高速公路行業(yè)正處于一個(gè)十字路口。
　　向前，是信貸政策收緊，中央整治地方融資平臺(tái)。
　　向后，是經(jīng)濟(jì)刺激政策下的天量貸款。
　　居中，是資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)下的左右突圍。
　　兼具基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雙重屬性，高速公路項(xiàng)目自1998年以來一直深受政府寵愛。為此，各地方政府不惜突破規(guī)劃，過度負(fù)債經(jīng)營(yíng)。
　　2008年以來的天量信貸，使得這種政府主導(dǎo)、銀行輸血的投資模式登峰造極。項(xiàng)目建設(shè)大躍進(jìn)之下，局部地區(qū)的高速公路建設(shè)已超出實(shí)際需求，變身為套取銀行貸款的質(zhì)押品。
　　高速公路有沒有必要建得那么快？
　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的專家給出的答案是：超前。
　　但“貸款修路、收費(fèi)還貸”“統(tǒng)貸統(tǒng)還、以豐補(bǔ)歉”等政策，足以保障此信貸鏈條的完整性。
　　高速公路項(xiàng)目以其前期融資高杠桿率、后期收益穩(wěn)定性，已成為地方融資平臺(tái)耀眼的“吸金機(jī)器”。
　　不過，天下沒有免費(fèi)的午餐。據(jù)國(guó)家審計(jì)署報(bào)告，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額已逾萬億元。
　　項(xiàng)目修建突破規(guī)劃、政府投資效率低下、引資修路出現(xiàn)爛尾、“以貸還貸”模式難以接續(xù)、債務(wù)問題集中暴露——宛如“多米諾”骨牌，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)驟變的一觸即發(fā)，導(dǎo)致一直被掩蓋的投資大躍進(jìn)下種種風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。
　　此種情況下，高速公路何為？
　　平衡特殊公共品的公益屬性與商業(yè)屬性，約束地方投資沖動(dòng)，改變借其拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能，都是題中之義。
　　高速公路，減速在即。
　　——編者
　　
　　高速公路業(yè)正面臨前所未有的艱難時(shí)刻。
　　從2010年11月至今年6月，大型金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率歷經(jīng)八次上調(diào)，從17％升至21.5％，達(dá)到近年來的最高值。對(duì)于建設(shè)資金75％來自銀行貸款的高速公路行業(yè)，好日子正在遠(yuǎn)去。
　　“2007年，存款準(zhǔn)備金率不過10％而已?！币晃恢胁渴》萁煌ㄟ\(yùn)輸廳中層對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者提及幾年前的貨幣寬松政策，語(yǔ)帶留戀。
　　對(duì)于高速公路負(fù)債壓力，交通運(yùn)輸部的定調(diào)比較淡定?！皬娜珖?guó)來看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部新聞發(fā)言人何建中7月28日表示，從全國(guó)高速公路的負(fù)債情況來看，雖然各地的償債能力并不均衡，可能西部地區(qū)償債能力差一些或者負(fù)債率高一些，但是從全國(guó)來看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍內(nèi)。
　　但另一方面，由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)發(fā)起、自2010年開始的整治地方融資平臺(tái)舉措，效果也正在顯露。國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告及地方個(gè)案亦表明，高速公路總體償債壓力已呈緊繃之勢(shì)，個(gè)別地方項(xiàng)目已有資金鏈斷裂之虞。
　　“還貸高峰期馬上要到了，我們能否將之前從銀行借的錢全部歸還給銀行，這是現(xiàn)在面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)?！焙鲜「咚俟饭芾砭忠晃粌?nèi)部人士這樣表達(dá)了他對(duì)公司債務(wù)的擔(dān)憂。
　　“今年新開工的項(xiàng)目很少，主要力保在建項(xiàng)目?！卑不帐〗煌ㄟ\(yùn)輸廳一名人士稱，目前該省銀監(jiān)局正在嚴(yán)控銀行對(duì)地方融資平臺(tái)的放貸。
　　實(shí)際上，全國(guó)多數(shù)高速公路企業(yè)的自有資金早已捉襟見肘，負(fù)債率急速上升，銀行融資困難加劇。在貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健后，銀根緊縮，各地高速公路企業(yè)在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、土地報(bào)批、融資上的難度加大。
