編者按：中國(guó)地方政府債務(wù)的大規(guī)模增長(zhǎng)，源自2008年末國(guó)家4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激政策執(zhí)行過(guò)程中大量出現(xiàn)的地方政府融資平臺(tái)公司。隨著今年4月的滇公路貸款信用事件以及6月的上海城投信用風(fēng)波，將中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題推上國(guó)內(nèi)外輿論的風(fēng)口浪尖。審計(jì)署于今年6月27日公布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，再次讓地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題會(huì)不會(huì)愈演愈烈，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生怎樣影響。為此，本期《銀行家》以“中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”為主題舉辦月度論壇會(huì)。以下按嘉賓發(fā)言順序整理部分精彩內(nèi)容，以饗讀者。
　　
　　黨均章：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題解決之道
　　關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)近期國(guó)內(nèi)外都很關(guān)注。從地方政府負(fù)債額度、風(fēng)險(xiǎn)狀況判斷等方面，都有不同的說(shuō)法。有的持樂(lè)觀看法，有的持悲觀看法，更有甚者因某種目的大肆渲染地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，唱空地方政府債券，引發(fā)了某些市場(chǎng)反應(yīng)。對(duì)于如何看待地方政府債務(wù)，提出三點(diǎn)意見。
　　第一，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)整體可控。既不應(yīng)過(guò)度夸大，也應(yīng)關(guān)注局部風(fēng)險(xiǎn)暴露。
　　從銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來(lái)講，只要有貸款就有風(fēng)險(xiǎn)，貸款本身就是風(fēng)險(xiǎn)選擇，但關(guān)鍵點(diǎn)是這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。政府平臺(tái)貸款作為一種貸款，就是有風(fēng)險(xiǎn)的，但我認(rèn)為目前地方政府平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)是可以控制的。
　　從銀行端看平臺(tái)的貸款，一方面，國(guó)開行和五大行是平臺(tái)貸款的主力，而從它們對(duì)目前平臺(tái)貸款的分類解剖分析來(lái)看，平臺(tái)貸款的整體質(zhì)量尚佳，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)同樣處在國(guó)開行及五大行的承受范圍之內(nèi)，所以不論平臺(tái)貸款質(zhì)量還是平臺(tái)層級(jí)各個(gè)方面，從目前來(lái)看依然比較穩(wěn)定。但另一方面，平臺(tái)貸款層級(jí)參差不齊，對(duì)于全國(guó)性中小商業(yè)銀行以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)這一領(lǐng)域，處于平臺(tái)貸款中相對(duì)較低的層次。如果這類平臺(tái)貸款出現(xiàn)問(wèn)題，不可控因素超過(guò)自身承受能力，對(duì)應(yīng)的無(wú)論第一還款源還是第二還款源保證能力都不夠的中小機(jī)構(gòu)和農(nóng)村商業(yè)機(jī)構(gòu)就必將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。所以，這個(gè)層次的平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在整體平臺(tái)貸款中，值得關(guān)注。
　　從非銀行端來(lái)看，目前涉及到平臺(tái)公司融資的主要形式是信托，無(wú)論是銀信合作，信信合作還是銀證合作，這類平臺(tái)公司的融資變成非傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品之外的產(chǎn)品，而凡是轉(zhuǎn)到信托類的產(chǎn)品其中必然包含實(shí)體內(nèi)容，所以其風(fēng)險(xiǎn)依舊可控。
　　第二，建立地方政府舉債的規(guī)章制度，規(guī)范地方政府負(fù)債行為。
　　我國(guó)地方政府舉債不是一件新鮮事，只是四萬(wàn)億元國(guó)家投資之后愈發(fā)刺激了地方政府舉債的沖動(dòng)性，短期內(nèi)其額度與增長(zhǎng)的幅度極劇膨脹引發(fā)了國(guó)人的關(guān)注。所以地方政府負(fù)債無(wú)可厚非，舉債是否科學(xué)合理是關(guān)鍵。我認(rèn)為現(xiàn)在地方政府舉債行為有待規(guī)范，不乏欠缺合理性的舉債，特別在政府層級(jí)較低的地方普遍存在，在負(fù)債規(guī)模上超過(guò)本地財(cái)力兩倍以上的地方政府舉債行為屢見不鮮。尤其純公益類平臺(tái)貸款，也就是完全用財(cái)政資金覆蓋的公共設(shè)施建設(shè)，這相當(dāng)于財(cái)政投資用負(fù)債的方式為公共設(shè)施建設(shè)搭橋貸款，在財(cái)政資金到位之前解決問(wèn)題，其中就有財(cái)政負(fù)擔(dān)能力合理性的問(wèn)題，超過(guò)合理的負(fù)擔(dān)能力就必然是存在問(wèn)題的。
　　當(dāng)然，我們也不能從某一個(gè)局部，某一個(gè)單體的政府的負(fù)債比例去研究問(wèn)題，而應(yīng)從宏觀層面，從全國(guó)的角度來(lái)研究地方政府整體負(fù)債水平，考察個(gè)體的不合理在總體中占多大比例，能不能影響全局，如果某些風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體不足以影響全局，在意識(shí)上就沒(méi)有將其風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的必要。所以對(duì)地方政府負(fù)債行為問(wèn)題，提出幾點(diǎn)意見。
