編者按：1982年、1986年、1995年和2010年，全國人大及其常委會四次對選舉法和地方組織法進(jìn)行了修改，對選舉制度作了一系列重要改革和規(guī)定，包括實行差額選舉，把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級，適當(dāng)減少代表人數(shù)，規(guī)范代表名額，改革農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)不平等的制度等。這是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。王漢斌同志主持了前三次選舉法和地方組織法的修改。本刊特約記者對他進(jìn)行了專訪，請他介紹了選舉法和地方組織法的一些修改情況。
　　
　　實行差額選舉
　　
　　
　　記者：選舉是人民當(dāng)家做主的基本權(quán)利，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)。您主持了1982年、1986年和1995年三次對選舉法和地方組織法的修改。請談?wù)勎覈x舉制度有哪些重要改革和規(guī)定?
　　王漢斌：在選舉制度改革進(jìn)程中，影響最大、爭論也最激烈的是差額選舉。1953年制定的選舉法，沒有規(guī)定差額選舉，實行的是等額選舉。這是照抄蘇聯(lián)的辦法，弊端很多。1979年重新修訂選舉法和地方組織法時，程子華同志最先提出差額選舉的問題。民政部起草的選舉法規(guī)定，黨派團(tuán)體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人，任何選民或代表有三人以上附議也可以推薦代表候選人，黨派團(tuán)體提名的候選人不能超過應(yīng)選人數(shù)。這次修訂選舉法和地方組織法，第一次規(guī)定差額選舉人大代表和地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。
　　1980年，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，規(guī)定黨內(nèi)選舉應(yīng)實行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法，或者是采用差額選舉的辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選，然后進(jìn)行正式選舉。黨內(nèi)和人大都這樣規(guī)定，是我們黨和國家總結(jié)歷史經(jīng)驗，對選舉制度進(jìn)行的一項重大改革。實踐證明，實行差額選舉，有利于選舉人根據(jù)自己的意愿行使民主權(quán)利，有利于發(fā)揚(yáng)民主，也有利于對干部的監(jiān)督。
　　但是，各地黨委紛紛提出意見，不同意差額選舉。1982年修改選舉法和地方組織法時，雖然繼續(xù)規(guī)定對人大代表和地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員要實行差額選舉，但規(guī)定比較原則，即一般要實行差額選舉，可以通過預(yù)選采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法確定正式候選人，在正式選舉時可以差額選舉，也可以等額選舉。事實上各地在正式投票時還是實行等額選舉。1983年春，廣西壯族自治區(qū)人大選舉全國人大代表時，主席團(tuán)把代表提的候選人全部勾掉了，提交大會選舉的候選人名單都是主席團(tuán)提出的。一些代表向全國人大常委會反映這個問題。習(xí)仲勛同志同楊尚昆、彭沖同志研究，認(rèn)為廣西的做法不妥，代表提出的候選人不列入候選人名單是違法的。習(xí)仲勛同志親自給區(qū)委書記打電話，批評他們的做法違法，要求他們糾正。
　　1986年修改選舉法和地方組織法時，圍繞要不要實行差額選舉，爭論很大。據(jù)說中央開會時有60多位中央委員發(fā)言不同意差額選舉，一些省市區(qū)黨委負(fù)責(zé)同志也不贊成差額選舉，認(rèn)為差額選舉打亂了他們安排干部的格局，不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。彭沖同志主持召開座談會，較多的意見認(rèn)為等額選舉可以保證黨委或者上級提名的候選人當(dāng)選，但是，如果多數(shù)或者大多數(shù)代表不贊成，也一定要保證當(dāng)選，就有問題。差額選舉有利于選出群眾比較滿意的人選，對激勵當(dāng)選的人做好工作，努力貫徹黨的路線方針政策有積極作用。
　　1986年12月通過的關(guān)于修改選舉法和地方組織法的決定，刪去了關(guān)于預(yù)選的規(guī)定；明確規(guī)定人大代表和地方國家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員必須差額選舉產(chǎn)生，并規(guī)定了差額比例，對正職領(lǐng)導(dǎo)人員的規(guī)定則比較靈活，即如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。
　　記者：1987年至1988年上半年進(jìn)行的換屆選舉，各地認(rèn)真執(zhí)行修改后的選舉法和地方組織法，在實行差額選舉方面邁出了新步伐。在這之后，圍繞差額選舉的爭論是否減少了?
