向有關(guān)單位和組織調(diào)取證據(jù)。為了促使那些了解案件真實(shí)情況的單位組織提供證據(jù)，有必要以法律形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和組織調(diào)查取證，將這些單位和組織提供證據(jù)上升為一項(xiàng)法定義務(wù)。(3)鑒定、勘驗(yàn)。除此之外，還可以通過錄音、錄像、拍照等手段采集視聽證據(jù)。
　　以上幾種是比較常見的調(diào)查手段，檢察機(jī)關(guān)可以使用。問題的焦點(diǎn)在于檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中能否使用強(qiáng)制性措施，這也是學(xué)者們存在較大爭議的地方。如鮑錦衛(wèi)在《論檢察權(quán)的配置》中認(rèn)為民事或行政公訴的實(shí)質(zhì)還是民事或行政訴訟，所以檢察機(jī)關(guān)沒有權(quán)力自行決定采取強(qiáng)制性措施，應(yīng)當(dāng)依法申請法院決定。一般也不應(yīng)針對公民的人身自由采取強(qiáng)制措施調(diào)查取證：劉潤發(fā)在《行政公訴權(quán)研究》一文中指出為了使檢察機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確、合法地收集和固定好各種證據(jù)。立法應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的必要手段。對于故意毀滅證據(jù)、拒絕提供證據(jù)或串供等妨礙作證的單位和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法對其采取諸如拘留、罰款等司法強(qiáng)制措施。
　　筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段中應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性措施，所謂“適當(dāng)”，是指不像刑事訴訟中公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的偵查手段那樣嚴(yán)苛，對人的強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)盡量避免，但可以有一些對物的強(qiáng)制性手段，比如查封、扣押等，理由如下：首先，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職務(wù)犯罪案件中有自偵權(quán)力，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，不論是人員的專業(yè)素質(zhì)還是硬件設(shè)施都有一定優(yōu)勢，與法院不相上下，如果每遇到需要強(qiáng)制性手段時(shí)都要申請法院執(zhí)行，顯然不利于調(diào)查效率的提高，也容易增加法院負(fù)擔(dān)。其次，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的對象主要是實(shí)施違法行為或不作為的行政機(jī)關(guān)。在科技日益發(fā)達(dá)、社會(huì)不斷進(jìn)步的今天，僅使用一般的調(diào)查手段不足以應(yīng)對同樣行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)?！缎姓?qiáng)制法(草案)》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的方式主要有限制公民人身自由；扣押財(cái)物；查封場所、設(shè)施或財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；強(qiáng)行進(jìn)入住宅等。既然行政機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)具有強(qiáng)制權(quán)，那么檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中運(yùn)用適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性手段也是合情合理的，這樣才容易實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力的平衡。再次。在一些非法轉(zhuǎn)讓致使國有資產(chǎn)流失案中。如果不利用強(qiáng)制性手段對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)扣押、劃撥。可能難以獲得證據(jù)并會(huì)對國家利益造成重大損失。
　　強(qiáng)制性措施發(fā)動(dòng)與實(shí)施并非檢察機(jī)關(guān)調(diào)查中的必經(jīng)步驟，也就是說，調(diào)查活動(dòng)中并非絕對、必定要發(fā)動(dòng)強(qiáng)制措施。正如刑事強(qiáng)制措施一樣，它本身不過是一種手段，運(yùn)用這種手段是為了達(dá)到某種目的。正如有學(xué)者指出：“在強(qiáng)制措施的行使過程中，存在著兩種不同的利益需求：一是有效追訴犯罪。維持社會(huì)安全：二是保障犯罪嫌疑人和其他相對人的權(quán)利和自由。強(qiáng)制措施制度的程序設(shè)計(jì)即要求在不同的目的追求中尋求平衡”。由于強(qiáng)制性手段是對人身自由和財(cái)產(chǎn)的限制，一旦啟用可能會(huì)侵犯對方當(dāng)事人或其他單位、個(gè)人的合法權(quán)益，故它的使用必須是在必要緊急的情況下才能進(jìn)行，立法應(yīng)對強(qiáng)制性措施所適用的標(biāo)準(zhǔn)、范圍與條件都有嚴(yán)格的規(guī)定。除了事前審查(如報(bào)上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn))外，還應(yīng)該建立事后救濟(jì)機(jī)制，這些方面其他法律中都有相關(guān)規(guī)定，可以適當(dāng)借鑒。
　　
　　三、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的保障措施
　　
　　在民事訴訟中，當(dāng)事人及其訴訟代理人調(diào)查取證難一方面是因?yàn)槊袷略V訟法的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只規(guī)定當(dāng)事人有調(diào)查的權(quán)利，卻未規(guī)定取證不能時(shí)怎樣保障自己的權(quán)利：另一個(gè)很重要的原因是因?yàn)樗鼪]有規(guī)定被取證的有關(guān)單位和個(gè)人如何履行相應(yīng)義務(wù)，無正當(dāng)理由拒不履行義務(wù)時(shí)的懲罰措施，或雖有規(guī)定懲罰措施但力度不夠不能構(gòu)成足夠的震懾。立法的不周密致使實(shí)踐中當(dāng)事人在收集材料時(shí)處處碰壁，尤其是向有關(guān)單位或者團(tuán)體取證時(shí)，他們只同意律師調(diào)查，或是不管是當(dāng)事人還是律師，一律以內(nèi)部規(guī)定為由拒絕提供證據(jù)。《刑事訴訟法》第48條規(guī)定：“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)”，但任何法律都未規(guī)定知道案件真實(shí)情況的人不如實(shí)作證或不作證時(shí)會(huì)對本人產(chǎn)生什么不利后果，這就使檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件偵查中，難以得到有關(guān)單位、個(gè)人的配合，難以全面搜集能證明案件真實(shí)情況的證據(jù)，在很大程度上阻礙了檢察機(jī)關(guān)及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)犯罪。