　　一是要規(guī)范地方政府負(fù)債的決策機(jī)制。投資決策如何制定和投資風(fēng)險(xiǎn)如何承擔(dān)，如何使其科學(xué)規(guī)范是重中之重。只有地方政府舉債的決策機(jī)制科學(xué)、規(guī)范、健全，才會(huì)形成地方政府的合理舉債。
　　二是要拓展地方政府的舉債渠道，疏堵并舉。目前，地方政府的舉債路徑很窄，把眼光最大限度的盯在銀行身上。應(yīng)從市場(chǎng)角度，一是引導(dǎo)地方政府從直接金融市場(chǎng)里進(jìn)行融資，二是為地方政府開辟多樣化渠道，包括其他非信貸的渠道，特別是把地方政府發(fā)債的控制根據(jù)不同情況適當(dāng)放松，并給予地方政府一定的發(fā)債權(quán)利。三是對(duì)現(xiàn)存的平臺(tái)貸款，要進(jìn)行疏導(dǎo)來(lái)取代一味的“斷糧”政策，“斷糧”會(huì)使原本風(fēng)險(xiǎn)不大的平臺(tái)貸款變成高風(fēng)險(xiǎn)貸款，并容易引發(fā)社會(huì)上對(duì)于管制政策的逆反效應(yīng)。
　　三是理順地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系。地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)本身關(guān)系不順，地方政府要處理的事權(quán)與所擁有的財(cái)權(quán)不足的問(wèn)題亟待解決。
　　四是建立健全地方政府債務(wù)的管理機(jī)制。只要地方債務(wù)有管理機(jī)制在，其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就可以尋找渠道解決，有些地方政府只管借不管管就必然存在諸多問(wèn)題。
　　第三，商業(yè)銀行要采取扎實(shí)措施，有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　從商業(yè)銀行的角度考察，一是要嚴(yán)格執(zhí)行銀監(jiān)會(huì)的規(guī)定，搞清銀行平臺(tái)貸款的“底子”，包括銀行所貸給的政府平臺(tái)的層級(jí)，貸款的資金流向，資金所投資的項(xiàng)目狀況。然后考慮項(xiàng)目屬性，是純粹的財(cái)政項(xiàng)目，或是公司項(xiàng)目、資源整合類的項(xiàng)目。二是作為商業(yè)銀行，要嚴(yán)格按照商業(yè)化的原則，量化平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口，避免現(xiàn)存的各家銀行對(duì)自己在平臺(tái)貸款上的風(fēng)險(xiǎn)敞口不能精確計(jì)量的問(wèn)題。三是嚴(yán)格遵循國(guó)家宏觀調(diào)控的節(jié)奏，按照國(guó)家宏觀調(diào)控的節(jié)奏，采取措施把存量貸款中的風(fēng)險(xiǎn)貸款，利用分散和轉(zhuǎn)移機(jī)制來(lái)消化一部分。
　?。ㄗ髡邌挝唬亨]政儲(chǔ)蓄銀行）
　　
　　任俊峰：地方政府平臺(tái)貸款的問(wèn)題與解決途徑
　　地方政府平臺(tái)貸款確實(shí)存在不容忽視的問(wèn)題，但無(wú)需恐慌。這些問(wèn)題對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊力度有限。目前各方面對(duì)地方政府平臺(tái)貸款的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參差不一，國(guó)內(nèi)知名投行發(fā)布的研究報(bào)告預(yù)測(cè)平臺(tái)貸款總量為8.5萬(wàn)億元到9.5萬(wàn)億元，某機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)10萬(wàn)億元左右，國(guó)內(nèi)外還有對(duì)這些數(shù)字是否高估或者低估的分析，分別論述其風(fēng)險(xiǎn)的大小。當(dāng)然，精細(xì)化的分析是必要的，但是，宏觀角度估算償還能力更為快捷。首先，中國(guó)2010年GDP總額近40萬(wàn)億元，10萬(wàn)億元左右的平臺(tái)融資貸款僅占其四分之一，平臺(tái)融資貸款中的不良貸款占比更低，而且不會(huì)集中在一年，因此對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊力度有限。其次，地方政府對(duì)平臺(tái)貸款償還能力較強(qiáng)。審計(jì)署相關(guān)報(bào)告披露：“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52．25％；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70．45％?！痹诘胤秸呢?cái)政收入以每年20%的速度增長(zhǎng)支持下，從總體看，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出財(cái)政償債能力。此外，各級(jí)政府還有土地、國(guó)有股權(quán)等可以變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)，有發(fā)行債券和資產(chǎn)重組、債務(wù)重組及上市融資等融資渠道，對(duì)財(cái)政的壓力亦可緩釋。
　　地方政府平臺(tái)貸款對(duì)銀行貸款的不良率有影響，但也不會(huì)發(fā)生質(zhì)變。例如：“工商銀行依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流還貸的全覆蓋或基本覆蓋的貸款占比高達(dá)93%，平臺(tái)貸款的不良率為0.3%。”（中國(guó)工商銀行金融研究總監(jiān)詹向陽(yáng)）我國(guó)的利率政策維持了較大的存貸差，銀行的不良率一直在下降并達(dá)到較低水平 ，因此在銀行不良率方面不會(huì)發(fā)生太大問(wèn)題。
　　對(duì)于地方政府平臺(tái)貸款問(wèn)題，不能不正視，但也不能硬著陸。對(duì)策上應(yīng)有六點(diǎn)：