　　王漢斌：這時各地對人大代表實行差額選舉容易接受，也能辦到。爭論最大的是政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員要不要差額選舉的問題。
　　憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級政府正、副職領(lǐng)導(dǎo)人員由本級人大選舉產(chǎn)生。有些同志(主要是地方黨委和政府的同志)主張政府副職領(lǐng)導(dǎo)人選改由正職領(lǐng)導(dǎo)人員提名，本級人大決定任命，改變副職領(lǐng)導(dǎo)人員實行差額選舉和代表聯(lián)名可以提出候選人的辦法。主要理由是：(1)憲法規(guī)定，國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，國務(wù)院副總理和其他組成人員由總理提名、全國人大決定任命；地方各級政府也是實行省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)制，地方各級政府副職領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)由正職提名、本級人大任命。(2)副職領(lǐng)導(dǎo)人員實行差額選舉，代表10人以上聯(lián)名可以提出候選人，難以保證黨委推薦的人選全部當(dāng)選，有可能打亂黨委經(jīng)過反復(fù)研究配備的領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)。
　　有些同志(主要是地方人大的同志和代表)主張維持現(xiàn)行做法不變。主要理由是：(1)從1954年以來，地方各級政府正、副職領(lǐng)導(dǎo)人員一直由本級人大選舉產(chǎn)生，副職領(lǐng)導(dǎo)人選從來不是由正職領(lǐng)導(dǎo)人提名，這同國務(wù)院副總理和其他組成人員一直由總理提名是不同的。(2)這幾年地方各級政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員實行差額選舉，代表10人以上聯(lián)名可以提出候選人，人大代表和群眾是滿意的，認(rèn)為這是發(fā)展社會主義民主的一個重要步驟。(3)從上次換屆選舉的結(jié)果看，黨委推薦的政府副職領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選的是大多數(shù)，省級占98％強(qiáng)；代表聯(lián)名提出的候選人當(dāng)選的很少，省級只占2％弱，總的是保證了黨委推薦的人選當(dāng)選，個別由代表聯(lián)名提出的候選人當(dāng)選，實際上是對黨委推薦人選的補(bǔ)充，對發(fā)展社會主義民主還是有好處的。
　　上述兩種意見，我們傾向于后一種意見。是否改變地方各級政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員產(chǎn)生辦法，核心問題在于是否堅持實行差額選舉的原則。我們認(rèn)為，地方人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員改由正職領(lǐng)導(dǎo)人提名，雖然也是可以考慮的，但是這幾次換屆選舉的實踐表明，實行差額選舉，讓群眾和代表在選舉中有民主選擇的余地，適應(yīng)了發(fā)展社會主義民主的需要，效果是好的。因此，憲法和地方組織法規(guī)定的地方各級政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的現(xiàn)行選舉制度還是以不變?yōu)楹谩Ｎ覀儗⑸鲜鲆庖妶蟾嬷醒?，中央同意不作改變?br/>　　記者：1995年修改選舉法和地方組織法時，在差額選舉問題上還有哪些爭論?取得什么進(jìn)展?
　　王漢斌：除上面講的政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員要不要實行差額選舉外，還涉及兩個重大問題：
　　一是政府正職要不要規(guī)定差額選舉?1986年修改選舉法和地方組織法時，考慮到正職候選人不大容易提出來，作了靈活規(guī)定。而在實際選舉中，許多地方都有代表提出了候選人，甚至還出現(xiàn)了兩個省黨委提名的省長候選人沒有當(dāng)選的情況。有的地方提出，這樣選舉，臨時換了黨委提出的候選人，整個工作都受影響。當(dāng)時彭沖同志主持，與中組部一起研究，提出一個辦法，就是如果提出候選人，就做候選人本人的工作，要候選人請求不提名他做候選人，代表尊重本人意見，就解決了另提候選人的問題。
　　1995年修改選舉法和地方組織法時，有關(guān)部門提出將正職領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉修改為：縣級以上地方人大常委會主任、政府正職領(lǐng)導(dǎo)人實行等額選舉。我們研究后認(rèn)為，現(xiàn)行地方組織法已經(jīng)考慮到正職選舉的重要性和特殊性，對正職選舉作了靈活規(guī)定。這樣規(guī)定既照顧到了現(xiàn)階段的實際情況，也考慮到了進(jìn)一步發(fā)展民主的需要。從實際情況看，縣級以上地方各級人大常委會主任、政府正職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，絕大多數(shù)因提不出差額，實行的是等額選舉。差額選舉是黨的十一屆三中全會以來一直堅持的，各方面反映很好，是發(fā)展社會主義民主的好形式。在征求修改意見中，各級地方人大都贊成堅持差額選舉。在向中央?yún)R報選舉法和地方組織法修改時，中央領(lǐng)導(dǎo)同志說：既然原來的規(guī)定比較靈活，并不是要求非差額不可。另外，整個人事安排確需某人當(dāng)省長，也可以通過做工作來實現(xiàn)，還是有靈活的余地。因此，原則上維持了原來的規(guī)定。
　　爭論的另一個問題，也是與差額選舉有密切關(guān)系的問題，即人大代表聯(lián)合提名候選人的問題。由于實行差額選舉，有的主席團(tuán)提名的候選人落選，代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選。于是一些地方黨委、政府的同志要求取消關(guān)于代表10人聯(lián)合提名候選人的規(guī)定，而地方人大同志認(rèn)為，代表10IL聯(lián)合提名，是代表的民主權(quán)利，是社會主義民主的重要體現(xiàn)，是社會主義民主政治制度的發(fā)展。征求意見時，各地人大代表都提出要堅持代表聯(lián)合提名制度，但對聯(lián)合提名人數(shù)可以研究作一些改變。經(jīng)反復(fù)調(diào)查研究，作了一些修改，主要是考慮各級人大代表的人數(shù)不同，各級人大代表提出候選人的聯(lián)合人數(shù)也可以有所不同，所以作了不同規(guī)定：省30人聯(lián)名、設(shè)區(qū)的市和自治州20)k聯(lián)名、縣鄉(xiāng)10人聯(lián)名。
　　實踐中發(fā)現(xiàn)，有的地方規(guī)定代表聯(lián)名，限制在代表團(tuán)的范圍內(nèi)，不能跨代表團(tuán)聯(lián)名，說這是“串聯(lián)”，是“非組織活動”。這是不對的。需要明確，既然允許代表聯(lián)名，就可以跨代表團(tuán)聯(lián)名，可以在整個人大代表的范圍內(nèi)聯(lián)合提出。這次修改地方組織法，對這個問題作了明確規(guī)定：不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人。
　　還有一點需說明，無論是主席團(tuán)還是代表聯(lián)合提名，都不要超過應(yīng)選名額。有的同志擔(dān)心這樣規(guī)定提不出差額。從歷次換屆選舉看，只要放手發(fā)揚(yáng)民主，讓大家敞開提名，副省長也好，人大常委會副主任也好，差額是能夠提出來的。
　　縣級以下人大代表的直接選舉
　　記者：我國人大代表的選舉為什么要采取直接選舉和間接選舉兩種方式呢?
