公訴裁量權(quán)是指公訴機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，在審查相關(guān)案件證據(jù)的基礎(chǔ)上，就具備足夠犯罪嫌疑，符合法定起訴條件的犯罪嫌疑人是否提起公訴問題進(jìn)行斟酌、選擇進(jìn)而做出處理決定的權(quán)力。如何在貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的條件下正確運(yùn)用和完善公訴裁量權(quán)，以有效化解和減少社會(huì)矛盾糾紛，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)為構(gòu)建和諧社會(huì)亟需解決的一個(gè)重要問題。
　　
　　一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)公訴裁量權(quán)運(yùn)用的制約因素
　　
　　我國長期堅(jiān)持起訴法定主義，公訴裁量權(quán)僅限于“微罪不起訴”的范圍之內(nèi)，存在范圍限制狹小、適用率過低等問題。
　　
　　(一)公訴裁量權(quán)的適用范圍過窄
　　為了防止公訴裁量權(quán)在實(shí)踐中被濫用，立法對(duì)相對(duì)不起訴規(guī)定了較為嚴(yán)格的適用條件，即通過“犯罪情節(jié)輕微”和“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”這兩個(gè)條件予以雙重限制，這種嚴(yán)格的條件限制大大減少了能夠適用相對(duì)不起訴的案件數(shù)量。而且。由于立法規(guī)定簡單原則，司法實(shí)踐中對(duì)相對(duì)不起訴的適用條件一般傾向于從嚴(yán)掌握。如在辦案中一般將“犯罪情節(jié)輕微”理解為適用于法定最高刑為三年以下有期徒刑的輕罪案件，而且只有在同時(shí)符合“罪名較輕、犯罪情節(jié)也輕”這一“犯罪情節(jié)輕微”和“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”這兩個(gè)條件時(shí)，才可以做出不起訴決定。此外。立法也沒有體現(xiàn)出對(duì)特殊群體的考量，如犯罪嫌疑人為未成年人、老年人或身體有殘障，以及犯罪嫌疑人為過失犯罪的，從而在一定程度上難以保障特殊群體的合法權(quán)益。也不利于訴訟經(jīng)濟(jì)目的，的實(shí)現(xiàn)。
　　
　　(二)公訴裁量權(quán)的適用率過低
　　不起訴制度雖然在我國已有二十多年的運(yùn)用歷史，但適用率卻非常之低。據(jù)統(tǒng)計(jì)。1998年全國檢察機(jī)關(guān)相對(duì)不起訴人數(shù)僅占審結(jié)總?cè)藬?shù)的1.5%，而德國每年約有50%的案件由檢察官做出不起訴處理，荷蘭則有高達(dá)60%的案件由檢察官做出不起訴處理?？梢?，我國檢察機(jī)關(guān)行使公訴裁量權(quán)的現(xiàn)狀與其他國家相比是慎之又慎的。究其原因：一方面是受有罪必罰、有罪必訴等重刑主義觀念的影響，檢察人員過多地重視刑罰在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系中的作用。缺乏對(duì)犯罪人的寬容思想。另一方面，主要是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴的適用進(jìn)行了嚴(yán)格控制，有的地方把不訴率的高低作為考評(píng)公訴工作好壞的一項(xiàng)重要指標(biāo)，人為地限制了公訴裁量權(quán)的運(yùn)用。
　　
　　(三)公訴裁量權(quán)的行使程序繁瑣、復(fù)雜
　　根據(jù)有關(guān)規(guī)定，人民檢察院擬作不起訴處理的案件，首先由承辦的檢察人員提出意見，由部門領(lǐng)導(dǎo)審查同意后，報(bào)主管副檢察長批準(zhǔn)，再報(bào)檢察長批準(zhǔn)，之后由主管副檢察長提交本院檢委會(huì)討論決定。對(duì)于擬作相對(duì)不起訴處理的案件，如果是人民檢察院自行偵查的，還須報(bào)經(jīng)上級(jí)檢察院同意后才可做出不起訴決定。并且在每次執(zhí)法檢查和案件質(zhì)量評(píng)查中。不起訴案件又往往是檢查和評(píng)查的重點(diǎn)，為了避免麻煩和承擔(dān)不必要的責(zé)任，檢察人員一般不會(huì)積極建議對(duì)案件適用不起訴。
　　
　　(四)公訴裁量權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制不完善