　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，交通運(yùn)輸部近期曾專門召開分析會(huì)議，針對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施資金緊張狀況，該部財(cái)務(wù)司已和銀監(jiān)會(huì)、銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了溝通，以舒緩地方籌資壓力。但目前尚無實(shí)質(zhì)成果。
　　未來一兩年，這種壓力還將持續(xù)。由于項(xiàng)目貸款四五年后開始?xì)w還本金，也就意味著2008年以來的高速公路建設(shè)熱潮，將在2012年至2013年進(jìn)入銀行還貸高峰期。
　　近憂之外，更有遠(yuǎn)慮：如何建立適合中國(guó)國(guó)情的直接與間接融資相結(jié)合的多層次高速公路投融資體制，如何規(guī)范高速公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體和運(yùn)行機(jī)制，如何在此過程中厘清官商邊界，根除腐敗淵藪，各方迄無共識(shí)。
　　
　　債務(wù)壓頂
　　2008年，在“4萬億計(jì)劃”的刺激下，高速公路建設(shè)再掀高潮，通車總里程由20059194a8c49131b64d746505ad2d245ce3年規(guī)劃的8.5萬公里調(diào)整到10萬公里，當(dāng)年建設(shè)6433公里，總投資6000億元，通車總里程超過6萬公里。
　　截至2010年，全國(guó)高速公路通車?yán)锍碳s為7.4萬公里，僅2008年至2010年的通車?yán)锍碳催_(dá)2萬余公里。換言之，中國(guó)長(zhǎng)達(dá)20余年的高速公路修建史上，超過四分之一的高速公路集中修建于這三年之內(nèi)。
　　高速的修建需要同樣高速的投資，在“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式下，這些投資都轉(zhuǎn)變?yōu)楦哳~的負(fù)債。2009年，高速公路建設(shè)的項(xiàng)目資本金比例，由35％下調(diào)至25％。這在提高項(xiàng)目融資杠桿率的同時(shí)，也鼓舞了地方的貸款熱情。
　　由于投資主體和融資平臺(tái)多元化，全國(guó)高速公路負(fù)債總規(guī)模并無確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但由于高速公路投資70％以上來自銀行貸款，根據(jù)“十一五”期間4萬億元的投資總規(guī)?？锼?，債務(wù)總規(guī)模為3萬億元。
　　審計(jì)署于今年6月發(fā)布的報(bào)告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，列出了其中一部分相關(guān)債務(wù)：截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為11168.11億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的754.02億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的7809.63億元、其他相關(guān)債務(wù)2604.46億元，分別占6.75％、69.93％和23.32％。
　　審計(jì)報(bào)告顯示，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64％。
　　借新還舊，這是高速公路行業(yè)延用多年的騰挪資金的手法。在貨幣政策寬松時(shí)，銀行貸款不斷流向高速公路項(xiàng)目，即便有較高負(fù)債率，也無資金鏈斷裂之憂。但在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確立貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健以后，銀根收緊，來自銀行的貸款受到限制，借新還舊的方式難以為繼。
　　更大的影響因素是國(guó)家對(duì)地方融資平臺(tái)清理和地方債務(wù)的控制。銀行減少甚至停止向高速公路公司或交通建設(shè)投資公司放貸，造成交通建設(shè)資金籌措難度加大。
　　“銀監(jiān)局的態(tài)度很強(qiáng)硬，只開了兩個(gè)口子——省交投集團(tuán)和省高速公路公司，其余的一律不許銀行放貸?！卑不帐〗煌ㄟ\(yùn)輸廳內(nèi)部人士說，“加上宏觀調(diào)控帶來的信貸政策趨緊等因素，今年的建設(shè)資金緊張，廳領(lǐng)導(dǎo)正在忙著四處找錢?！?br/>　　交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴《財(cái)經(jīng)》記者，高速公路前段時(shí)間進(jìn)行集中建設(shè)，這些項(xiàng)目的資金回收是長(zhǎng)期的，現(xiàn)在大部分尤其是剛建立的項(xiàng)目，造價(jià)高，車流量小，處于不能還利息的艱苦階段。