　　王漢斌：1953年制定的選舉法規(guī)定，省、縣和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民代表大會代表由選民直接選舉產(chǎn)生。1979年修訂的選舉法，把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級。這是發(fā)展社會主義民主邁出的一個重大步驟。當(dāng)時民政部一位副部長還提出把直接選舉的范圍再擴(kuò)大，比如擴(kuò)大到省、設(shè)區(qū)的市。我們研究認(rèn)為，暫時不好再擴(kuò)大了。這是因為我們的具體國情，我國有民主黨派、社會知名人士、婦女、少數(shù)民族等，都要在人民代表大會中有一定比例的代表，直接選舉很難做到這一點。我跟外賓談話時就講這個道理：為什么要間接選舉?就是為了照顧方方面面。
　　斯大林說的選舉的四原則——普遍、平等、直接、無記名投票，我認(rèn)為還是對的。直接選舉是今后發(fā)展的方向，我們也要逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。
　　現(xiàn)在我國國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員都是經(jīng)本級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，也都屬于間接選舉。楊尚昆同志擔(dān)任國家主席時，不止一次地跟我講，你想辦法把國家主席改為直接選舉。我說，這個事情我辦得了嗎?
　　記者：我們注意到，1983年3月全國人大常委會通過了關(guān)于縣級以下大代表直接選舉的若干規(guī)定。當(dāng)時為什么要專門作出這樣一個規(guī)定?
　　王漢斌：直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級，操作起來是有難度的。1980年和1981年在全國范圍普遍進(jìn)行了縣級以下人大代表的直接選舉，實踐中提出了一些新的問題，要求作出法律規(guī)定。當(dāng)時民政部一再提出修改選舉法，制定全國統(tǒng)一的選舉法。我們研究認(rèn)為，這些規(guī)定基本上都是有關(guān)縣級以下直接選舉的問題，全國和省、自治區(qū)、直轄市以及自治州、設(shè)區(qū)的市人大代表選舉中的問題，選舉法已有規(guī)定。所以這部分規(guī)定不一定放在選舉法里，可以另外制定一個關(guān)于縣級以下人大代表直接選舉問題的規(guī)定。這個規(guī)定是我在1982年起草的，當(dāng)時憲法修改草案還沒有通過，鄉(xiāng)政府尚未建立，對鄉(xiāng)級選舉還不能作出法律規(guī)定，所以留在第二年3月即新憲法通過后的第一次全國人大常委會審議通過的。
　　這個規(guī)定解決了縣級以下人大代表直接選舉的許多問題。首先，規(guī)定縣、鄉(xiāng)設(shè)立選舉委員會主持直接選舉工作?？h選舉委員會受縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)鄉(xiāng)選舉委員會工作。選舉委員會的主要職權(quán)是：(一)主持本級人大代表的選舉；(二)進(jìn)行選民登記，審查選民資格，公布選民名單；受理對于選民名單不同意見的申訴，并作出決定；(三)劃分選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；(四)根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；(五)規(guī)定選舉日期；(六)確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。
　　其次，規(guī)范了選區(qū)劃分。過去對選區(qū)劃分不規(guī)范，多少人選一名代表，沒有一定的準(zhǔn)則。這次規(guī)定，選區(qū)的大小，應(yīng)按照每一選區(qū)選一名至二三名代表劃分。1953年選舉法是按單位和居住地區(qū)來劃分選區(qū)的，重點是按單位。1986年修改選舉法時，覺得按單位有問題，所以強(qiáng)調(diào)按地區(qū)劃分選區(qū)，規(guī)定中把居住地區(qū)放在前面。實踐中，在縣級人大代表換屆選舉時，有些地方比較重視按單位劃分選區(qū)。有的一個很小的單位，特別是縣直機(jī)關(guān)，也選一名縣代表，而有的街道選區(qū)，人數(shù)很多也只選一名代表，兩者很不平衡。因此，在1995年修改選舉法時，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等，不能相差太懸殊。比如城鎮(zhèn)測算下來2萬人選一名代表就按2萬人劃一個選區(qū)。不能有的1000人是一個選區(qū)，有的幾萬人是一個選區(qū)。這樣不行。
　　從世界各國的情況來看，選區(qū)都是按照居住地區(qū)來劃分的，很少有按單位劃分的。按單位劃分是我們從產(chǎn)業(yè)工人按工廠單位選舉來考慮的，真正講還是應(yīng)當(dāng)按居住地區(qū)來劃分選區(qū)。當(dāng)然，大的單位，夠選舉一名代表的人口數(shù)，也可以單獨劃分一個選區(qū)。