　　一是總量控制，地方債務(wù)總量的問(wèn)題主要是近年的增長(zhǎng)過(guò)快，所以應(yīng)重點(diǎn)對(duì)增速制訂標(biāo)準(zhǔn)，從而控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。地方政府平臺(tái)貸款到期償還再添新貸時(shí)，審核需更為謹(jǐn)慎，對(duì)償還能力要求需更為嚴(yán)格，做到嚴(yán)控新增，對(duì)于需要持續(xù)投入的在建項(xiàng)目，應(yīng)繼續(xù)保持其延續(xù)性，如若不然，老項(xiàng)目不給予續(xù)投就可能轉(zhuǎn)化成不良。
　　二是地方政府債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率要控制，若超過(guò)一定比例，就應(yīng)堅(jiān)決控制發(fā)放額度，并敦促地方政府在限定時(shí)間內(nèi)將比率降下來(lái)。
　　
　　三是銀行應(yīng)針對(duì)地方政府平臺(tái)貸款建立健全相關(guān)制度，政府平臺(tái)貸款作為一個(gè)較為新興的事物，如果連最基本的統(tǒng)計(jì)都搞不清楚，從何談起對(duì)他的規(guī)范管理？負(fù)有責(zé)任的地方政府以及財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、銀行等方面應(yīng)該針對(duì)地方政府平臺(tái)融資建立一系列工作制度，從統(tǒng)計(jì)（包括并不限于界定公司和平臺(tái)分類統(tǒng)計(jì)）和審計(jì)、監(jiān)管和調(diào)控、償還和問(wèn)責(zé)，都應(yīng)配套成龍。
　　四是合理使用政府平臺(tái)貸款，不僅要看其用途的公共產(chǎn)品屬性，還要考慮經(jīng)濟(jì)性，公共產(chǎn)品性雖然屬于政府職責(zé)，但如果涉及到貸款，就必然考慮到經(jīng)濟(jì)的合理性和效率性，這樣才能產(chǎn)生還款的現(xiàn)金流。未必將還本付息壓力全部放到財(cái)政收入上。
　　五是建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及應(yīng)急制度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早作調(diào)控，綜合運(yùn)用財(cái)政、土地、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)等資源，化解風(fēng)險(xiǎn)。
　　六是切實(shí)解決新官不還舊賬的問(wèn)題，歷屆遺留下的銀行貸款，要逐步消化。新官出于對(duì)自己政績(jī)的考慮，沒(méi)有壓力就不會(huì)為上任埋單，省出錢來(lái)搞新的投資對(duì)他利益更大，所以在制度上應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題做出明確規(guī)范，解決地方政府寅吃卯糧的問(wèn)題，例如，地方政府換屆和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，可以列入相關(guān)評(píng)價(jià)。
　　總之，以此次發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為契機(jī)，完善對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理，做到項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、數(shù)字清楚、還款有來(lái)源、責(zé)任能落實(shí)，就能夠使其風(fēng)險(xiǎn)更為可控。
　?。ㄗ髡邌挝唬罕本┺r(nóng)商銀行）
　　
　　張興勝：從政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)條件看中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
　　政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)歷史悠久的話題，全球金融危機(jī)后世界進(jìn)入了一個(gè)新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為兩種形式，一是缺少貨幣發(fā)行權(quán)的政府或其發(fā)起設(shè)立并由政府負(fù)連帶債務(wù)償付責(zé)任的公司，頻繁出現(xiàn)信貸或信用債違約事件，二是擁有貨幣發(fā)行權(quán)的中央政府通過(guò)濫發(fā)貨幣形式彌補(bǔ)公共部門財(cái)政赤字導(dǎo)致貨幣超發(fā)及惡性通脹的爆發(fā)。當(dāng)前我國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)受到國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，需要認(rèn)真分析政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的條件，并以此深入分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其管理問(wèn)題。
　　政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的條件
　　政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)是一系列因素綜合作用的結(jié)果，深入研究世界各國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)案例，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)違約引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件往往是一系列重要事件交互影響的結(jié)果。
