由于外來犯罪嫌疑人審前羈押率高、取保候?qū)忞y、判處非監(jiān)禁刑難等問題客觀存在，應(yīng)規(guī)范對外來人員輕刑犯罪案件在無逮捕必要不捕上的適用，便于這一措施在實務(wù)上的平等貫徹和運用。
　　
　　一、目前外來人員輕刑案件適用無逮捕必要存在的問題
　　
　　(一)外來人員輕刑案件在逮捕強制措施適用上存在不平等
　　“無逮捕必要”不予批準逮捕是指檢察機關(guān)對有證據(jù)證明有犯罪事實，但犯罪嫌疑人的犯罪情節(jié)較輕，可能被判處三年以下有期徒刑、拘役或管制，且具備取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住條件不致發(fā)生社會危險性的犯罪嫌疑人依法作出不批準逮捕的決定。近年來，隨著外來人口大量流入城市打工、經(jīng)商，我國城鄉(xiāng)戶籍管理制度產(chǎn)生了較大的變化，外地人員結(jié)伙作案、流竄作案等刑事案件也呈不斷增加的趨勢。辦案人員在具體審查外來人員犯罪案件時，由于對“固定住所”的理解比較狹窄，對于輕刑案件犯罪嫌疑人無逮捕必要不捕出現(xiàn)了適用上的不平等。實踐中，如長期暫住地是否可確定為有固定住所，法律沒有規(guī)定，而作為外來人員犯罪，卻因為無相對同定的住所或無親友擔(dān)保等，偵查機關(guān)在辦案中對于抓獲的非本轄區(qū)內(nèi)的犯罪人均以居無定所、流竄作案、異地作案對待，采取刑事拘留措施后報捕。從各地檢察機關(guān)辦理的輕刑案件來看，外地人員作案的輕刑犯適用逮捕率比本地輕刑犯的逮捕率高很多。而一些地方的檢察機關(guān)對外地人員以不宜或無法采取取保候市、監(jiān)視居住為由，不論犯罪嫌疑人涉嫌犯罪輕重均予以批捕，明顯是對外地人和本地人在逮捕的適用上考慮了能否保證訴訟的要求，造成了輕刑犯罪嫌疑人無逮捕必要不捕適用不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
　　
　　(二)對“固定住所”的狹義理解造成了“無逮捕必要”不捕在適用上的不一致
　　“固定住所”按照通常的理解，即指在戶籍所在地有固定居住場所的本地常住居民。從目前無逮捕必要不捕的具體適用看，由于有必須保證訴訟這一前提的需要，實踐中具體辦理審查逮捕案件時辦案人對于不屬于本地住戶的輕微案件犯罪嫌疑人，即使有些在犯罪地已有較為固定職業(yè)，但由于其戶籍未存本地而只能認為屬于“居無定所”，辦案人會擔(dān)心適用無逮捕必要不捕無法保證訴訟而采取逮捕措施。筆者所在檢察院辦理的一起盜竊案中，三名嫌疑人共同實施了盜竊，其中犯意的提起和主要實施人是本地居民具備取保候?qū)彈l件，而另兩名嫌疑人只起次要作用卻因不是本地居民而不能適用取保候?qū)?，從而造成了因戶籍不同而無法適用無逮捕必要情形的情況出現(xiàn)。實踐中，按行政區(qū)劃設(shè)置，把到居住地所在區(qū)域之外作案就視為居無定所、流竄作案、異地作案，這種狹隘的不分具體情形的認定導(dǎo)致了本地與外地輕刑犯罪嫌疑人逮捕措施適用上的不平等，不適應(yīng)司法實踐中對輕刑案件平等適用寬緩刑事政策的客觀需要。
　　
　　二、應(yīng)規(guī)范對外來人員輕刑案件無逮捕必要的平等適用
　　
　　(一)“固定住所”人員不應(yīng)僅指戶籍所在地本地居民