　　第三，關(guān)于選民登記，選舉法對什么人有選舉權(quán)，什么人沒有選舉權(quán)已經(jīng)作了規(guī)定。但是，對被羈押正在受偵查、起訴、審判的，受刑事處罰而沒有附加剝奪政治權(quán)利的，以及正在被勞動教養(yǎng)和受拘留處罰的人，因為他們的人身自由受到不同程度的限制，是否可以行使選舉權(quán)利，選舉法沒有具體規(guī)定。在實際執(zhí)行中，各地除對被勞動教養(yǎng)的和受拘留處罰的人做法不大一致外，對其他幾種人都是暫停行使選舉權(quán)利。當(dāng)時我們覺得過去都是這么辦的，還得維持這個辦法。胡喬木同志不同意，他說憲法沒有可以暫停選舉權(quán)的規(guī)定，這樣做不符合憲法。我陪南斯拉夫代表團(tuán)去杭州時，到彭真同志那里去匯報。他想了兩天，說：喬木同志的意見是對的，憲法沒有暫停行使選舉權(quán)的規(guī)定，所以不能這樣做。這次規(guī)定：因反革命案或者其他嚴(yán)重刑事犯罪案件被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經(jīng)檢察院或法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利；檢察院或法院沒有決定停止選舉權(quán)利的，則準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利。上述規(guī)定對過去的實際做法有較大的改變。
　　還有，對人與戶口不在一地的公民參加選舉問題作出了規(guī)定。如選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，可以委托其他選民代為投票；多年居住外地，但沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加投票。這就保障了這一部分公民能夠行使選舉權(quán)利。
　　1986年修改的選舉法還規(guī)定，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效，不再每次換屆選舉都普遍辦理登記手續(xù)。
　　第四，關(guān)于代表候選人的提出，規(guī)定每一選民推薦的代表候選人的名額，不得超過本選區(qū)應(yīng)選代表的名額。選民和各政黨、各團(tuán)體推薦的代表候選人都應(yīng)當(dāng)列入候選人名單，選舉委員會不得調(diào)換或者增減。如果提出的候選人過多，需要經(jīng)過選民醞釀、討論、協(xié)商后，根據(jù)較多數(shù)選民的意見確定正式代表候選人。
　　記者：您認(rèn)為搞好縣鄉(xiāng)直接選舉的關(guān)鍵是什么?
　　王漢斌：縣鄉(xiāng)直接選舉工作是關(guān)系廣大人民行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利和加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)的大事。搞得好不好，關(guān)鍵在于選舉工作是否充分體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)社會主義民主，充分發(fā)動群眾，真正尊重選民的意志，保障他們選舉的民主權(quán)利。
　　1986年底縣鄉(xiāng)換屆選舉中，有一些地方?jīng)]有注意嚴(yán)格依照選舉法辦事，發(fā)生了一些問題，如領(lǐng)導(dǎo)或上級指定候選人、強(qiáng)迫群眾投票，硬性規(guī)定代表構(gòu)成和各種代表比例，指定某一選區(qū)必須選出某一特定的民族、性別、職業(yè)、成分的代表等，引起一些干部、群眾和學(xué)生不滿，有的地區(qū)部分大專院校的少數(shù)學(xué)生貼出大字報，對正在進(jìn)行的換屆選舉工作提出意見。中共中央和全國人大常委會對此很重視，12月25日以中共中央辦公廳和全國人大常委會辦公廳名義聯(lián)合發(fā)出關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級換屆選舉工作一些問題的緊急通知。同時，胡啟立同志讓我就縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉問題答記者問，稿子是啟立同志親自審定的。12月28日，《人民日報》刊登了這篇答記者問。我強(qiáng)調(diào)，在縣鄉(xiāng)換屆選舉中，各政黨、團(tuán)體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人，選民10人以上聯(lián)名也可以提出候選人，有的選民愿意當(dāng)候選人的可以經(jīng)由選民10人以上聯(lián)合提出，不得采取由領(lǐng)導(dǎo)或上級指定候選人、強(qiáng)迫群眾投票的做法，也不得拒絕將選民依法提出的候選人列入初步候選人名單。對需要照顧的各方面的代表，可以由各政黨、團(tuán)體聯(lián)合或單獨提名，但仍應(yīng)尊重選民意愿，經(jīng)選民充分醞釀、討論、協(xié)商，獲得多數(shù)選民同意才能列入正式候選人名單，不能要求保證當(dāng)選，也不能硬性規(guī)定代表構(gòu)成或各種代表比例，不能指定某一選區(qū)必須選出某一選定民族、性別、職業(yè)、成分的代表。
　　記者：在修改選舉法和地方組織法過程中，還提出了縣鄉(xiāng)政權(quán)任期由三年改為五年的問題。當(dāng)時對這個問題是怎樣考慮的?