　　今年是“十二五”開局之年，續(xù)建項(xiàng)目和新開工項(xiàng)目較為集中，資金供求原本就較為緊張。隨著國(guó)家高速公路網(wǎng)陸續(xù)建成，各地開始轉(zhuǎn)入地方高速公路修建，由于交通流量小，再加上瀝青、水泥、鋼材等原材料價(jià)格不斷上漲，人工費(fèi)用上升，工程造價(jià)大幅攀升，進(jìn)一步加劇了建設(shè)資金緊張的狀況。
　　高速公路融資方式以銀行貸款為主，上市、發(fā)行債券等方式為輔。由于銀行貸款方便且成本低，造成高速公路建設(shè)過于倚重銀行貸款，融資渠道非常單一。因此，一旦銀根收緊，便會(huì)出現(xiàn)融資成本上升甚至無法融資的局面，債務(wù)危機(jī)由此逼近。
　　“整體來看并不會(huì)出現(xiàn)債務(wù)崩盤，但局部地區(qū)會(huì)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，四川、云南、黑龍江等中西部以及邊遠(yuǎn)省份爆發(fā)幾率較大?！币晃唤煌ㄏ到y(tǒng)研究人士說。
　　
　　地方告急
　　在經(jīng)濟(jì)刺激政策的天量信貸之下，有源源不斷的銀行資金支撐，或許不足為慮。不過，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有變，積累多年的金融風(fēng)險(xiǎn)難免顯性化。
　　
　　種種跡象表明，這一“兌現(xiàn)”的時(shí)刻正在來臨。
　　今年2月底，廣東省金融辦主任周高雄在接受媒體采訪時(shí)表示，廣東的路橋建設(shè)負(fù)債已超過1600億元，再這樣下去將可能變成銀行的爛賬，影響金融安全。周高雄還稱，廣東的路橋建設(shè)已進(jìn)入“建設(shè)-無止境收費(fèi)-永遠(yuǎn)還不清債務(wù)”的怪圈中。
　　廣東話音未落，云南率先掀開問題一角。4月，云南公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示函”，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建設(shè)銀行、工商銀行等十幾家銀行千億元的貸款面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。雖然在云南省政府出面協(xié)調(diào)下，風(fēng)波得以平息，但此事傳遞出高速公路項(xiàng)目資金鏈斷裂和違約的風(fēng)險(xiǎn)正在積聚。
　　陜西省亦面臨此類難題，該省修建高速公路的主要融資平臺(tái)陜西省高速公路建設(shè)集團(tuán)公司，2010財(cái)年的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)88％。由于多條在建高速公路面臨資金困境，為避免項(xiàng)目停工，2011年3月前后，該省交通廳曾向省政府緊急匯報(bào)金融風(fēng)險(xiǎn)問題。不得已之下，6月，該省推出1590億元的高速公路引資計(jì)劃。
　　安徽省早在2010年即已感受到資金吃緊的壓力，分管副省長(zhǎng)黃海嵩曾在全省交通工作會(huì)議上提醒，境內(nèi)的合（肥）銅（陵）黃（山）、六（安）潛（山）、六（安）武（漢）等高速公路成本高、投資量大，車流量少，并網(wǎng)之后，省內(nèi)兩家負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)的公司安徽省高速公路總公司和安徽省交通投資集團(tuán)公司嚴(yán)重虧損。長(zhǎng)此以往，這兩家企業(yè)會(huì)因?yàn)樾庞玫燃?jí)降低招致銀行停貸。
　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，去年安徽省已調(diào)整高速公路建設(shè)模式，對(duì)高速公路特別是規(guī)劃網(wǎng)中的地方高速公路，實(shí)行省市共建，前期工作由所在市政府負(fù)責(zé)。這極大地緩解了省級(jí)融資平臺(tái)的融資問題，也將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下沉。
　　公開資料顯示，河南中原高速公路股份有限公司、湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司、重慶高速公路集團(tuán)有限公司的資產(chǎn)負(fù)債率業(yè)已超過或接近75％的上限規(guī)定，其中陜西高速和湖南高速資產(chǎn)負(fù)債率已超過或接近80％。
　　對(duì)于大面積的金融風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和銀行紛紛做出反應(yīng)。
　　7月8日，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司發(fā)布調(diào)級(jí)公告，將收費(fèi)公路行業(yè)展望由穩(wěn)定調(diào)整為負(fù)面，原因是收費(fèi)公路行業(yè)即將面臨龐大的短期債務(wù)償還壓力。
