近年來，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入改革等財(cái)政改革措施的付諸實(shí)施，推動(dòng)了財(cái)政管理理念的轉(zhuǎn)變。但是財(cái)政資金使用方面業(yè)已存在的、以使用績效低下為特征的主要問題依然存在，而且傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)無能為力。在新的形勢下，人們對財(cái)政資金使用的關(guān)注將由過去的“對不對”、“實(shí)不實(shí)”，發(fā)展到“好不好”的層面。如何結(jié)合現(xiàn)階段財(cái)政體制及財(cái)政管理的現(xiàn)狀，開展富有成效的財(cái)政績效審計(jì)，是擺在我們廣大審計(jì)人員面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。
　　
　　 一、深入分析當(dāng)前財(cái)政績效審計(jì)存在的主要問題
　　 財(cái)政績效審計(jì)在平時(shí)的工作中主要體現(xiàn)為一年一度的同級(jí)財(cái)政審計(jì)，目前通常的審計(jì)主要是本級(jí)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，其審計(jì)目標(biāo)主要緊緊圍繞預(yù)算執(zhí)行這條主線，以掌握基本情況，查錯(cuò)糾弊，規(guī)范財(cái)政管理，全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)、合法、效益，促進(jìn)建立規(guī)范的預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整、追加審批的預(yù)算管理制度，而對于財(cái)政績效關(guān)注的較少，之所以如此，主要是因?yàn)榇嬖谝韵聨讉€(gè)方面的問題。
　　 (一)審計(jì)體制束縛，績效審計(jì)難以開展
　　 我國現(xiàn)行的審計(jì)體制是行政型模式，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)政府的一個(gè)組成部門，從本質(zhì)上講，其開展的審計(jì)工作是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。根據(jù)目前的考核體制，政府領(lǐng)導(dǎo)往往最看重的是其在任職期內(nèi)的政績，大部分領(lǐng)導(dǎo)重視的是招商引資，抓大項(xiàng)目、大投資、上規(guī)模等容易出成績的“外延擴(kuò)大再生產(chǎn)”，期望眼前或很快能看得到成績。而財(cái)政績效審計(jì)在推動(dòng)發(fā)展方面是一種“內(nèi)涵式的擴(kuò)大再生產(chǎn)”，是對過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的和將來要支出的財(cái)政資金或項(xiàng)目的效果性進(jìn)行更深層次的監(jiān)督，不僅僅局限在資金的使用效果，可能還會(huì)上升到對一些決策事項(xiàng)的評價(jià)，甚至?xí)ι蠈霉賳T或現(xiàn)任官員的決策事項(xiàng)“評頭論足”，因此，在這種體制下財(cái)政績效審計(jì)就成為對本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的“挑刺行為”，是與領(lǐng)導(dǎo)快速取得政績的愿望不相容的，無形當(dāng)中為地方審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政績效審計(jì)工作的開展制造了障礙。
　　 (二)收入、支出預(yù)算編制口徑不一致，預(yù)算編制不完整
　　 根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)表述，財(cái)政收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入以及其他國有資本經(jīng)營收入。大部分地方財(cái)政編制預(yù)算時(shí)，是根據(jù)財(cái)政收入的任務(wù)來編制，即以比往年增長多少個(gè)百分點(diǎn)，來統(tǒng)籌編制收入預(yù)算。與此同時(shí)，部分實(shí)質(zhì)性收入未能納入政府預(yù)算管理，游離于政府預(yù)算之外。但從西方國家的實(shí)踐看，政府預(yù)算具有計(jì)劃性、歸一性、公開性和法制性四大特征，就是說西方國家的所有財(cái)政性資金都納入了政府的預(yù)算中，不存在預(yù)算外資金的情況，在預(yù)算年度內(nèi)，所有的政府收支活動(dòng)都要在政府的預(yù)算計(jì)劃中體現(xiàn)出來，也就是說，幾乎所有的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要在計(jì)劃約束的條件下執(zhí)行。因此，我們國家大量預(yù)算外資金的存在，為績效審計(jì)的開展增加了難度，無法用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來考量、評價(jià)各項(xiàng)財(cái)政資金。