　　一是資產(chǎn)泡沫破裂。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是周期性經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)繁榮階段隨著產(chǎn)業(yè)資本盈利能力的抬升及經(jīng)濟(jì)景氣的增長(zhǎng)，資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹也往往緩步出現(xiàn)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮期的終結(jié)往往緣于資產(chǎn)泡沫破裂，資產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退不僅影響產(chǎn)業(yè)資本盈利能力、就業(yè)能力和社會(huì)景氣預(yù)期，還將導(dǎo)致政府稅源萎縮。政府實(shí)施反周期政策、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支出，將導(dǎo)致財(cái)政收支狀況迅速惡化，引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。從歷史上看，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性很低，而資產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期則不僅是經(jīng)濟(jì)管理的困難期，也是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的高危期。
　　二是經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)支柱稅源萎縮。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的支柱稅收是物業(yè)稅、居民所得稅等，中國(guó)地方政府的支柱稅收則一般是工商企業(yè)營(yíng)業(yè)稅及土地出讓金。經(jīng)濟(jì)衰退、經(jīng)濟(jì)政策變化或資產(chǎn)泡沫破裂若導(dǎo)致政府支柱稅源嚴(yán)重萎縮，政府債務(wù)問(wèn)題就會(huì)隨之接踵而至。
　　三是財(cái)政剛性支出壓力大。政府財(cái)政的剛性支出主要來(lái)源于兩個(gè)方面，一方面是社會(huì)體制性因素導(dǎo)致政府必須保持高額財(cái)政支出規(guī)模并無(wú)法削減。例如希臘由于社會(huì)歷史原因，社保水平相對(duì)較高，社保剛性支出規(guī)模巨大，2008年全球金融爆發(fā)后希臘政府提出了以撙節(jié)開支為主要特點(diǎn)的2009年財(cái)政支出預(yù)案，結(jié)果引發(fā)全國(guó)范圍內(nèi)的騷亂，最終緊縮預(yù)算方案只能胎死腹中。在這樣的社會(huì)環(huán)境下，政府的養(yǎng)老支出、失業(yè)補(bǔ)助支出等都是剛性的。另一方面是基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)性剛性支出規(guī)模巨大。比如某些基建項(xiàng)目啟動(dòng)后后續(xù)資金需求巨大，即使支柱稅源萎縮也難以壓縮基建支出規(guī)模，導(dǎo)致財(cái)政剛性支出壓力增大。
　　四是政府融資渠道嚴(yán)重萎縮。任何一個(gè)政府都存在融資需求并擁有多種融資渠道，但在特殊環(huán)境下政府融資渠道可能劇烈萎縮。比如希臘政府因?yàn)槊绹?guó)的三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)、市場(chǎng)預(yù)期改變，導(dǎo)致希臘政府對(duì)外融資陷入困境。中國(guó)地方政府擁有銀行信貸融資、委托財(cái)政部代發(fā)國(guó)債融資、信托貸款融資等多種渠道，在信貸緊縮、信貸政策改變等特殊環(huán)境下，大量基建項(xiàng)目的融資渠道也可能嚴(yán)重萎縮。
　　五是出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)恐慌情緒且缺乏外部援助。在具備以上四項(xiàng)條件后，如果政府債務(wù)問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，或者個(gè)別地方政府債務(wù)違約，不僅將導(dǎo)致其他地方政府再融資風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，還可能導(dǎo)致出現(xiàn)市場(chǎng)恐慌情緒。如果缺少?gòu)?qiáng)有力的外部援助，風(fēng)險(xiǎn)恐慌情緒就會(huì)成為引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。
　　政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不會(huì)爆發(fā)，關(guān)鍵看以上五個(gè)條件是否具備。如果都已具備，就只存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以什么形式爆發(fā)、什么時(shí)間爆發(fā)的問(wèn)題。
　　中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
　　按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的條件分析，中國(guó)是否存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能，如何評(píng)估中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平？我堅(jiān)持兩點(diǎn)看法：
　　首先，不應(yīng)低估甚至忽視中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
　　一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能面臨“劉易斯拐點(diǎn)”和房地產(chǎn)泡沫破裂疊加問(wèn)題。理論研究表明欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，或遲或早要經(jīng)歷所謂的“劉易斯拐點(diǎn)”，“拐點(diǎn)”出現(xiàn)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將出現(xiàn)一系列變化，如勞動(dòng)力價(jià)格上升、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上行、勞動(dòng)力和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期上行導(dǎo)致通脹壓力長(zhǎng)期居高不下、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、投資率下降和消費(fèi)率上升等。