　　王漢斌：1987年至1988年上半年的換屆選舉中，提出了許多新的問題，其中一個問題是，縣鄉(xiāng)政權(quán)每屆任期是否要改為五年。
　　1990年底，全國人大常委會法工委、辦公廳會同中組部、民政部，到四川、湖南、湖北、吉林、江蘇、山東調(diào)查。總的來看，主張縣級政權(quán)任期由三年改為五年的意見比較普遍；對鄉(xiāng)級政權(quán)任期，許多同志主張由三年改為五年，但也有不少同志不贊成改。主張縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)任期改為五年的主要理由是：(1)每屆任期三年，干部“一年看，二年干，三年等著換”，容易產(chǎn)生短期行為，工作缺乏長期打算，每次換屆選舉容易思想波動，影響工作。(2)三年換屆一次，選舉次數(shù)較多，每次要耗費大量人力、物力、財力，領(lǐng)導(dǎo)還要費很多時間和精力考察安排干部。
　　這些問題是存在的，所提意見也是有道理的。但是，我們經(jīng)過調(diào)查，反復(fù)研究，感到延長縣鄉(xiāng)政權(quán)任期的問題還需要慎重考慮，主要有六點理由：第一，從歷史看，縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)任期，新中國成立初期為一年，1954年憲法規(guī)定為二年(包括直轄市、設(shè)區(qū)的市也是二年)，1982年憲法改為三年，已經(jīng)比過去延長了。第二，現(xiàn)行憲法規(guī)定，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)兩級人大每屆任期三年，間接選舉產(chǎn)生的全國人大和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大每屆任期五年，對直接選舉和間接選舉的任期作了不同的規(guī)定，是有道理的。主要是考慮縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)管轄的范圍比較小，同群眾直接聯(lián)系比較多，從發(fā)展基層直接民主、加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)著眼，任期短一點，即縣長、鄉(xiāng)長的任期比總理、省長、市長的任期短一點是合適的。第三，所謂“一年看，二年干，三年等著換”的說法，還需要全面分析。從實際情況看，絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)干部都在當(dāng)?shù)刈鲞^多年工作，對當(dāng)坩情況比較熟悉，并不需要在當(dāng)選后還要先看一年才能工作?，F(xiàn)在縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部變動頻繁，許多縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，任職不滿三年，甚至只有幾個月即被調(diào)走，群眾反映“一千張選票，不如一紙調(diào)令”。還有，按照法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)干部每屆任期三年，并不是只能干三年，而是可以連選連任的?，F(xiàn)在換屆選舉干部變動較大，主要是由于年齡關(guān)系，以及組織部門全面考慮人事安排、干部交流的需要。第四，民主是要麻煩的，也是要花時間的。從實踐經(jīng)驗看，每次換屆選舉，對一些干部雖然會引起一些思想波動，但也是對干部的一種壓力、一種動力，對干部更好地重視群眾的要求和意見，努力做好工作，改進(jìn)工作作風(fēng)，密切同群眾的聯(lián)系，都有促進(jìn)作用；對廣大群眾來說，又是一次民主的實踐，對發(fā)展社會主義民主，增強(qiáng)人民群眾當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的主人翁責(zé)任感，監(jiān)督、促進(jìn)政府改進(jìn)工作，有著重要意義。第五，現(xiàn)在許多地方感到換屆選舉負(fù)擔(dān)較重，這是實際情況。這個問題可以通過簡化選舉程序，改進(jìn)工作，適當(dāng)加以解決。第六，民政部和不少同志不贊成把鄉(xiāng)級政權(quán)任期由三年改為五年，主要理由是鄉(xiāng)級政權(quán)同人民群眾的關(guān)系最直接，延長任期不利于群眾對鄉(xiāng)級政權(quán)的監(jiān)督，對健全基層政權(quán)建設(shè)也是不利的。
　　我們將上述情況向中央寫了報告，提出的意見是：改變縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的任期，如果只是修改選舉法和地方組織法，可以考慮根據(jù)多數(shù)意見把換屆選舉期限由三年改為五年。問題是還需要修改憲法。修改憲法應(yīng)該是理由很充分，非改不可的。我們考慮，把縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)任期由三年改為五年，雖有一定的理由，但很難說理由很充分，也很難說五年一定比三年更合適。因此，我們傾向目前暫不修改。
　　中央討論后同意報告提的意見，決定在七屆全國人大任期內(nèi)對憲法不考慮再作修改。因此，三年改五年的事也暫時擱置下來。
　　1993年修改憲法時，關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)任期由三年改為五年的問題又提出來了。經(jīng)廣泛征求意見，反復(fù)研究，決定將縣級政權(quán)任期由三年改為五年。這樣修改與黨章中關(guān)于縣級黨委的任期規(guī)定也相適應(yīng)。征求意見中，也有一些地方主張鄉(xiāng)級政權(quán)任期也改為五年，以減少換屆選舉的工作量。這個意見沒有被接受。中央在關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議說明中說：“考慮到鄉(xiāng)級政權(quán)是最基層的政權(quán)組織，任期不宜過長，并且目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期以不改動為好。由于換屆選舉工作量過大問題，可在實踐中進(jìn)一步研究改進(jìn)?！?br/>　　2004年修改憲法時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期由三年改為五年。理由是，這樣修改，各級人大任期一致，有利于協(xié)調(diào)各級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、計劃和人事安排。
　　
　　適當(dāng)減少代表名額
　　
　　記者：選舉法對代表名額問題是怎樣規(guī)定的?實施中有什么問題?