　　 (三)績效指標(biāo)評價(jià)體系不完善，且缺乏公認(rèn)可適用的績效標(biāo)準(zhǔn)
　　 開展績效審計(jì)最關(guān)鍵的是必須要有一個(gè)用以比較和評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。對于財(cái)務(wù)審計(jì)，公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則就是評價(jià)財(cái)務(wù)報(bào)表表述內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)。而財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)通常是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和應(yīng)用的，審計(jì)人員根據(jù)財(cái)政管理部門所制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)和評價(jià)。但是，當(dāng)前績效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，沒有從公共財(cái)政管理的要求來及時(shí)設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)，還是停留在過去傳統(tǒng)審計(jì)模式的基礎(chǔ)上，只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒有未來價(jià)值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)。迄今為止，審計(jì)人員還沒有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下，審計(jì)人員就很難深入了解被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)績效。這種情況就造成了對績效的評價(jià)無據(jù)可依，無疑會(huì)影響績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。
　　
　　 二、面對現(xiàn)狀、立足實(shí)際，積極為績效審計(jì)營造良好氛圍
　　 (一)推動(dòng)制定績效審計(jì)的相關(guān)地方法規(guī)和可操作的指南
　　 我國《審計(jì)法》中雖提及了績效審計(jì)的概念，但績效審計(jì)涵蓋哪些內(nèi)容，如何開展，并沒有以法律的形式予以規(guī)定。縱觀全國各地，凡是績效審計(jì)工作走在前列的地方，基本上都在地方審計(jì)條例中明確了績效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，為績效審計(jì)的開展創(chuàng)造了條件，其中《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》規(guī)定最為詳細(xì)，不僅規(guī)定了績效審計(jì)工作的內(nèi)容和方法，而且規(guī)定了“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出績效審計(jì)報(bào)告，并受本級(jí)政府委托，向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告績效審計(jì)工作情況。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)對績效審計(jì)報(bào)告的審議意見編制預(yù)算、確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制”等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。今年頒布的《江蘇省審計(jì)條例》中也明確了績效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容。作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)要充分做好績效審計(jì)的宣傳工作，爭取地方黨委、政府和人大的支持，如有可能，可以推動(dòng)制定更為詳細(xì)的地方績效審計(jì)相關(guān)法規(guī)和操作指南，為績效審計(jì)營造良好的氛圍。
　　 (二)推動(dòng)編制績效預(yù)算，建立績效考核評價(jià)體系