目前學(xué)界熱議中國(guó)的“劉易斯拐點(diǎn)”時(shí)間，相當(dāng)部分專家認(rèn)為中國(guó)正處在“拐點(diǎn)”出現(xiàn)的特殊時(shí)期，勞動(dòng)力價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格可能在很長(zhǎng)一段時(shí)期中保持持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。有專家稱2015年中國(guó)人口紅利期將完全結(jié)束，人口資源約束加大，經(jīng)歷“拐點(diǎn)”后如果出現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)間的勞動(dòng)力價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格迭加上行，再加上資源品價(jià)格上漲有可能導(dǎo)致通貨膨脹壓力長(zhǎng)期存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率緩步下行，一些原先有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)因勞動(dòng)力、土地、農(nóng)產(chǎn)品等要素價(jià)格上漲將喪失原有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)環(huán)境將逐步改變，對(duì)地方政府的債務(wù)狀況將產(chǎn)生深刻影響。目前按照房?jī)r(jià)收入比、房?jī)r(jià)租售比等指標(biāo)衡量，中國(guó)房地產(chǎn)泡沫化程度已居全球高位，如果所謂“劉易斯拐點(diǎn)”和房地產(chǎn)泡沫破裂時(shí)間疊加，前面述及的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)因素就會(huì)更多出現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。
　　二是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。政府融資平臺(tái)公司大多既進(jìn)行銀行信貸融資，又通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行債務(wù)融資，平臺(tái)公司債券一旦違約將迅速引發(fā)市場(chǎng)恐慌情緒。債券違約事件的傳染性強(qiáng)，在恐慌情緒影響下短時(shí)間內(nèi)就可能導(dǎo)致平臺(tái)公司債券完全喪失流動(dòng)性，大量債券沒(méi)有交易量也沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格，出現(xiàn)一定范圍內(nèi)的信用市場(chǎng)危機(jī)。我國(guó)目前尚缺乏信用市場(chǎng)危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制，沒(méi)有建立在危機(jī)中穩(wěn)定債券市場(chǎng)的對(duì)手方交易聯(lián)盟，也沒(méi)有建立危機(jī)爆發(fā)時(shí)央行注入市場(chǎng)流動(dòng)性的應(yīng)急穩(wěn)市機(jī)制。所以中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上仍是可控的，但對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)事件引發(fā)市場(chǎng)恐慌、震蕩并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成打擊的危險(xiǎn)不能低估。
　　其次，不應(yīng)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題過(guò)高估計(jì)。一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已嚴(yán)重到需要下調(diào)中國(guó)銀行機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)的程度，這種看法過(guò)高地估計(jì)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具有明顯的誤導(dǎo)性。主要原因如下：
　　一是中國(guó)政府不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)債水平遠(yuǎn)低于國(guó)際預(yù)警線，擁有獨(dú)立的貨幣發(fā)行權(quán)和強(qiáng)大的穩(wěn)市能力，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力很強(qiáng)。我國(guó)政府財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模有限，從財(cái)務(wù)實(shí)力上看具有管理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。從債務(wù)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的時(shí)間次序看，銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重劣變、信貸市場(chǎng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)后才會(huì)出現(xiàn)債券市場(chǎng)危機(jī)。目前我國(guó)銀行體系財(cái)務(wù)健康，信貸資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高，在銀行信貸市場(chǎng)沒(méi)有出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性非常小。
　　
　　二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)良好。良好的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，地方政府的支柱稅源將逐步多元化，緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題將更為主動(dòng)。從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，一方面積極利用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)良好的時(shí)機(jī)緩釋地方政府融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面防患于未然，積極建立銀行間市場(chǎng)出現(xiàn)緊急情況時(shí)的應(yīng)急穩(wěn)市機(jī)制，才能不斷增強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控能力。