　　無獨(dú)有偶，花旗銀行在7月21日發(fā)表研究報(bào)告也稱，收費(fèi)率及回報(bào)投資成本較高的收費(fèi)公路面臨下行風(fēng)險(xiǎn)，并調(diào)低了大部分公路股評(píng)級(jí)。
　　中國(guó)建設(shè)銀行則在7月22日舉行的中期業(yè)績(jī)發(fā)布會(huì)上公布，已將鐵路、公路貸款審批權(quán)收回總行，并透露有可能在年內(nèi)發(fā)行800億元次級(jí)債，增加附屬資本。
　　
　　狂飆之源
　　中國(guó)第一條高速公路是1984年開工、1990年通車的沈大高速，此后幾年建成的高速公路屈指可數(shù)，僅1989年通車的廣佛高速、1993年通車的京津塘高速等。
　　這種緩慢的進(jìn)度既與意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)議有關(guān)，也與資金不足有關(guān)。中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王德榮向《財(cái)經(jīng)》記者回憶，上世紀(jì)80年代初，適逢“四個(gè)現(xiàn)代化”戰(zhàn)略提出，國(guó)務(wù)院要制定12個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)政策，時(shí)任交通技術(shù)政策專家組組長(zhǎng)的他，提出加快公路、水運(yùn)、民航發(fā)展，并第一次提出在運(yùn)輸繁忙的地區(qū)修建高速公路。
　　但當(dāng)時(shí)交通運(yùn)輸?shù)母窬质牵F路占全國(guó)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的70％以上，全國(guó)汽車保有量?jī)H120萬輛，發(fā)展公路并未成為共識(shí)，修建高速的爭(zhēng)議尤大。其中強(qiáng)烈的反對(duì)意見來自鐵道部高層，對(duì)方的理由是，以高消耗為特征的高速公路是資本主義的表現(xiàn)。
　　受此影響，在1985年《全國(guó)交通基礎(chǔ)技術(shù)政策征求意見稿》中，起草者不得不把高速公路的名稱改為“汽車專用道”。
　　該意見稿通過后，交通主管部門和地方政府仍面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：沒錢。當(dāng)時(shí)來自公路自身的收入單一，僅有各省市汽車運(yùn)輸公司上繳10％的營(yíng)業(yè)收入作為養(yǎng)路費(fèi)。這個(gè)從上世紀(jì)50年代沿襲下來的政策，顯然無法滿足修路的資金需求。
　　時(shí)任國(guó)家經(jīng)委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)王德榮，再次提出三條融資建議：將養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)從10％提高到15％；根據(jù)國(guó)外“受益者負(fù)擔(dān)”原則，征收汽車購(gòu)置費(fèi)，專用于公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)；總結(jié)廣東地區(qū)實(shí)行的“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策經(jīng)驗(yàn)，推廣至全國(guó)。
　　這三條政策都被國(guó)務(wù)院采納，并于1987年頒布實(shí)施。從此，收費(fèi)公路開始在各省試水起步。
　　“當(dāng)初設(shè)立收費(fèi)路目的是為了解決干線高等級(jí)公路建設(shè)投資問題?！眹?guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所交通產(chǎn)業(yè)與政策研究室高級(jí)工程師李玉濤告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“經(jīng)過20多年的發(fā)展，收費(fèi)公路政策已從最初僅作為零星路段建設(shè)的籌融資工具轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在路網(wǎng)發(fā)展高度依賴的投融資杠桿，這為高速公路發(fā)展起到至關(guān)重要作用?！?br/>　　這期間的“點(diǎn)石成金”之道在于以收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押從銀行貸款，而其觸發(fā)點(diǎn)則是上上下下以高速公路建設(shè)為拉動(dòng)GDP利器的高度共識(shí)。
　　此一共識(shí)肇始于1998年。1998年，全國(guó)全年新增高速公路里程3962公里，幾乎與過去五年一樣多。受亞洲金融危機(jī)影響，國(guó)務(wù)院“實(shí)施積極財(cái)政政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需”。當(dāng)年下半年，公路建設(shè)投資規(guī)模由原定計(jì)劃的1200億元不斷追加，最終實(shí)際完成2168億元。