　　由于“無逮捕必要”并沒有確立一個明確的客觀標準，而無論取保候?qū)忂€是監(jiān)視居住，在執(zhí)行過程中，首先要求嫌疑人有較為固定的住所，而這卻是大量外地犯罪嫌疑人不具備的。在審查批捕中，對于罪行較輕，且沒有其他重大犯罪嫌疑的外來犯罪嫌疑人，因無固定住所而大多采取不予適用而直接批準逮捕。在實踐中，對于行為人實施的如交通肇事罪、(輕)傷害罪、剛過起刑點的財產(chǎn)犯罪以及其他一些情節(jié)輕微的犯罪，可能判不到徒刑以上刑罰，但由于犯罪嫌疑人是外來人員被適用了逮捕措施。筆者認為，有無“社會危險性”并不能簡單以有無“本地戶籍”和“固定住所”來做單純的判斷，最高檢在《關(guān)于檢察機關(guān)為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》中明確指出：對進城務(wù)工的農(nóng)民涉嫌犯罪的，堅持區(qū)別對待，對主觀惡性較小、犯罪情節(jié)輕微的或者初犯、偶犯、過失犯，根據(jù)案件具體情況，可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴，加上近年來上海、廣東、湖南等一些地方相繼開始對外來務(wù)工人員實行居住證制度，實際已逐步開始確立外來人員享有與本地居民同等待遇的政策措施，因此建議外來人員較為集中的地區(qū)采取積極措施逐步推進這項工作的實施，對于輕刑案件犯罪嫌疑人如果罪行較輕，具備不發(fā)生社會危險性的可能，又有親屬或能繳納保證金予以擔(dān)保，不論是本地人還是外地人，就應(yīng)平等地予以考慮適用取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住等非羈押措施。
　　
　　(二)降低適用無逮捕必要不捕的辦案人的責(zé)任風(fēng)險
　　“社會危險性”是采取逮捕或取保侯審等措施的重要依據(jù)。由于“社會危險性”沒有細化的客觀標準，實踐中都是由司法人員憑主觀判斷而做出捕或不捕的決定。高檢院《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準(試行)》規(guī)定了對輕微刑事犯罪慎用逮捕強制措施，可捕可不捕的堅持不捕的原則性要求，而對“有逮捕必要”范圍的規(guī)定比較寬泛、抽象，而且多用“可能”用語對發(fā)生社會危險性的情形進行界定，未進行量化界定或提出相關(guān)證據(jù)要求。在適用“無逮捕必要”不捕的范同上所列舉的情形也沒有對外來人員具備不捕條件應(yīng)予適用的相關(guān)要求。從辦案的風(fēng)險責(zé)任來看，對外來輕刑犯罪嫌疑人做出逮捕決定所承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任比作出不捕決定小。原因在于很長時間以來，偵查機關(guān)以提請逮捕人數(shù)與被批捕的人數(shù)比例作為考核、評比的指標，檢察機關(guān)亦將批捕率作為考核的重要內(nèi)容，而對不捕案件控制的比例非常嚴格。不捕還涉及公安機關(guān)復(fù)議復(fù)核等環(huán)節(jié)，各類的辦案質(zhì)量檢查也將其作為重點內(nèi)容，給辦案人員造成較大壓力。而一旦做出“無逮捕必要”不捕發(fā)生了犯罪嫌疑人外逃、自殺或再次危害社會等情形，司法機關(guān)及其辦案人員還將承受錯案責(zé)任追究等巨大的壓力和風(fēng)險，導(dǎo)致實踐中辦案人不愿適用，對此類涉嫌犯罪的外來人員，往往一捕了之，造成了逮捕率偏高的現(xiàn)象。因此，要推行對無逮捕必要不捕在司法實踐中的平等適用，必須著力改變考核指標的項目設(shè)置及無逮捕必要案件的具體適用要求，從而降低辦案人的責(zé)任風(fēng)險承擔(dān)等現(xiàn)實問題。
　　
　　三、建立對外來人員輕刑案件無逮捕必要適用相關(guān)機制
　　
　　(一)積極推進建立外來人員逮捕條件證明制度
　　我國《刑事訴訟法》第60條對采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法尚不足以發(fā)生社會危險性而有逮捕必要規(guī)定得較為抽象，偵查人員在偵查中很少收集和提供犯罪嫌疑人有逮捕必要的證據(jù)，而對于外來人員犯罪案件則往往簡單地以外來犯罪嫌疑人在本轄區(qū)沒有同定住所，為保證訴訟而直接予以報捕，致使檢察人員在審查批捕案件時很難準確判斷犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。因此，筆者認為要平等地貫徹落實寬嚴棚濟刑事司法政策，法律就應(yīng)明確規(guī)定公安機關(guān)在報捕時必須對有適用無逮捕必要可能的情形進行詳細說明和一定程度上的證明，以確保檢察機關(guān)能夠準確適用無逮捕必要不捕措施，減少不必要的羈押，