　　（作者單位：工商銀行資產(chǎn)管理部）
　　
　　劉煜輝：地方政府債務(wù)性質(zhì)及其宏觀風(fēng)險(xiǎn)探討
　　第一個(gè)問(wèn)題，地方政府舉債是一項(xiàng)正常的經(jīng)濟(jì)行為，不能因?yàn)椴糠置襟w的過(guò)度渲染和局部的問(wèn)題的出現(xiàn)而將其劃歸到負(fù)向經(jīng)濟(jì)行為，原因有四：一，公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金需求與政府財(cái)政收入不匹配，公共設(shè)施項(xiàng)目初期建設(shè)投入大量的啟動(dòng)投資，而地方政府正常的財(cái)政收入是均衡收入，所以初期政府必需舉債以投入建設(shè)。二，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于初始投資大、受益期限長(zhǎng)，如果完全利用當(dāng)期地方財(cái)政收入進(jìn)行融資，不僅對(duì)當(dāng)期地方財(cái)政造成極大的資金需求壓力，而且使成本和收益在當(dāng)代人與后代人之間的分布失衡，進(jìn)而造成代際之間的分配不公問(wèn)題。所以，在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，政府舉債有其合理性。三，中國(guó)現(xiàn)階段處于工業(yè)化的中后端，城市化方發(fā)展方興未艾。由于長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)化引致城市化的格局，在一定程度上使中國(guó)出現(xiàn)了城市化進(jìn)程大大滯后于工業(yè)化的局面。很多用于民生的財(cái)力資源都被用來(lái)提升GDP，在歷史上確實(shí)造成很多欠賬，因此長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)城市化建設(shè)必然加速，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求相應(yīng)提升，政府勢(shì)必持續(xù)舉債以應(yīng)對(duì)此項(xiàng)支出。四，審計(jì)署最近公布地方債務(wù)的審計(jì)明細(xì)，對(duì)債務(wù)形成結(jié)構(gòu)及用途做出詳盡統(tǒng)計(jì)。
　　公益性項(xiàng)目包括，首先，城市道路、防洪排澇、城市環(huán)境治理、義務(wù)教育等非排他性項(xiàng)目的公共投資建設(shè)。其次，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，包括城市供水、氣、電、熱、垃圾處理、公交、公立醫(yī)院等有收費(fèi)機(jī)制、難以收回成本的公共項(xiàng)目。其三，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，包括電力、高速公路、港口、通信、運(yùn)輸?shù)韧獠啃暂^強(qiáng)的公共建設(shè)項(xiàng)目。
　　從目前地方政府負(fù)債形成的項(xiàng)目投向分析，明確的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目大約占26%，多數(shù)盈利能力比強(qiáng)，自身現(xiàn)金流可以彌補(bǔ)貸款本息。其他投向公益性和準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目，市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)占到60%，雖然目前盈利性比較弱，但可以通過(guò)制度的安排進(jìn)行一定商業(yè)性開發(fā)和市場(chǎng)化運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)合理價(jià)格，這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)模式和科學(xué)發(fā)展的重要方面，這些工作的推進(jìn)都有利于目前的地方政府債務(wù)的未來(lái)清償。隨著城市化進(jìn)程加快，居民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求強(qiáng)烈，也不缺少具有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，但諸多基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏融資渠道處于“瓶頸”狀況。因此，地方政府融資可持續(xù)性與否的根本在于地方政府債務(wù)融資的適當(dāng)性，只要保證地方政府債務(wù)融資規(guī)模適度，并通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才鸥纳七@些項(xiàng)目的現(xiàn)金流，地方政府融資可持續(xù)可以實(shí)現(xiàn)。
　　第二個(gè)問(wèn)題，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要有兩方面，一方面來(lái)自平臺(tái)本身架構(gòu)的狀況會(huì)不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，針對(duì)于此做量化分析，按照審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)口徑，據(jù)估計(jì)地方政府償債壓力最重為2011年和2012年，尤以2011年地方政府所要償還本息和約占地方政府當(dāng)年財(cái)政收入的40%為最。以過(guò)去十年間中國(guó)地方政府財(cái)政收入平均增速是20%為界，若地方政府償債率超過(guò)此20%的紅線，意味地方政府需做出一定財(cái)政緊縮，所以2011年地方政府償債率基本超過(guò)此紅線一倍以上，其償債壓力必然巨大。而從2013年開始，地方政府的償債壓力將會(huì)明顯減輕。