　　這一年對(duì)于中國(guó)公路融資而言，堪稱分水嶺。從此開始，銀行貸款大踏步進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域。伴隨著BOT、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、統(tǒng)貸統(tǒng)還等融資模式與政策創(chuàng)新，高速公路的融資杠桿率大為提高，吸納的資金量呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，而銀行近乎無限的貨幣供給與長(zhǎng)期低廉的融資成本，則直接誘發(fā)建設(shè)速度失控，高速公路的通車?yán)锍桃宦房耧j突進(jìn)。
　　王德榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，2004年國(guó)務(wù)院制定《全國(guó)高速公路發(fā)展規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2020年全國(guó)高速公路通車?yán)锍桃_(dá)到8.5萬公里。但截至2010年，全國(guó)高速公路通車?yán)锍叹瓦_(dá)7.4萬公里，這相當(dāng)于提前一半時(shí)間完成了規(guī)劃。
　　而據(jù)興業(yè)證券研究所數(shù)據(jù)，根據(jù)各省區(qū)市規(guī)劃，2010年以后的十年，還要再通車7.9萬公里。
　　《財(cái)經(jīng)》記者據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)高速公路通車?yán)锍痰?3.57％完成于1998年－2010年這13年間，66.14％完成于2003年－2010年這8年間，27.9％完成于2008年－2010年這3年間。
　　面對(duì)高速公路建設(shè)過熱、標(biāo)準(zhǔn)過高的局面，作為國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)成員的王德榮回憶說，“在制定‘十二五’規(guī)劃時(shí)，專家組也意識(shí)到，高速公路有沒有必要建得這么快？”
　　王德榮分析，規(guī)劃被大大突破的因素之一在于審批權(quán)，“根據(jù)總投資和建設(shè)里程的不同，中央、省級(jí)政府都有對(duì)高速公路項(xiàng)目的審批權(quán)，全國(guó)的規(guī)劃對(duì)于地方政府約束性有限，每個(gè)省都有自己的規(guī)劃，有些地方甚至提出縣縣通高速”。
　　這也刺激了高速公路相對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的超前發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委下屬國(guó)家信息中心數(shù)據(jù)顯示，2001年至2006年，中國(guó)高速公路通車?yán)锍淘鏊俣荚?5％以上，最高曾達(dá)到29.4％，同期全國(guó)GDP增速則僅在8.3％至11.04％之間，而客運(yùn)量和貨運(yùn)量增速分別僅在-0.8％至11％、3.3％至12.2％期間。
　　這表明，高速公路建設(shè)投資、通車?yán)锍淘鏊伲煊谌珖?guó)GDP增速和客貨運(yùn)量增速。
　　“由于地方發(fā)展交通的巨大積極性，常迫使中央有關(guān)部門的規(guī)劃來適應(yīng)地方的規(guī)劃。一些地方的交通路網(wǎng)規(guī)劃是換一任領(lǐng)導(dǎo)就可能重新規(guī)劃一次?！敝锌圃旱乩硌芯克L(zhǎng)陸大道告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
　　2010年8月，中國(guó)科學(xué)院曾向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提交了一份《關(guān)于避免我國(guó)交通建設(shè)過度超前的建議》，作為起草者之一的陸大道注意到，全國(guó)有21個(gè)省份計(jì)劃到2030年使省內(nèi)的高速公路里程達(dá)到5000公里左右，其中江蘇、內(nèi)蒙古、四川、廣東、陜西甚至要達(dá)到8000公里到9000公里，貴州提出達(dá)到6581公里，單位面積內(nèi)的高速公路密度甚至超過英國(guó)。全國(guó)的高速公路總里程更是要達(dá)到驚人的18萬公里左右。
　　
　　當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和“一把手”的認(rèn)識(shí)程度，是高速公路投資快慢的決定性因素。在GDP考核驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府建設(shè)公路相互競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致在短期內(nèi)，一些地區(qū)高速公路供給嚴(yán)重過剩。