　　王漢斌：1953年制定的選舉法，對各級人大代表的名額作了規(guī)定。當(dāng)時規(guī)定的代表名額還是比較少的，但是實施中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，代表名額有較多的增加。1979年重新修訂選舉法時，就提出要減少代表名額的問題。民政部還提出了減少代表名額的具體方案。但各地反映代表名額減少太多，一下子難以做到。因此，在選舉法草案最后通過之前，彭真同志決定改為“由各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會，按照便于召開會議、討論問題和決定問題，并且使各民族、各地區(qū)、各方面都能有適當(dāng)數(shù)量的代表的原則自行決定”。雖然改為由各省自行確定代表名額，但有一條，就是要“便于開會、討論和決定問題”。當(dāng)時彭真同志對這個問題作了說明，他說：經(jīng)驗證明，代表人數(shù)太多，并不便于代表充分討論和決定問題。代表人數(shù)不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于開會、討論和決定問題，現(xiàn)在代表人數(shù)恐怕是偏多了，恐怕還是少一點好。1980年7月，中央批轉(zhuǎn)民政部黨組的報告，提出縣級人大代表的名額不宜過多，建議最多不要超過450名。
　　實行的結(jié)果是，各地人大代表的名額仍在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，1986年全國省級人大代表就有24543名，其中29個省、自治區(qū)、直轄市中，人大代表人數(shù)超過1000人的就有6個；在800人到999人之間的有13個；在600人到799人之間的有4個；在400人至99人之間的有6個；最少的是青海省，也有代表450名。人大代表的人數(shù)確實是多了。
　　1986年借全國換屆選舉的機(jī)會，我們考慮將各級人大代表的名額減少一些。為此，我主持?jǐn)M訂了適當(dāng)減少地方各級人大代表名額的方案。按照這個方案，各級人大代表的名額都有不同程度的減少。其中，省級人大下一屆代表名額同本屆代表名額相比，多的減少48％，少的減少17％；設(shè)區(qū)的市多的減少56％，少的沒有減少，略有增加；縣級多的減少53％，少的減少7％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)多的減少63％，少的沒有減少，略有增加。
　　記者：這次提出減少代表名額是怎么考慮的?
　　王漢斌：我們認(rèn)為，要從政治體制改革的高度，從精簡、效能出發(fā)來考慮減少人大代表名額的問題。減少代表名額，可以便于開會，討論問題。有的同志一方面喊人大開會多了，一年一次人代會，兩個月一次常委會，感到開會是個麻煩和負(fù)擔(dān)；另一方面卻又嫌代表名額少，要增加代表，主要是要照顧方方面面?？梢姡煌鉁p少代表名額甚至要增加代表，并不一定是為了更好地發(fā)揮人大代表的作用，更好地行使人民代表大會的職權(quán)。
　　1986年11月18日，中共全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組向中央報送了《關(guān)于地方各級人大代表名額問題的請示》，提出減少和規(guī)范代表名額的方案。中央書記處專門開會討論，并在12月8日作了批示。批示說：中央書記處原則同意全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組《關(guān)于地方各級人大代表名額問題的請示》。中央書記處認(rèn)為，為了有利于各級人民代表大會有效地行使憲法規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，按照選舉法有關(guān)規(guī)定和精簡、效能的原則，適當(dāng)減少地方各級人大代表的名額是適宜的。關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的名額，請參照這個方案研究執(zhí)行。
　　記者：當(dāng)時認(rèn)為能夠按照這個方案把人大代表的名額減下來嗎?
　　王漢斌：提出這個方案是有依據(jù)的。首先，我們認(rèn)為，人大代表中有些照顧是必要的，比如說對少數(shù)民族就需要照顧。但是要照顧到方方面面，照顧得太細(xì)，就需要研究。比如，人大代表中要有優(yōu)秀的運(yùn)動員，但不能足球、排球、乒乓球、長跑、短跑、跳高等各個項目都要有人來當(dāng)人大代表。照顧可以只考慮幾個大的方面，如黨外人士、婦女、少數(shù)民族、科技界、文藝界等，不能要求各行各業(yè)都照顧到。有的還提出，人大代表也要照顧到各個地方，每個縣、每個鄉(xiāng)甚至每個自然村都要有人大代表，那樣人大代表的人數(shù)自然就多了。
　　其次，我們考慮以下情況可以減少代表：一是黨政各部門的負(fù)責(zé)人大多數(shù)可以不提名為人大代表候選人，減少黨政干部中人大代表的人數(shù)。二是一些平時工作很忙，基本上沒有時間參加代表活動的專業(yè)人員，也可以不提名為代表候選人。三是一些年事已高，擔(dān)任過多屆人大代表的現(xiàn)任代表可以不再連任。從以上幾個方面適當(dāng)減少人大代表名額是完全可以做到的。
　　能不能把人大代表名額減下來，關(guān)鍵是認(rèn)識和下決心的問題。我們要建設(shè)什么樣的人大，要不要建設(shè)一個有權(quán)威、有成效的人大，需要從這個高度考慮和認(rèn)識減少代表名額問題。
　　記者：當(dāng)時提出要減少地方人大代表名額，那么全國人大代表的名額要不要減少呢?