　　
　　(二)應(yīng)對外來輕罪嫌疑人逮捕必要性細化內(nèi)部適用規(guī)則
　　應(yīng)對外來人員的逮捕必要性問題進行具體化、量化和證據(jù)化，縮小“有逮捕必要”這一條件的彈性，全面把握逮捕條件，為公正執(zhí)法提供立法上的保障，一足應(yīng)就外來人員輕刑犯罪適用無逮捕必要不捕作出明確的規(guī)定。由于高檢院對適用必要性條件的文件規(guī)定過于抽象、模糊，造成了檢察機關(guān)在適用上的兩難選擇，因此還須對外來人員適用無逮捕必要不捕出臺具體的解釋細則，明確外來輕刑犯罪嫌疑人可作出無逮捕必要不捕的情形，以提高指導(dǎo)意見的實踐操作性和權(quán)威性，二是應(yīng)嚴格檢察官對外來人員輕刑案件逮捕必要性審查的相關(guān)要求。首先是要在執(zhí)法中確立寬嚴相濟、平等司法的觀念。辦案人員應(yīng)辯證對待從嚴打擊嚴重犯罪和輕微犯罪寬緩處理的司法政策，從公平公正出發(fā)，真正確立起“慎捕”的執(zhí)法理念，在執(zhí)法中樹立對待外來犯罪嫌疑人平等適用司法的觀念，更好地教育挽救犯罪嫌疑人。其次是建立專門的外來輕刑人員不捕案件檔案，加強對外來輕微犯罪嫌疑人逮捕必要性調(diào)研，客觀分析、審查外來人員逮捕必要性。有的檢察院采取了對輕刑案件犯罪嫌疑人的社會危險性進行量化評估的方式，專門設(shè)計了《犯罪嫌疑人社會危險性評估表》，根據(jù)所列項目逐項對犯罪嫌疑人的社會危險性進行審查、分析、確認，并根據(jù)所列分值計算實際得分。這種量化方式為辦案人員有效進行適用提供了具體的操作可能，便于在各類考核檢查時予以參照，降低辦案人適用的壓力和風(fēng)險。此外，強化《審查逮捕意見書》中對無逮捕必要的分析論證，通過危險性評估后，對能夠適用無逮捕必要不捕的輕刑案件，辦案人員應(yīng)當(dāng)在《審查逮捕意見書》中對適用的情形進行詳細的說明。同時從化解禮會矛盾入手，通過與被害人或其家屬見面，說明無逮捕必要不捕不等于停止訴訟，放縱犯罪，以獲得當(dāng)事人諒解，征求其對犯罪嫌疑人從輕處理的意見，填寫《聽收被害人意見書》，讓受害人或其親屬簽字。適用無逮捕必要后還須將適用理由制作成書面材料同時交給被害人或其親屬，有效消除矛盾或平息對立情緒。三是上級院應(yīng)加強對適用無逮捕必要不捕的外來輕刑犯罪嫌疑人的指導(dǎo)和檢查。目前，在大力貫徹實施寬嚴相濟刑事司法政策的形勢下，遼寧等部分地方的檢察機關(guān)在市查逮捕工作項目中已經(jīng)對捕后不訴、判緩刑、免于刑小處分及判處管制、拘役、單處罰金的案件均設(shè)置了比例數(shù)，并在考評中作為指標進行考量，給低于這個比例數(shù)的檢察院的陔項工作予以加分。但筆者認為如果不能有效解決外來輕刑犯罪人員的羈押問題，這樣的設(shè)置對于偵查監(jiān)督部門來說更多的還是一種適用上的無奈，因此，上級院可以通過備案考評方式對開展該項工作的院進行督導(dǎo)和監(jiān)督檢查，鼓勵偵監(jiān)部門采取較為穩(wěn)妥的方式在外來輕微犯罪嫌疑人中積極推廣適用無逮捕必要不捕措施。四是建立與法院聯(lián)系和溝通機制。對于認為可適用無逮捕必要不捕的案件，事前可與法院進行聯(lián)系溝通，了解是否可能會判處實刑作為辦案的參考、同時通過建立輕刑案件快訴、快審機制，加快案件的辦理，縮短辦理期限，使輕罪案件嫌疑人得到及時審判，縮短利：會公眾和被害人對嫌疑人適用取保候?qū)彽恼`解，取得社會公眾理解，建立和諧的社會氛圍。
