通過考察農(nóng)村信用社50多年的發(fā)展演變史，我們可以清晰地看出農(nóng)村信用社呈“之”字型的發(fā)展路徑，即經(jīng)歷了“合作制時(shí)期——合作制破壞時(shí)期——恢復(fù)合作制時(shí)期”，農(nóng)村信用社發(fā)展演變的歷史過程實(shí)質(zhì)上是其制度不斷異化的過程，在這個(gè)過程中存在多個(gè)利益集團(tuán)(或利益主體)，他們之間不斷博弈是農(nóng)村信用社管理體制不斷變動(dòng)、改革未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵性因素。在這個(gè)過程中，農(nóng)村信用社在制度變遷方式上屬于強(qiáng)制性制度變遷，政府主導(dǎo)農(nóng)村信用社的變革與發(fā)展，能夠在短期內(nèi)配置社會資源，但農(nóng)村信用社制度的供給不能滿足社員的需求，形成農(nóng)村合作金融制度的無效供給，同時(shí)，也使農(nóng)村信用社不能獨(dú)立設(shè)計(jì)自己的發(fā)展道路和發(fā)展模式，遏制了農(nóng)村信用社的制度創(chuàng)新。而且農(nóng)村信用社在制度演進(jìn)中存在明顯的路徑依賴，農(nóng)村信用社長期被鎖定在“官辦”體制上，導(dǎo)致其“合作性”無效存在。
　　建國以來，農(nóng)村信用社的發(fā)展演變過程，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村信用社制度不斷異化的過程。在這一過程中，合作性質(zhì)的農(nóng)村信用社被集體化、準(zhǔn)國有化和國有化，服務(wù)于國家不同時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，缺乏農(nóng)村信用社發(fā)展的合作金融環(huán)境，農(nóng)村信用社的制度發(fā)生了異化，僅具有合作經(jīng)濟(jì)的外衣，與真正的合作金融組織相距甚遠(yuǎn)。
　　
　　一、演變過程中存在多個(gè)利益主體(集團(tuán))
　　在農(nóng)村信用社建立發(fā)展過程中，逐漸形成了與自身相關(guān)的五個(gè)利益主體(或利益集團(tuán))，它們分別是：中央政府(以中國人民銀行為代表)、地方政府(以人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表)、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社(以農(nóng)村信用社內(nèi)部工作人員為代表)和農(nóng)村信用社社員(農(nóng)村信用社職工社員除外)。這些利益集團(tuán)獲利動(dòng)機(jī)明顯，造成了集團(tuán)利益沖突。農(nóng)村信用社演變過程實(shí)際上也是五大利益主體為尋求自身的利益，相互之間不斷博弈的過程。
　　1.中央政府。作為一個(gè)發(fā)展中國家，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是中國政府的重要任務(wù)之一，而困擾中國工業(yè)化建設(shè)的一個(gè)瓶頸就是資金的稀缺性。在二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，政府控制農(nóng)村資源，以農(nóng)村支援城市、農(nóng)業(yè)支援工業(yè)是一個(gè)長期的過程。因此，中央政府控制農(nóng)村信用社，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，支配農(nóng)村金融資源，支持國家工業(yè)化和城市化建設(shè)是其基本的利益函數(shù)。
　　2.地方政府。中國農(nóng)村信用社是按照行政區(qū)劃設(shè)立的，資金主要來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的存款，也必須在當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)發(fā)揮資金調(diào)劑的融資功能，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，農(nóng)村信用社服務(wù)于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)的目標(biāo)和地方政府的聯(lián)系最為直接，地方政府利用這一優(yōu)勢經(jīng)常干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營活動(dòng)，而且地方政府在執(zhí)行國家政策過程中，往往采取“搭便車”行為，常常干預(yù)農(nóng)村信用社為地方服務(wù)，而自己不承擔(dān)任何成本，因?yàn)檗r(nóng)村信用社被集體化、國有化，國家是農(nóng)村信用社的最終所有者，為農(nóng)村信用社的一切損失埋單。如在“大躍進(jìn)”時(shí)期，農(nóng)村信用社下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)管理，其資金被以人民公社或生產(chǎn)大隊(duì)為代表的地方政府挪用于基本建設(shè)，使農(nóng)村信用社資金大量沉淀?！拔母铩睍r(shí)期農(nóng)村信用社成為用來救濟(jì)窮人的慈善機(jī)構(gòu)，直到農(nóng)村信用社收歸銀行管理。1980年以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，為解決資金不足問題，地方政府通過干預(yù)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供融資支持，以實(shí)現(xiàn)地方利益和所謂的“政績”工程，結(jié)果，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量虧損、破產(chǎn)，造成了農(nóng)村信用社大量貸款無法收回。