　　 績效預(yù)算是將政府活動(dòng)績效化為指標(biāo)，并以各項(xiàng)效果指標(biāo)為編制基礎(chǔ)的預(yù)算，是根據(jù)“花錢買效果，而不是買過程”的思想來設(shè)計(jì)預(yù)算的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，政府預(yù)算部門就是編制預(yù)算及分“盤子”；至于怎么執(zhí)行，以及執(zhí)行中存在什么問題，那是執(zhí)行部門的事情。而績效預(yù)算則認(rèn)為這是一個(gè)體系，應(yīng)當(dāng)將業(yè)績的指標(biāo)、成本核算和執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算體系，也就是說，每一筆預(yù)算支出必須符合業(yè)績、公共預(yù)算和效果等三要素要求。因此，要根據(jù)各個(gè)地方的具體情況，積極推動(dòng)財(cái)政等相關(guān)部門編制績效預(yù)算，可以采取先易后難，先推動(dòng)專項(xiàng)資金的績效預(yù)算編制工作，通過實(shí)踐總結(jié)，不斷擴(kuò)大績效預(yù)算編制的范圍。同時(shí)，在預(yù)算編制階段建立起資金使用效果的考核評價(jià)指標(biāo)，明確管理部門及用款單位使用財(cái)政資金的責(zé)任，做到辦多少事?lián)芏嗌馘X，為花了錢辦不成事或未達(dá)到預(yù)期效果的情況進(jìn)行責(zé)任追究提供依據(jù)，也為開展績效審計(jì)提供可靠的標(biāo)準(zhǔn)。
　　 (三)加快人才培養(yǎng)步伐，打造高素質(zhì)的審計(jì)團(tuán)隊(duì)
　　 我們當(dāng)前的審計(jì)人員以精通財(cái)務(wù)審計(jì)的居多，知識(shí)面相對較窄。而績效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識(shí)。這對審計(jì)人員提出了很高的要求，各地審計(jì)機(jī)關(guān)對此項(xiàng)工作應(yīng)高度重視，在忙于業(yè)務(wù)工作的同時(shí)不要忘記業(yè)務(wù)人員的培養(yǎng)，要盡快培養(yǎng)和造就一批符合績效審計(jì)要求的復(fù)合型審計(jì)人才。在培養(yǎng)方法上可以采用送出去培訓(xùn)和請專家進(jìn)來兩種形式。當(dāng)前，聘請專家，借助外腦，建立專家?guī)焓且粋€(gè)很好的辦法，可以彌補(bǔ)當(dāng)前審計(jì)人才的不足。審計(jì)人員要加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，深入地掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面專業(yè)的知識(shí)和計(jì)算機(jī)知識(shí)，否則專業(yè)技術(shù)能力跟不上，勉強(qiáng)為之，只能走走過場，反之，審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)勝任審計(jì)任務(wù)，就會(huì)取得事半功倍的效果。
　　
　　 三、圍繞主題，不斷創(chuàng)新公共財(cái)政績效審計(jì)內(nèi)容
　　 對于公共財(cái)政績效審計(jì)，特別是一年一度的本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面廣量大，時(shí)間緊、人手少，績效審計(jì)不可能面面俱到，審計(jì)人員在各個(gè)年度開展績效審計(jì)時(shí)，就有必要在財(cái)政審計(jì)大格局的理念下，在必審內(nèi)容的基礎(chǔ)上有所側(cè)重地選幾個(gè)主題，在精細(xì)上下工夫。專題內(nèi)容要從多角度進(jìn)行挖掘創(chuàng)新，在緊扣預(yù)算執(zhí)行這個(gè)主題的同時(shí)，更加側(cè)重分析資金使用的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”，揭示一些體制、機(jī)制上深層次的問題，以此達(dá)到“規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保障財(cái)政安全、提高財(cái)政績效水平”的目的。下面簡要介紹專題審計(jì)的一些具體做法：
　　
　　 (一)以重大投資項(xiàng)目為載體，打造績效審計(jì)精品
　　 公共投資建設(shè)項(xiàng)目具有資金數(shù)量大、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的特點(diǎn)，決策稍有不慎就會(huì)造成極大的損失和浪費(fèi)。另外隨著市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，建筑市場逐步規(guī)范，特別是工程管理領(lǐng)域的操作程序方面的違紀(jì)違規(guī)問題有所減少。在這種環(huán)境下，如何進(jìn)一步有效監(jiān)督國家財(cái)政性資金的投資效益和效果，成為各級(jí)黨委、政府和人民群眾廣泛關(guān)注的問題。