　　為此，行政公訴中賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的同時(shí)，也要賦予其行使方式及保障措施，否則會(huì)使權(quán)力失去其實(shí)質(zhì)意義。正如《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》那樣，雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在民事抗訴案件中享有調(diào)查取證的權(quán)力，但對于如何保障這一權(quán)力有效運(yùn)行卻未作任何規(guī)定，為調(diào)查工作的開展帶來許多不便。“假如一條法律僅規(guī)定行為模式，而不規(guī)定法律后果，那么這條規(guī)定就會(huì)因缺少震撼力而顯得蒼白無力，”為了促使那些了解案件真實(shí)情況的單位和個(gè)人在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)積極配合，有必要以法律形式將有關(guān)單位和個(gè)人向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)上升為一種帶有強(qiáng)制性后果的法定義務(wù)。為此，筆者以為，為了保證檢察機(jī)關(guān)在行政公訴中調(diào)查權(quán)的順利運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)賦予該權(quán)力運(yùn)行的保障措施，應(yīng)以立法的形式明確有關(guān)單位、個(gè)人的強(qiáng)制性義務(wù)。
　　
　　四、對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)制
　　
　　筆者認(rèn)為，行政公訴制度中對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：
　　一是限制調(diào)查時(shí)間。雖然是在提起行政公訴前進(jìn)行的調(diào)查，也應(yīng)該有時(shí)間限制，證據(jù)如不及時(shí)收集有毀損、滅失的危險(xiǎn)。一些檢察人員如果沒有緊迫性地拖延調(diào)查或反復(fù)調(diào)查，不僅會(huì)影響調(diào)查效率，浪費(fèi)司法資源，同時(shí)也錯(cuò)過了對國家和公共利益進(jìn)行保護(hù)的最佳時(shí)機(jī)。
　　二是規(guī)范調(diào)查程序。正義不僅應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。調(diào)查應(yīng)由兩名以上執(zhí)法人員進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查應(yīng)以公開為原則，不公開為例外，這也是公正公開原則的要求。應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)陳述意見的機(jī)會(huì)，必要時(shí)可召集有關(guān)單位、部門和個(gè)人參與聽證會(huì)，以確保決策的公正性和客觀性。特別是使用強(qiáng)制性措施調(diào)查時(shí)，一定要有嚴(yán)格的程序規(guī)范。特別注重對公民人權(quán)、商業(yè)秘密、國家機(jī)密等的保護(hù)。任何檢察人員及其參與人員皆負(fù)有保密義務(wù)，不得私自泄露，不得用于其他用途。
　　三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，不是超然于其他權(quán)力之上的監(jiān)督機(jī)關(guān)。我們必須清楚地認(rèn)識到。檢察官和檢察機(jī)關(guān)既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者，既要充分發(fā)揮好自身的監(jiān)督職能，又要在履行職能過程中自覺地接受社會(huì)各方面的監(jiān)督，特別是廣大人民群眾的監(jiān)督，這是防止權(quán)力濫用必要的制度安排。比如為了完善檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的監(jiān)督制約，2003年最高檢在lO個(gè)省市開展了人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作，經(jīng)過7年探索，試點(diǎn)工作深入開展、穩(wěn)步推進(jìn)，取得良好成效。截至發(fā)稿日。全國已有3137個(gè)檢察院進(jìn)行了試點(diǎn)，占各級檢察院總數(shù)的86.5%，先后選任人民監(jiān)督員3萬多人次。人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件"32304件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的1635件，檢察機(jī)關(guān)采納899件：對“五種情形”提出監(jiān)督意見1000余件，絕大部分已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋。實(shí)踐證明，這一制度有利于檢察機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)更好地接受外部監(jiān)督，強(qiáng)化了檢察干警接受外部監(jiān)督的意識，增加了檢察工作的透明度，被譽(yù)為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中的“陽光作業(yè)制度”。
　　此外，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查獲得的證據(jù)必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序才能采用，這在客觀上也實(shí)現(xiàn)了良好的監(jiān)督效果。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！缎淌略V訟法》第42條規(guī)定證據(jù)須經(jīng)查證屬實(shí)，才能作為案件的根據(jù)。綜上，檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)與其他訴訟主體提供的證據(jù)在證明力上無強(qiáng)弱之分，只是在證明對象方面有所不同。檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)與法院調(diào)查的、當(dāng)事人提交的證據(jù)一樣，應(yīng)當(dāng)接受庭審階段的審查核實(shí)。這種核實(shí)具有監(jiān)督監(jiān)督者的作用，對于防止檢察專橫極為重要。所以，檢察官或者檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行，只有經(jīng)過合法獲取的證據(jù)，并最后經(jīng)法庭確認(rèn)才能作為證據(jù)使