　　造成這種現(xiàn)象的很大一部分原因在于，地方政府在公路大躍進(jìn)的過程之中，存在大量的不合理甚至冒險(xiǎn)投資。一些地方政府為了爭(zhēng)取立項(xiàng)，在可研階段高估車流量，夸大預(yù)期效益，而公路建成后車流量達(dá)不到預(yù)測(cè)值，導(dǎo)致公路資產(chǎn)利用率低下；一些地方超出本地財(cái)力可能建設(shè)公路項(xiàng)目，建設(shè)中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成后經(jīng)營(yíng)收入難以償還貸款本息。
　　審計(jì)署發(fā)布的2007年第2號(hào)審計(jì)結(jié)果稱，截至2005年底，竣工通車一年以上的20個(gè)項(xiàng)目中，有14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可研報(bào)告預(yù)測(cè)值的60％，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。通行費(fèi)難以還清貸款的路段，主要集中于東北和中西部地區(qū)。其中哈爾濱繞城高速公路西段，日均車流量?jī)H為可研預(yù)測(cè)值的13.8％，年收入扣除營(yíng)運(yùn)和維護(hù)費(fèi)用后僅夠償還一個(gè)季度的貸款利息。
　　“如果建立起合理的決策機(jī)制的話，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可以被控制的，我們現(xiàn)在的問題是，對(duì)公路投融資的定位存在偏差。”李玉濤說，公路投資的基本定位是滿足運(yùn)輸需求，作為宏觀政策工具的功能不應(yīng)被無限夸大，尤其不能破壞微觀層面的基本決策標(biāo)準(zhǔn)。2008年與1998年相比，政策環(huán)境、力度都不可同日而語(yǔ)。
　　“地方政府應(yīng)科學(xué)地做好自己的規(guī)劃，根據(jù)資金和財(cái)政能力去考慮自己這種發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的愿望和實(shí)際的差距有多大，有沒有可能做得這么快。”交通部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗說，“地方規(guī)劃制定要與它的責(zé)任和財(cái)政能力掛鉤，不能決策的人不去承擔(dān)財(cái)政的后果?！?br/>　　業(yè)內(nèi)的共識(shí)是，應(yīng)該重新審視以公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為宏觀政策工具的定位了。
　　
　　投融資之殤
　　長(zhǎng)期為中國(guó)高速公路提供貸款的世界銀行，在2007年2月發(fā)布的報(bào)告《中國(guó)的高速公路：連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》中指出，高速公路建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)當(dāng)中，政府投資的比例較低，中央政府僅占投資份額的15％左右，大頭是國(guó)內(nèi)貸款和其他形式的舉債。
　　安徽省交通投資集團(tuán)副總經(jīng)理王宏祥向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，作為該省兩大省級(jí)高速公路融資平臺(tái)之一，公司近幾年高速公路投資約在每年20億元至40億元之間，資金來源比例大致為：來自中央政府投入的車購(gòu)稅約占10％，自身投入部分主要為下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、已通車高速公路收費(fèi)與二級(jí)公路收費(fèi)約占15％，剩下的75％全部要依賴銀行貸款。
　　陜西的情況亦是如此。比如該省戶縣至勉縣高速公路，在已到位資金中，除車購(gòu)稅等中央財(cái)政資金11.5億元，其余30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用于項(xiàng)目建設(shè)的37.7億元資本金分文未到，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)將比可研報(bào)告確定的還本付息額增加67.6億元。
　　“這是因?yàn)殍F路、公路建設(shè)投資并未納入財(cái)政預(yù)算，建設(shè)高速公路的中央出資部分由車購(gòu)稅?？顚Ｓ梅绞酵瓿?。”王德榮介紹，高速公路兼具公益性和商業(yè)性，過度依賴商業(yè)貸款，“意味著政府投入的缺位”。
　　據(jù)交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工徐麗介紹，苦于各級(jí)政府自有資金緊張局面，國(guó)家有關(guān)層面一度強(qiáng)調(diào)通過高速公路企業(yè)上市來解決資金問題。“最初上市的都是比較好的項(xiàng)目?！毙禧愓f。
　　目前全國(guó)有23家上市高速公路企業(yè)。高速公路融資渠道必須多元化已成共識(shí)，但其在資本市場(chǎng)上通過發(fā)行股票、企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式直接融資的規(guī)模仍然偏小，僅占高速公路投資的10％－15％。