　　3.中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行作為一個(gè)中央銀行領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)銀行，隨著市場化改革，又向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變。在中國農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理農(nóng)村信用社期間，一方面，農(nóng)業(yè)銀行代表中央政府對農(nóng)村信用社行使控制權(quán)，趁機(jī)采取“搭便車”行為，如挪用農(nóng)村信用社資金，讓農(nóng)村信用社報(bào)銷農(nóng)業(yè)銀行的費(fèi)用等，將自身負(fù)的外部性向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)移；另一方面，通過低利吸收農(nóng)村信用社大量的轉(zhuǎn)存款和準(zhǔn)備金作為資金來源，從事利率較高的商業(yè)性貸款獲取部門利益，因此控制農(nóng)村信用社獲得的收益大于對其管理支付的成本。1996年以后，農(nóng)業(yè)銀行在和農(nóng)村信用社“脫鉤”時(shí)，趁機(jī)向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)嫁不良資產(chǎn)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)還大量撤并在農(nóng)村縣以下的金融機(jī)構(gòu)，從而把大量涉農(nóng)業(yè)務(wù)推給了農(nóng)村信用社?？梢?，農(nóng)業(yè)銀行作為一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，獲利動(dòng)機(jī)是很明顯的。
　　4.農(nóng)村信用社。1958年以后，隨著農(nóng)村信用社被幾次下放和回收，農(nóng)村信用社逐漸變?yōu)椤肮俎k”的金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社內(nèi)部職工逐漸形成了一個(gè)相對獨(dú)立的利益集團(tuán)。這個(gè)利益集體為了維護(hù)自己的利益，總是想維護(hù)現(xiàn)有體制，對農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革持消極甚至抵制態(tài)度，并在農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”后，逐漸控制了農(nóng)村信用社，形成了“內(nèi)部人控制”局面，它們利用這一優(yōu)勢增強(qiáng)了與中央討價(jià)還價(jià)的砝碼。為了維護(hù)自己利益集團(tuán)的既得利益，阻撓農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制的改革，追求營利性目標(biāo)，使普通農(nóng)民社員無法得到貸款。
　　5.農(nóng)村信用社社員。和其他幾個(gè)利益主體相比，農(nóng)村信用社社員(農(nóng)村信用社職工社員除外)是最為弱小的，利益經(jīng)常受到損害而不能得到保障。在1958年以后，他們?nèi)牍赊r(nóng)村信用社的股金停止了分紅，農(nóng)村信用社的資金投向集體經(jīng)濟(jì)組織，社員得不到貸款，其私人產(chǎn)權(quán)也遭到剝奪。1980年以來，通過恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)，社員的一些權(quán)利在形式上得到了恢復(fù)，如參加“三會”的民主管理和按照交易量返還部分利潤，但是由于農(nóng)村信用社的改革沒有體現(xiàn)社員的私人產(chǎn)權(quán)形式，而且農(nóng)村信用社在“內(nèi)部人控制”下商業(yè)化嚴(yán)重，社員的這些權(quán)利并沒有真正得到落實(shí)，社員貸款難問題并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。
　　
　　二、制度變遷方式屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷
　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，是新的制度代替舊的制度，它實(shí)質(zhì)上是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程，它是制度穩(wěn)定性、環(huán)境變動(dòng)性和不確定性及利益最大化追求三者之間持久沖突的結(jié)果(盧現(xiàn)祥，2003)。制度變遷也是制度非均衡性引起利益主體追求獲利機(jī)會而不斷博弈的過程，林毅夫?qū)⒅贫茸冞w方式分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施；與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入實(shí)行，誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會引起，強(qiáng)制性制度變遷純粹因在不同選民集團(tuán)之間對現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生(林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》；科斯、阿爾欽、諾斯等《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994)。