　　無(wú)論來(lái)自哪一種統(tǒng)計(jì)口徑的數(shù)據(jù)，中國(guó)地方政府債務(wù)激增的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題都應(yīng)該引起高度的重視。但是，從中國(guó)當(dāng)前整體的政府資產(chǎn)狀況角度看，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，政府擁有城市土地、礦產(chǎn)等自然資源的所有權(quán)，其價(jià)值至少有50～100萬(wàn)億元；另有總額達(dá)35萬(wàn)億元（中金公司2008年底估計(jì)數(shù)據(jù)）的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)以及80萬(wàn)億元的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，再加上每年占GDP約30%以上的財(cái)政收入份額，相對(duì)于政府總體債務(wù)的狀況而言，政府資產(chǎn)無(wú)論從規(guī)模還是質(zhì)量上看都顯得較為穩(wěn)健。因此，盡管地方政府債務(wù)規(guī)模激增，但當(dāng)前中國(guó)并無(wú)發(fā)生整體債務(wù)危機(jī)之虞。在中國(guó)這樣一個(gè)國(guó)有資源+國(guó)有資產(chǎn)+國(guó)有銀行的制度背景下，國(guó)外的政府債務(wù)管理的概念，如政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率、負(fù)債警戒線等指標(biāo)的約束可能目前只具備一定的參考和研究意義。
　　另一方面，中國(guó)銀行業(yè)能夠再次消化掉過(guò)去兩年中地方政府投資擴(kuò)張所產(chǎn)生一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如同1998～2004年間中國(guó)商業(yè)銀行改造一樣。盡管中國(guó)的銀行體系不會(huì)出現(xiàn)壞賬率的激升，但這一次清理所造成的“宏觀成本”可能也不會(huì)低，這種逆向國(guó)民收入分配，意味著家庭財(cái)富會(huì)發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移。由于政府部門建立了高杠桿，所以家庭部門將被迫長(zhǎng)時(shí)間保持低儲(chǔ)蓄利息率，這相當(dāng)于家庭部門實(shí)質(zhì)性給銀行部門注資，也相當(dāng)于以家庭部門財(cái)富轉(zhuǎn)移的方式支持政府投資的擴(kuò)張。并且，如果政府融資項(xiàng)目生產(chǎn)率低下（基礎(chǔ)設(shè)施使用率不足），同時(shí)又占用了資源而擠壓了私人部門，宏觀上意味著未來(lái)沒(méi)有提供足夠的產(chǎn)品和服務(wù)去吸收釋放的貨幣，供給面惡化最終會(huì)演化為通貨膨脹，通脹是政府對(duì)家庭強(qiáng)制征收的鑄幣稅。如果產(chǎn)生銀行的壞賬風(fēng)險(xiǎn)，需要變現(xiàn)其他政府資產(chǎn)償付平臺(tái)貸款，而政府資產(chǎn)本就是全民財(cái)富，這意味著家庭部門未來(lái)減稅和轉(zhuǎn)移支付空間的減少，既公民福利受損。
　　在推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴出口和投資；改變現(xiàn)狀的必由之路是實(shí)現(xiàn)胡錦濤主席所倡導(dǎo)的“包容性增長(zhǎng)”，切實(shí)提高家庭消費(fèi)在GDP中所占的比例；如果中國(guó)一直靠家庭財(cái)富轉(zhuǎn)移的方式為公共部門投資的繁榮提供補(bǔ)貼的話，家庭消費(fèi)占GDP的比重將停滯不前。中國(guó)經(jīng)濟(jì)離再平衡的道路將漸行漸遠(yuǎn)。
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　　程連升：結(jié)合歷史探討地方債務(wù)問(wèn)題對(duì)中國(guó)的影響
　　將目前地方債務(wù)問(wèn)題與中國(guó)改革發(fā)展的進(jìn)程聯(lián)系起來(lái)看，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：
　　第一點(diǎn)，從地方債務(wù)本身看，總量可控，但來(lái)勢(shì)兇猛。根據(jù)審計(jì)署的公告和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)學(xué)者的分析，地方債務(wù)數(shù)額總體上還不是很大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的苗頭來(lái)勢(shì)兇猛，必須堅(jiān)決遏制。盡管從1979年開始，我國(guó)地方政府已存在實(shí)際舉債的情況，但到2008年初債務(wù)余額規(guī)模還只有1.7萬(wàn)億元，數(shù)額不大。但到2009年底，地方債務(wù)快速增加到5萬(wàn)億元，這可以解釋為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)地方政府加大了投資，為2008年之前所做的項(xiàng)目投入了后續(xù)資金。而在2009年底到2010年底的1年間，地方債務(wù)余額翻了一番，從5萬(wàn)億元增加到10.72萬(wàn)億元。由此不難看到，地方政府債務(wù)主要是近兩年發(fā)生和積累的。一方面這是積極財(cái)政政策的作用，另一方面也是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)果。因此，面對(duì)近兩年地方政府債務(wù)的激增勢(shì)頭，中央政府要高度重視，設(shè)法遏制其蔓延，否則后果嚴(yán)重。