　　根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定。我國對(duì)公訴裁量權(quán)設(shè)置了三種制約機(jī)制。即被害人、被不起訴人的申訴制約機(jī)制。公安機(jī)關(guān)的復(fù)議、復(fù)核制約機(jī)制和被害人的自訴制約機(jī)制。上述三種制約機(jī)制存在兩大問題：一是針對(duì)申訴和復(fù)議復(fù)核制約機(jī)制，最終的復(fù)查權(quán)仍掌控在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，缺乏社會(huì)公眾力量的外部監(jiān)督，同時(shí)也不符合“決定與復(fù)查相分離”的現(xiàn)代法治理念。二是針對(duì)被害人的自訴制約機(jī)制，公訴轉(zhuǎn)自訴不盡合理，是“對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的否定，是對(duì)其不起訴決定穩(wěn)定性和終止訴訟權(quán)威的一種損害。”同時(shí)。由于立法賦予被害人“公訴轉(zhuǎn)自訴”的權(quán)力，可能會(huì)導(dǎo)致被害人濫用自訴權(quán)，致使立法賦予檢察機(jī)關(guān)公訴裁量權(quán)的積極價(jià)值和重大意義得不到充分體現(xiàn)。
　　
　　二、完善我國檢察機(jī)關(guān)公訴裁量權(quán)的必要性
　　
　　進(jìn)一步完善我國檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)，不僅符合世界刑事訴訟發(fā)展的必然趨勢，也是由我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和司法現(xiàn)狀所決定的。
　　
　　(一)完善公訴裁量權(quán)符合當(dāng)代刑事訴訟發(fā)展趨勢
　　縱觀訴訟制度發(fā)展史，伴隨著起訴法定主義一元制發(fā)展到起訴法定主義與起訴便宜主義并存的二元制，檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的過程。起訴法定主義對(duì)于各種犯罪事實(shí)和各種犯罪嫌疑人事無巨細(xì)一概起訴，特別是對(duì)于一些可以不判處刑罰或可以免除刑罰沒有起訴必要的犯罪嫌疑人也提交到法院審判，既增加了法院的負(fù)擔(dān)，也不利于犯罪嫌疑人的改造，因此。起訴法定主義“合法”不一定“合理”。加之當(dāng)前犯罪數(shù)量日增，司法資源相對(duì)短缺，有罪必罰的絕對(duì)起訴法定主義已難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，起訴便宜主義便應(yīng)運(yùn)而生。自20世紀(jì)初以來，實(shí)行起訴便宜主義就成為了世界性的趨勢。
　　
　　(二)完善公訴裁量權(quán)符合程序正義的本質(zhì)要求
　　在刑事訴訟領(lǐng)域，公平正義已不再是訴訟程序所追求的唯一價(jià)值目標(biāo)，能否具有良好的社會(huì)效益越來越成為人們?cè)u(píng)價(jià)某一訴訟程序的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。在刑事司法實(shí)踐中，某些案件選擇不起訴往往能夠取得比起訴更好的社會(huì)效益，而為了達(dá)到這種效果，就必須賦予檢察官對(duì)一定范圍的案件根據(jù)具體情況自由裁量的權(quán)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)。2003年全國刑事案件生效判決513816件747096人，宣告無罪4835人。免予刑事處罰11906人；給予刑事處罰730355人，其中緩刑1349人，拘役53092人。管制11508人。單處附加刑14275人。上述無罪、免予刑事處罰、緩刑、拘役、管制、單處附加刑6項(xiàng)共計(jì)230543人。占生效判決總?cè)藬?shù)的30.9%?？陀^地說，這一系列數(shù)字顯示出有相當(dāng)一部分案件可以作不起訴處理，并且，這部分案件做不起訴處理的法律效果和社會(huì)效果顯然會(huì)更好。
　　
　　(三)完善公訴裁量權(quán)符合現(xiàn)代司法對(duì)人權(quán)保障的客觀需要
　　從刑事訴訟制度的發(fā)展趨勢來看，保障人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)越來越受到廣泛關(guān)注和重視，而日漸成為一種優(yōu)位價(jià)值目標(biāo)。在整個(gè)刑事訴訟流程中，審前程序是對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)威脅最大的訴訟階段。完善檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)，可以對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)予以合理保障，使他們免受短期自由刑的弊害。從而有利于他們重新回歸社會(huì)。據(jù)2002年刑事案件被告人判決生效情況統(tǒng)計(jì)顯示，判處五年以下有期徒刑的犯罪人為345351人；2003年，判處五年以下有期徒刑的犯罪人為357991人。短期自由刑的大量適用，不僅不利于改造罪犯，而且增加了交叉感染，浪費(fèi)了司法資源。