　　相形之下，以收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押從銀行貸款一直是最重要的融資模式——享有行政壟斷的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以收益穩(wěn)定著稱的高速公路，一直是地方融資平臺(tái)中最為耀眼的明星，自然也是銀行競(jìng)相放貸的“吸金機(jī)器”。
　　除過分依賴銀行的間接融資，項(xiàng)目主體的紊亂亦令高速公路投融資風(fēng)險(xiǎn)更形惡化。
　　“江蘇、遼寧也有很多債，但不會(huì)有太大的債務(wù)問題，就是因?yàn)槿〉捻?xiàng)目是一個(gè)管理主體，所有的借款人只有一個(gè)?！痹谛禧惪磥恚@種投資主體集中省份并無債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相反，投資主體分散的省份，有些項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)問題。
　　目前高速公路項(xiàng)目實(shí)行“一路一公司”的管理模式，新建線路的建設(shè)資金由這條線路公司負(fù)責(zé)籌集，運(yùn)營(yíng)后的通行收費(fèi)、贏利用于償還債務(wù)，這就導(dǎo)致了高速公路的“冰火兩重天”——一些建設(shè)成本低、車流量大的項(xiàng)目收益非常好，甚至被人稱為“暴利”；而有的項(xiàng)目“差到連利息都還不上”。
　　如此一來，對(duì)于投資主體單一省份來說，全省高速公路項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)的交叉補(bǔ)貼，贏利預(yù)期好的線路彌補(bǔ)贏利差的線路，從而避免單一高速公路項(xiàng)目入不敷出，出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象。
　　徐麗建議理順高速公路管理體制，實(shí)現(xiàn)自身統(tǒng)籌，“以豐補(bǔ)歉”，從而提高債務(wù)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。
　　此外，一些地方項(xiàng)目主體的“亦官亦商”也令高速公路投融資亂象雪上加霜。
　　李玉濤介紹說，根據(jù)公路建設(shè)投資主體性質(zhì)和融資方式不同，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》把收費(fèi)公路劃分為政府還貸和經(jīng)營(yíng)性公路兩種。前者是政府機(jī)構(gòu)通過國(guó)有融資主體，利用銀行貸款，是間接融資方式；后者實(shí)際上是民營(yíng)化，吸收私人資本，是直接融資方式。
　　兩種公路有著不同收費(fèi)年限。按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，政府還貸公路收費(fèi)最長(zhǎng)不得超過15年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過20年。而經(jīng)營(yíng)性公路則分別為25年和30年。
　　李玉濤認(rèn)為，這種分類管理方式直接導(dǎo)致了許多政府還貸公路“變性”為經(jīng)營(yíng)性公路，即在收費(fèi)期限將至?xí)r，采取一些辦法使之成為經(jīng)營(yíng)性公路，從而延長(zhǎng)收費(fèi)年限，由此引發(fā)了收費(fèi)期限、稅收征管、權(quán)益分配等諸多混亂。
　　如今，早年進(jìn)行分類的邊界已經(jīng)模糊。一些省市交通投資集團(tuán)下的經(jīng)營(yíng)性公路在向銀行借貸，由此產(chǎn)生的債務(wù)也成為地方政府債務(wù)的一部分，出現(xiàn)違約時(shí)，地方政府也會(huì)站出來協(xié)調(diào)解決。與地方財(cái)政緊密捆綁，也使得高速公路債務(wù)愈發(fā)敏感、復(fù)雜。
　　而此種“亦官亦商”模式也極易成為腐敗溫床。以湖南為例，省高速公路管理局與湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司隸屬于湖南省交通運(yùn)輸廳，屬于“一套班子、兩塊牌子”政企合一型。這種既代理政府履行“還貸公路”職責(zé)，又進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，二者權(quán)責(zé)不清，易滋生腐敗。
　　近年來，湖南省兩任高速公路管理局局長(zhǎng)、河南四任交通廳長(zhǎng)等先后落馬，凸顯了這種管理體制弊端重重——在缺乏監(jiān)管的體制下，投資決策缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，腐敗叢生，產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就不足為怪。
　　實(shí)習(xí)生曾佑蕊對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)