強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)為：一是改革主體來自政府，二是改革程序是自上而下的，三是改革是激進(jìn)式的。政府推進(jìn)強(qiáng)制性制度變遷，主要原因是政府(代表國家)具有“暴力潛能”，憑借其壟斷權(quán)力制定一套規(guī)則來減少統(tǒng)治國家的交易費(fèi)用，而且政府在制度的供給上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，能夠彌補(bǔ)制度供給的不足(盧現(xiàn)祥，2003)。
　　就中國農(nóng)村信用社的發(fā)展演變過程來說，其制度變遷是典型的政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。在農(nóng)村信用社成立初期，在農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)民群眾存在著互助合作的需求，而政府在制度供給中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，為農(nóng)村信用社建立、發(fā)展提供了大量資金支持和組織支持，使農(nóng)村信用社迅速發(fā)展和普及。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立以后，特別是在1958年以后，隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，農(nóng)村信用社不斷被下放給社隊(duì)和收歸銀行管理，并最終成為國家銀行的基層機(jī)構(gòu)；改革開放以來，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村信用社又在政府主導(dǎo)下進(jìn)行恢復(fù)合作制的改革。這一切說明：(1)農(nóng)村信用社制度變遷的主體是政府，其發(fā)展方向、目標(biāo)市場定位，很大程度上取決于政府(或代表政府的中央銀行)，政府在農(nóng)村信用社的制度變遷過程中起決定作用；(2)農(nóng)村信用社制度變遷是自上而下進(jìn)行的，在政府的強(qiáng)制性安排下，中國農(nóng)村信用社一直是被動(dòng)地接受中央銀行的決策，或執(zhí)行中國農(nóng)業(yè)銀行的決策，不存在獨(dú)立人格的決策主體；(3)農(nóng)村信用社制度變遷是激進(jìn)式的，都是隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，政府對農(nóng)村信用社作出的不斷調(diào)整與變革。因此，中國農(nóng)村信用社制度變遷是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。
　　
　　政府主導(dǎo)農(nóng)村信用社制度變遷的主要原因是：第一，長期以來，中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，必然使政府在制度供給中占主導(dǎo)地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各種資源的配置不是靠市場解決，而是靠政府的計(jì)劃來配置，政府控制著包括資金在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素，農(nóng)村信用社的資金也不可能游離于政府控制之外，這就決定了政府在農(nóng)村信用社發(fā)展演變過程中制度供給的主導(dǎo)地位。第二，長期以來，中國實(shí)行趕超型的工業(yè)化戰(zhàn)略，資金短缺一直是困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，政府把有限的資源優(yōu)先用于工業(yè)領(lǐng)域，無力對農(nóng)村投入大量資金，必然要在農(nóng)村實(shí)行信用合作，用農(nóng)民自己的資金來解決農(nóng)村資金短缺問題，以彌補(bǔ)國家資金在農(nóng)村投入的不足。第三，中國正規(guī)農(nóng)村金融領(lǐng)域存在著二元金融結(jié)構(gòu)。一方面是強(qiáng)大的國家金融機(jī)構(gòu)，建立了自上而下的金融網(wǎng)絡(luò)；另一方面是分散的、弱小的農(nóng)村信用社，上面沒有自己的聯(lián)合組織，由國家銀行充當(dāng)其聯(lián)合組織來發(fā)揮資金調(diào)劑功能，農(nóng)村信用社的自主權(quán)有限、獨(dú)立性較差，必然受制于國家金融機(jī)構(gòu)。因此，自農(nóng)村信用社成立以來，政府一直沒有放松對其管理和控制。這些情況決定了農(nóng)村信用社制度變遷的主體是政府，變遷方式是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。這種變遷方式，使政府能夠以比其他競爭性組織低得多的費(fèi)用提供制度供給，特別是在中國市場經(jīng)濟(jì)不完善、合作金融組織主體虛置的情況下，政府主導(dǎo)農(nóng)村信用社的改革，能夠在短期內(nèi)配置社會資源，缺點(diǎn)是制度的供給不能滿足需求，形成農(nóng)村合作金融制度的無效供給。同時(shí)，也使農(nóng)村信用社不能獨(dú)立設(shè)計(jì)自己的發(fā)展道路和發(fā)展模式，遏制了農(nóng)村信用社的制度創(chuàng)新。