　　
　　(四)完善公訴裁量權(quán)是訴訟經(jīng)濟(jì)的基本要求
　　訴訟經(jīng)濟(jì)原則要求在確保公正的前提下提高訴訟效率，使被告人及時(shí)擺脫訴累，使司法機(jī)關(guān)能夠?qū)⒂邢薜乃痉ㄙY源投入到更需要投入的地方。在刑事案件中，輕罪案件占了較大比例。合法有序地辦理這部分案件，以便于把有限的司法資源集中于辦理重大、疑難、復(fù)雜案件。對(duì)于提高整個(gè)刑事訴訟效率、節(jié)約司法成本無疑具有重要作用。檢察機(jī)關(guān)在公訴環(huán)節(jié)行使自由裁量權(quán)，既有利于提高訴訟效率，也可以節(jié)約大量司法成本的投入。
　　
　　三、完善我國公訴裁量權(quán)的構(gòu)想
　　
　　立足于我國的社會(huì)現(xiàn)狀、文化傳統(tǒng)和司法實(shí)際，合理借鑒國外的一些有益做法，筆者提出完善我國公訴裁量權(quán)的如下構(gòu)想。
　　
　　(一)適當(dāng)擴(kuò)大公訴裁量權(quán)的適用范圍
　　根據(jù)《刑事訴訟法》第142條2款的規(guī)定。相對(duì)不起訴的適用條件是兩個(gè)：一是犯罪情節(jié)輕微，二是依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的。這一適用條件是非常嚴(yán)苛的，應(yīng)在原有條件的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)放寬。
　　1、相對(duì)不起訴的適用條件應(yīng)適當(dāng)突破“犯罪情節(jié)輕微”的界限。現(xiàn)在相對(duì)不起訴的案件是以“犯罪情節(jié)輕微”作為“免除刑罰”的前提條件，但《刑法》第68條規(guī)定，犯罪分子有重大立功表現(xiàn)，或者犯罪后自首又有重大立功表現(xiàn)的可以減輕或應(yīng)當(dāng)免除刑罰。這些免除刑罰的情況并未要求必須是犯罪情節(jié)輕微的犯罪。所以，筆者認(rèn)為這些情形應(yīng)當(dāng)突破“犯罪情節(jié)輕微”的界限，即對(duì)于依照刑法規(guī)定可以或應(yīng)當(dāng)免除刑罰的，人民檢察院在審查起訴時(shí)就可以斟酌作不起訴處理。
　　2、相對(duì)不起訴的適用范圍應(yīng)當(dāng)突破“依照刑法規(guī)定可以免除刑罰’的界限，即只要犯罪情節(jié)輕微的，就可以適用相對(duì)不起訴。在這里，就涉及到對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”的理解，犯罪情節(jié)包括定罪情節(jié)和量刑情節(jié)。實(shí)踐中，對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”這一適用條件多數(shù)辦案人按照既要罪名輕。又要情節(jié)輕的標(biāo)準(zhǔn)來掌握，即犯罪性質(zhì)(罪名)與量刑情節(jié)雙重輕微，甚至認(rèn)為衡量條件應(yīng)該是法定刑在3年以下或可能判處3年以下刑罰的案件。在當(dāng)今世界各國刑事政策普遍出現(xiàn)輕刑化和刑罰個(gè)別化的共同趨勢下，應(yīng)對(duì)這一適用條件作較寬的解釋，即像陳光中先生提出的“無論何種罪名，是輕罪或重罪，只要屬于‘犯罪情節(jié)輕微’就可以適用相對(duì)不起訴。這里的犯罪情節(jié)僅指量刑情節(jié)”。
　　
　　(二)對(duì)于特殊群體的犯罪可以做出特別規(guī)定
　　對(duì)于特殊群體犯罪且犯罪情節(jié)輕微的案件。應(yīng)允許在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上做出相對(duì)不起訴決定。首先。未成年人犯罪。鑒于未成年犯罪人的年齡小、缺乏知識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)，易受外界影響以及思想尚未定型，可塑性強(qiáng)的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為對(duì)待這樣的犯罪人，在法律上應(yīng)當(dāng)同成年人有所區(qū)別。其次，老年人、殘疾人犯罪。老年人、殘疾人在體力、智力等方面大多弱化，對(duì)社會(huì)的危害性相對(duì)較小，許多國家對(duì)老年人、殘疾人犯罪采取從輕從寬的處理原則。如70歲以上的老年人、又聾又啞的人、盲人、有其他殘疾的人，犯可能判處3年以下有期徒刑的輕罪，可以在自由裁量的基礎(chǔ)上作相對(duì)不起訴處理.最后，可能判處3年以下有期徒刑、拘役、根據(jù)犯罪情節(jié)、公共利益和悔罪表現(xiàn)，不起訴后不致再危害社會(huì)的，檢察機(jī)關(guān)可以裁量做出不起訴處理。這是參照《刑法》第72條關(guān)于適用緩刑的規(guī)定而提出的。因?yàn)榫徯膛c不起訴的法律后