　　王漢斌：當(dāng)時就有人提出這個問題，說你們只減少地方人大代表，為什么不減少全國人大代表?我說，全國人大代表名額也減少了。1982年12月分配六屆全國人大代表名額時，就從3497名減少到2978名，減少了500多名。當(dāng)時中央決定全國人大代表不要超過3000人。這500多名代表是怎么減的?主要是從解放軍和北京、天津、上海的代表中減的。軍隊的代表從503名減到267名，減少了差不多一半；北京是減少比例最大的，從217名減少到70名，減少了147名；天津從121名減少到51名，減少了70名；上海從184名減少到82名，減少了102名。全國減少519名，京津滬加上解放軍減少了555名，就這四家承擔(dān)了減少代表名額，也都減下來了。當(dāng)時上海一再打報告，反映代表減得太多，實在安排不下來，但也沒有答應(yīng)給上海增加名額。后來上海也沒有再提增加名額，所以咬咬牙就解決了。
　　全國人大代表的名額是不是還可以減少呢?我看也是可以研究的。起草1982年憲法時，胡喬木同志就提出減為1200人的方案。1986年提出減少地方人大代表名額時，我們也研究減少全國人大代表的名額。楊尚昆同志非常支持減少全國人大代表名額的意見。他說減少軍隊的代表名額他去做工作。當(dāng)時，曾考慮全國人大代表的名額，最好第一步減少到2200人左右，第二步減少到1500人左右。后來有位中央領(lǐng)導(dǎo)同志說：黨代會的代表還2000多人，人大代表怎么也不能比黨代會的代表少。這件事就擱下來了。
　　
　　代表名額的規(guī)范化
　　
　　
　　記者：在減少人大代表名額的同時，為什么還必須實現(xiàn)人大代表名額的規(guī)范化?
　　王漢斌：我認(rèn)為，代表名額問題是選舉法的重要內(nèi)容。修改選舉法不單是要減少代表名額，更重要的是以法律形式規(guī)定代表名額。過去，由于代表名額不規(guī)范，各地各自為政，造成有的省人口少，代表名額多；有的省人口多，代表名額少；有的人口差不多的省，代表名額卻相差懸殊。這是不合理的。
　　1986年修改選舉法時，我們提出要對各級人大代表名額作出統(tǒng)一的規(guī)范，定出一個確定人大代表名額的客觀標(biāo)準(zhǔn)，按地區(qū)、按人口，把人大代表名額規(guī)范化。初步考慮的方案：規(guī)定各級人大代表的名額的基數(shù)，比如省級300名，設(shè)區(qū)的市和自治州200名，縣級100名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)30名。在這個基數(shù)的基礎(chǔ)上，再按人口數(shù)的多少增加代表的名額。如省級每15萬人增加1名代表，設(shè)區(qū)的市和自治州每2.5萬人增加1名代表，縣級每0.5萬人增加1名代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每0.15萬人增加1名代表。就是采取按省、市、縣、鄉(xiāng)的基數(shù)和按一定的人口數(shù)相結(jié)合的辦法。美國有參議院和眾議院，參議院選舉按每州選舉2人，眾議院選舉按人口數(shù)即多少人選1名代表。我們把這兩者結(jié)合起來，按地區(qū)基數(shù)和按人口數(shù)結(jié)合起來確定代表名額。考慮到各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)差別較大，有的人口上億，有的只有200多萬，如果完全按人口數(shù)，代表名額就相差很大，所以規(guī)定一個基數(shù)，解決名額相差懸殊的問題。由于各省的基數(shù)是一樣的，省與省之間的代表名額就能夠稍微平衡。再一個考慮是省、市、縣、鄉(xiāng)代表名額應(yīng)當(dāng)不同，上級人大應(yīng)比下級人大代表名額多一些。所以有不同的基數(shù)，就是不同層次應(yīng)該有不同的代表名額。
　　按照修改方案，大部分地方的代表名額會減少。是不是代表名額少了呢?我的看法不是少了，還是多了。同世界各國相比，我們的代表名額還是多了。如美國2億多人，眾議院議員435人；日本l億多人，國會議員511人；印度和我們?nèi)丝诓畈欢?，議員只有540人；巴西1億多人，議員470人；菲律賓6400多萬人，議員250A；越南7000多萬人，國會議員395人；老撾470萬人，議員85人。按我們的方案，有的鄉(xiāng)人大代表100多人，比老撾一個國家的議員還多。
　　記者：減少和規(guī)范代表名額的方案是如何寫進(jìn)選舉法的?