　　
　　(三)應(yīng)建立外來人員輕刑犯罪案件的配套保障措施
　　由于我國刑事訴訟法規(guī)定的偵查、起訴、審判階段辦案期限相加后會達到一年以上，因此，被判處短期徙刑的被告人被羈押的時間有可能超過被判處的刑期，這對于被告人而言是極不公正的。為切實維護外來輕刑犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，應(yīng)通過配套措施的有效實行確保無逮捕必要不捕的平等適用：一是效仿無錫市檢察院2008年以來建立的“涉嫌犯罪外來人員管護教育基地制度”模式，在全國外來人員集中地區(qū)推廣這項制度。尤錫市檢察院為有效解決外來人員構(gòu)罪即捕、逮捕率過高的問題，通過動員禮會力量探索建立管護教育基地，在符合條件的社區(qū)、企業(yè)(包括社會福利企業(yè))和社會福利機構(gòu)等單位中擇優(yōu)確定管護教b3024b42275bea6af04fdf8238df0e1d育基地，使那些不能正常提供保證人或保證金，但罪行輕微、主觀惡性較小、社會危害性不大的涉罪外來人員在基地得到管護教育，為涉罪外來人員創(chuàng)造取保候?qū)?、判處非監(jiān)禁刑、落實矯正幫教創(chuàng)造有利條件，從而平等保護涉罪外來人員的訴訟權(quán)利，有效化解社會矛盾，取得了較好效果。二是對于開始實行外來人員居住證的地區(qū)，可對外來輕罪嫌疑人所在的單位、工采取取保候?qū)彺胧m然是外來的臨時務(wù)工人員，但在行為地有相對固定的單位和住所，可以由務(wù)工的單位提供擔(dān)保，由該單位及轄區(qū)街道等進行定點管理，充分發(fā)揮社區(qū)矯正的作用，協(xié)助派出所民警加強對取保候?qū)徣撕捅槐O(jiān)視居住人的管理。而對于其他尚不具備這些條件的地方，可以采取異地取保候?qū)彽姆绞綄嵤┍O(jiān)管。由于外來犯罪嫌疑人在行為地不具備取保候?qū)彈l件，可以由其戶籍所在地的親屬或其他關(guān)系人提供擔(dān)保，采取與當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)和戶籍地村委會、社區(qū)協(xié)同監(jiān)管，廣泛吸收各種社會力量的參與，以彌補司法資源的嚴重不足。同時加大保證人的責(zé)任，對未履行保證人義務(wù)的，由公安機關(guān)予以相應(yīng)的行政處罰，對協(xié)助或者有意讓犯罪嫌疑人脫逃的，依法追究相應(yīng)刑事責(zé)任，促使保證人審慎擔(dān)保并竭力履行保證人義務(wù)，以保證行為人不能逃避偵查和審判，二是加大犯罪嫌疑人違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住非羈押強制措施的成本，根據(jù)犯罪嫌疑人危險性及罪行大小，規(guī)定高額保證金，對違規(guī)者沒收保證金，并實施逮捕并不得保釋：或?qū)⑷”：驅(qū)彙⒈O(jiān)視居住期間脫逃視為從重處罰的一個情節(jié)，使外來輕刑案件犯罪嫌疑人感覺到違法成本高而會慎重對待，讓其對逃跑行為的后果產(chǎn)生不劃算心里從而減少社會危害性的可能，四是強化不捕后跟蹤監(jiān)督機制。對適用了無逮捕必要不捕的外來人員輕刑案件采取誰辦案準跟蹤的方式，及時向公安機關(guān)了解情況，回訪犯罪嫌疑人，掌握其思想動態(tài)和現(xiàn)實表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)不良苗頭，及時采取改進措施，確保犯罪嫌疑人思想上不出現(xiàn)反彈。通過建立無逮捕必要相關(guān)機制，防止因處理不當(dāng)出現(xiàn)逃跑、涉檢上訪、集體上訪等情況的發(fā)生，達到較好的法律效果和社會效果，從而保證訴訟的順利進