　　第二點(diǎn)，從地方債務(wù)的影響看，雖然對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響不是很大，但對(duì)中國(guó)法制建設(shè)和信用環(huán)境具有殺傷力。整體上，地方債務(wù)問(wèn)題目前不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但在局部地區(qū)和部分行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已然出現(xiàn)、不容忽視。從法理上講，目前制約地方舉債行為的有關(guān)法律是存在的，《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》均禁止地方發(fā)債舉債，既然有法可依，為何屢禁不止？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是法制經(jīng)濟(jì)，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中普遍對(duì)法律規(guī)定表示漠視，必然對(duì)中國(guó)的法制建設(shè)和信用體系造成了不良影響，具有很強(qiáng)的殺傷力，也反映出中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的無(wú)序和混亂。
　　
　　第三點(diǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在和進(jìn)一步蔓延，會(huì)對(duì)中央的宏觀調(diào)控政策，形成一種倒逼和削弱力量。地方政府前兩年之所以敢發(fā)債敢舉債，主要在于房地產(chǎn)和土地價(jià)格膨脹所帶來(lái)的豐厚回報(bào)。如今，中央政府面對(duì)嚴(yán)峻的通貨膨脹形勢(shì)，嚴(yán)格控制房地產(chǎn)投資，使地方政府的土地財(cái)政收入受到了一定削弱。在這種情況下，出現(xiàn)了部分縣市和部分行業(yè)到期債務(wù)履約延期的問(wèn)題。據(jù)審計(jì)署的公告，2011年和2012年兩年間地方政府到期債務(wù)約占目前總債務(wù)余額的46%。地方政府面臨著債務(wù)累積的巨大風(fēng)險(xiǎn)，這就需要有緩沖風(fēng)險(xiǎn)的出路和空間，地方債務(wù)問(wèn)題就必然會(huì)對(duì)房地產(chǎn)的嚴(yán)控政策帶來(lái)一定的反作用。所以，政府的宏觀調(diào)控政策能不能繼續(xù)下去，房?jī)r(jià)能不能確實(shí)降下來(lái)，目前又添加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的這個(gè)變數(shù)，中央政府調(diào)控政策的阻力又會(huì)加大。
　　第四點(diǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題會(huì)削弱今后幾年民生建設(shè)的推進(jìn)力度。地方政府的巨額債務(wù)與在國(guó)家發(fā)展現(xiàn)階段所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)建設(shè)、民生建設(shè)和綜合領(lǐng)域的發(fā)展形成具體矛盾。在高額債務(wù)的壓力下，部分地區(qū)特別是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府投入社會(huì)建設(shè)和民生改善的資金必然要受到限制。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的推進(jìn)，都受到目前地方政府債務(wù)問(wèn)題的困擾。
　　第五點(diǎn)，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何消解的問(wèn)題。首先，從政策和技術(shù)兩方面下手解決，一是要盡快建立政府債務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩釋機(jī)制，二是體制方面的變革，主要在于財(cái)稅體制的改革，分稅制進(jìn)一步細(xì)化和完整化。其次，國(guó)家預(yù)算必須要透明，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政。中國(guó)經(jīng)濟(jì)以年均9.8%的速度增長(zhǎng)了30年，已經(jīng)創(chuàng)造了世界奇跡，且近年財(cái)政收入增長(zhǎng)都在25%以上。地方政府拿到手里的錢應(yīng)該怎么花是關(guān)鍵。最后，赤字政策需要反思，中國(guó)從從鄙視赤字政策到赤字政策的合理化、甚至到樂(lè)此不疲。在美國(guó)2008年出現(xiàn)金融危機(jī)后，赤字政策受到極大沖擊，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的影響必須重新評(píng)價(jià)。在中國(guó)，赤字財(cái)政政策我們已經(jīng)執(zhí)行了30年，其規(guī)模仍在日益擴(kuò)大，用明天的錢和后代的資源來(lái)大辦今天的事，這種行為習(xí)慣是否符合可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，值得反思。
　　第六點(diǎn)，我國(guó)的發(fā)展觀和政績(jī)觀亟待改變。如何發(fā)展才是真正的又好又快，能不能以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為政府執(zhí)政能力和干部能力的審核標(biāo)準(zhǔn)值得思考。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)政治體制改革和民主制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，投資項(xiàng)目多、GDP增長(zhǎng)快，似乎成為地方政績(jī)考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這種單一化執(zhí)政標(biāo)準(zhǔn)和政績(jī)考核方式，已帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，地方債務(wù)的急劇增加就是一例。所以，要從根本上防止地方債務(wù)的失控，需要盡快改變我國(guó)發(fā)展觀和政績(jī)觀。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)從過(guò)去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先回歸到民生改善優(yōu)先上，讓科學(xué)發(fā)展觀得到更全面的執(zhí)行和貫徹落實(shí)，并盡早實(shí)施主要官員離任財(cái)務(wù)審計(jì)制度，以杜絕官員為個(gè)人政績(jī)考慮而不顧后任債務(wù)負(fù)擔(dān)大舉借債搞投資建設(shè)的現(xiàn)象。
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