在每年的審計(jì)項(xiàng)目中，有重點(diǎn)地安排幾個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，進(jìn)行績效審計(jì)，以經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為突破口，強(qiáng)調(diào)事前、事中審計(jì)，突出投資建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、資金管理使用及建設(shè)成本等四個(gè)方面，審計(jì)過程緊緊圍繞公共投資的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”來展開，注重工程的成本與收益的對比分析，注重工程造價(jià)的合理與節(jié)約，注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
　　 (二)以專項(xiàng)資金審計(jì)為延伸鏈，加強(qiáng)其公共效益審計(jì)
　　 在每年的同級(jí)審計(jì)過程中，要有重點(diǎn)地在財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和地方安排的專項(xiàng)資金中選擇幾項(xiàng)，對資金使用情況進(jìn)行重點(diǎn)延伸，并出具專項(xiàng)資金績效審計(jì)分析報(bào)告，對特別重要的專項(xiàng)要進(jìn)行單獨(dú)立項(xiàng)，單獨(dú)出具報(bào)告，審計(jì)內(nèi)容納入同級(jí)審計(jì)的工作報(bào)告，一并向人大匯報(bào)。對這些專項(xiàng)資金的審計(jì)，從完善內(nèi)部控制制度、監(jiān)督評價(jià)國家政策執(zhí)行的有效性和完善性方面入手，主要審查專項(xiàng)資金安排的項(xiàng)目是否具有公共性，是否代表了公眾的利益，其受益者是否具有廣泛代表性；是否按批準(zhǔn)的預(yù)算安排資金，有無用于其他方面或沒有完成預(yù)算；資金是否用在批準(zhǔn)的項(xiàng)目上，有無任意改變項(xiàng)目，將生產(chǎn)性資金用于建房購車，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目；項(xiàng)目支出是否按照計(jì)劃完成并能夠發(fā)揮作用。通過審計(jì)，揭露資金被截留、挪用，撥款不及時(shí)，資金分配“低、小、散”效果不明顯等影響資金使用績效的實(shí)質(zhì)性問題，指出財(cái)政及其他相關(guān)職能部門對資金使用“重分配、輕管理”的現(xiàn)狀，從管理角度有針對性地提出一些建設(shè)性意見，確保資金在規(guī)定用途上使用，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
　　 (三)從部門職能入手，開展行政成本績效審計(jì)
　　 開展行政成本審計(jì)就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效益性，并延伸到部門工作目標(biāo)完成情況，將審計(jì)成本轉(zhuǎn)化為財(cái)政管理成果，從而遏制行政成本的過度膨脹。審計(jì)中，既抓宏觀又抓微觀。在宏觀方面，注重分析年初預(yù)算安排行政管理費(fèi)支出占整個(gè)財(cái)政預(yù)算支出的比重，看其是否合理；分析行政成本增長率與實(shí)際可用財(cái)力增長率是否協(xié)調(diào)；分析政府集中采購程度，是否達(dá)到節(jié)省支出的目的。在微觀方面，具體到某一部門或單位財(cái)務(wù)內(nèi)部管理制度是否健全并有效執(zhí)行，是否重視機(jī)構(gòu)和人員編制的管理。通過行政管理成本審計(jì)，降低行政運(yùn)行成本和減少行政性開支。行政支出不僅要講求其經(jīng)濟(jì)性和效率性，更要強(qiáng)調(diào)其效果性，要特別強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。在評價(jià)行政機(jī)關(guān)的績效時(shí)，最主要是要看該部門是否存在其職能的缺位和越位情況，是否相應(yīng)提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。為此，要量化其績效指標(biāo)，把各部門職能量化考核標(biāo)準(zhǔn)制定出來，用為社會(huì)所辦的實(shí)事做依據(jù)，為民眾所解決的問題做標(biāo)準(zhǔn)來衡量其績效水平。
　　 總之，績效審計(jì)是大勢所趨，是審計(jì)發(fā)展的方向，盡管在現(xiàn)實(shí)工作中還存在著這樣那樣的困難，但是我們不能等、不能靠，只有不斷實(shí)踐、不斷總結(jié)，才能為我們的審計(jì)工作創(chuàng)造良好環(huán)境，才能培養(yǎng)鍛煉我們的審計(jì)干部，也才能在未來的績效審計(jì)工作中做到游刃有余，立于不敗之地。
　　(揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院)