　　
　　三、演變過程中存在明顯的路徑依賴
　　路徑依賴是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)名詞，它指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代(盧現(xiàn)祥，2003)。也就是說，人們一旦選擇了某種制度，不管它是有效還是無效的，它都會在既定的方向上得到強(qiáng)化，人們很難從中擺脫出來。所以，歷史是至關(guān)重要的，人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇（道格拉斯·C.諾斯，1991)。制度變遷過程中存在路徑依賴的主要原因：一是在原有制度結(jié)構(gòu)下，存在自身利益需要的集團(tuán)，這些利益集團(tuán)對現(xiàn)存路徑有強(qiáng)烈的需求，他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙選擇新的路徑，哪怕新的體制比現(xiàn)存體制更有效率；二是改變原有的制度存在著交易費(fèi)用，使大量無績效的制度變遷陷入“鎖定”狀態(tài)而長期存在(盧現(xiàn)祥、朱巧玲，2007)；三是社會意識形態(tài)的影響也使某種無效的制度長期存在。
　　制度在演進(jìn)過程中充滿了路徑依賴和創(chuàng)新，中國農(nóng)村信用社的制度演進(jìn)也是如此。中國農(nóng)村信用社制度變遷是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，在演變過程中也充滿了路徑依賴的特征。首先，在農(nóng)村信用社發(fā)展演變中存在與之相關(guān)的多個(gè)利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)為了維護(hù)自己的既得利益，總是保持現(xiàn)有體制的現(xiàn)狀，阻礙選擇新的制度，哪怕新制度比現(xiàn)行制度更加有效。農(nóng)村信用社制度變遷過程中的路徑依賴，突出地表現(xiàn)在其發(fā)展演變過程中。農(nóng)村信用社自1958年“大躍進(jìn)”以后，經(jīng)歷了不斷的“下放—回收”，逐漸失去了獨(dú)立性、靈活性，農(nóng)村信用社遠(yuǎn)離了社員，民主管理無從談起，農(nóng)村信用社由“民辦”變?yōu)椤肮俎k”，成為國家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)蕩然無存。自1980年開始恢復(fù)農(nóng)村信用社的 “三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性，但是由于原有制度的慣性，改革并無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，農(nóng)村信用社仍沒有突破“官辦”體制。1996年農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”以后，為農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革邁出了關(guān)鍵的一步，但是，改革過程中存在多個(gè)利益集團(tuán)，特別是農(nóng)村信用社形成了“內(nèi)部人控制”的局面，這個(gè)利益集團(tuán)為了維護(hù)自己的既得利益，利用其在改革中的有利條件，扭曲了國家金融政策，使恢復(fù)合作制的改革流于形式，實(shí)際上阻礙了新制度的選擇。其次，由于農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融領(lǐng)域的特殊地位，中國政府從沒有放松對其管理和控制，改變原有的制度存在著交易費(fèi)用，使農(nóng)村信用社制度變遷鎖定在無效率狀態(tài)。中國長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，公有產(chǎn)權(quán)占絕對優(yōu)勢，而且排斥私人產(chǎn)權(quán)，在這種體制下恢復(fù)農(nóng)村信用社私人產(chǎn)權(quán)的合作金融性質(zhì)，存在著很大的交易費(fèi)用。所以，從1980年到1995年恢復(fù)農(nóng)村信用社“三性”的改革是在不恢復(fù)私人產(chǎn)權(quán)的形式下進(jìn)行的改革，是不可能恢復(fù)其合作金融性質(zhì)的。1996年以后，按照合作制原則規(guī)范農(nóng)村信用社，政府不愿失去對農(nóng)村信用社的控制，雖然也構(gòu)建了私人產(chǎn)權(quán)形式，但是私人產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的收益比例較少，實(shí)際上產(chǎn)權(quán)仍處于模糊而虛置狀態(tài)。這種情況最有利于政府控制，不可能構(gòu)建與私人產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)的合作金融產(chǎn)權(quán)模式，最終，使農(nóng)村信用社改革鎖定在低效率狀態(tài)。最后，農(nóng)村信用社長期的“官辦”而非“民辦”，在農(nóng)民意識里根深蒂固，不認(rèn)可農(nóng)村信用社是其私人所有的合作金融組織，對農(nóng)村信用社的改革漠不關(guān)心，參與農(nóng)村信用社的民主管理走形式，也使農(nóng)村信用社的“合作金融”制度長期無法滿足互助合作的需要而無效地存在，農(nóng)村信用社實(shí)際上被鎖定在“官辦”體制上。
　　
　　(湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院)