　　王漢斌：1986年選舉法方案征求意見中，多數(shù)地方不贊成，還是愿意按照1979年的做法，即由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會來決定代表名額。有的原則同意減少代表名額，可是一到具體測算名額時就感到名額少了。有的建議全國人大常委會只規(guī)定省級人大代表名額，省級以下各級人大代表名額由省級人大常委會決定。由于各地不同意，未能將上述方案寫入選舉法中，而是由中央原則批準(zhǔn)，其中縣鄉(xiāng)兩級人大名額的方案可以參照執(zhí)行。這個方案下發(fā)后，各地的人大代表名額總的都有所減少，有的減得多些，有的減得少些，但大多數(shù)都沒有完全按這個方案執(zhí)行，只有四川省是比較嚴(yán)格按這個方案執(zhí)行的。
　　1995年修改選舉法時，對代表名額問題再次作了研究?？紤]到1986年的方案已經(jīng)執(zhí)行多年，實踐證明基本可行，由法律加以規(guī)定的條件已經(jīng)具備。我們根據(jù)全國人大常委會委員和地方的意見，對1986年的方案作了一些修改，主要是適當(dāng)增加了代表名額的基數(shù)，即省級基數(shù)由300名增加為350名，設(shè)區(qū)的市和自治州的基數(shù)由200名增加為240名，縣級基數(shù)由100名增加為120名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)由30名增加為40名。按人口數(shù)增加代表名額的方案，沒有改變，仍是1986年的方案。經(jīng)中央討論同意后，將這個方案寫進(jìn)了修改草案，獲全國人大常委會會議通過。
　　代表名額定了以后就不再變動。如果變動，那就需要修改法律。我們常常有個理由，人口增加了，代表名額就需要增加。其實這個理由是不能成立的。人口增加了，只是更多的人選一名代表嘛，并不一定要增加代表名額。美國眾議院的議員名額435人，人口從1億多增加到2億多，議員名額還是那么多，固定不變。因此，代表名額定下來后，不要再變動，這也是規(guī)范化的一個內(nèi)容。
　　還有，人大常委會組成人員的名額，也應(yīng)規(guī)范化，固定下來，以后不再變動。前幾次換屆選舉，有幾個省提出要增加常委會組成人員的名額，因為一些同志要到人大常委會當(dāng)委員。我們都答復(fù)，本屆內(nèi)不要再增加名額。六屆全國人大時，有一次提出補(bǔ)一位離職的部長當(dāng)常委會委員。當(dāng)時委員長會議研究，常委會組成人員155人，還是不要動。后來請示中央，胡耀邦同志說，可以不增加常委會組成人員名額，這位同志改任中顧委委員。
　　
　　改革農(nóng)村和城市代表所代表人數(shù)比例
　　
　　記者：還有一個問題：選舉法原來規(guī)定農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)的不同比例，是因為什么?后來是怎樣逐步改革的呢?
　　王漢斌：1953年選舉法規(guī)定，農(nóng)村與城市多少人選一名代表的比例是不同的，縣是四比一，省為五比一，全國為八比一。以后數(shù)十年這個比例一直沒有改變。農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)不同，是不平等的。我們通常講選舉的基本原則是普遍、平等、直接、無記名投票。所謂平等，就是投票權(quán)平等，一人一票，無論城市、農(nóng)村代表名額分配平等。鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的。但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?。?dāng)時城市比農(nóng)村比例少，是因為城市知名人士較多，各界代表性人物也比較多，民主黨派、工商界、知識分子中的知名人士比較多，所以從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，規(guī)定城市比例小。小平同志接著又說，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也要過渡到更為平等和完全平等的選舉。
　　1995年修改選舉法時，我們研究認(rèn)為，新中國成立40多年特別是改革開放10多年來，政治、經(jīng)濟(jì)、文化有了很大的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和比例也有較大的變化，城市人口比重增加了，在這種情況下，仍然維持原來的比例，就更不合理，更不平等。當(dāng)時農(nóng)村人口8億，城市人口3億，如果按過去的比例，農(nóng)村選1000名代表，城市就要選3000名代表，8億選1000名，3億選3000名，顯然不合理。所以，在修改選舉法中，關(guān)于代表比例問題也專門報告請示了中央，同意把農(nóng)村與城市選舉代表的人口數(shù)比例改一下。第一步是先統(tǒng)一改為四比一，即將省、自治區(qū)、直轄市和全國這兩級人民代表大會中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的五比一、八比一修改為四比一，自治州、縣、自治縣仍維持原來的四比一不變。1982年修改選舉法時，各地反映有的縣轄鎮(zhèn)的人口特多，或者不屬于縣以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大，按四比一的比例分配給農(nóng)村的代表名額太少。因此，修改后的選舉法規(guī)定，對屬于上述兩種情況的縣，經(jīng)省級人大常委會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或企事業(yè)職工每一代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。隨著人口的變化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還要做進(jìn)一步的改變，做到完全平等。代表人口數(shù)比例的修改，也是選舉制度改革、完善的一個重要內(nèi)容。
　　農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)比例改變后，各省、自治區(qū)、直轄市的全國人大代表名額將會發(fā)生變化。原來農(nóng)村人口多的，代表名額將增加；原來城市人口多的，代表名額將減少?？傊?，農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例改變后，各地應(yīng)選全國人大代表的名額會有變化，但總的名額沒有變，在總的名額框架里，按照比例變化有多有少。六屆、七屆、八屆全國人大注意到分配給地方的名額都固定下來。中央分配名額、解放軍名額沒有變，這是從規(guī)范化出發(fā)考慮的。比例變化后，分配給地方的總名額還是不變，只是各地有點變動。
　　2010年對選舉法的修改，實現(xiàn)了農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)比例完全一致。這是我國選舉制度的一個重大進(jìn)