摘要：文章圍繞國企改革中土地資產(chǎn)處置這一核心內(nèi)容，通過現(xiàn)階段土地處置方式的模式、適用范圍以及在土地資產(chǎn)處置過程中存在主要問題的分析，提出改制企業(yè)在土地資產(chǎn)處置方式選擇時不僅要兼顧法律、法規(guī)要求，同時要結(jié)合企業(yè)實際狀況，可以選擇較為合適和經(jīng)濟的一種或幾種處置方式。
　　關(guān)鍵詞：國企改制 土地資產(chǎn) 劃撥用地 土地出讓
　　中圖分類號：F270 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）（）6—064—02
　　國有企業(yè)制度改革是我國經(jīng)濟體制改革的核心內(nèi)容，其直接目的是通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，最大限度地提高企業(yè)的運營效率。土地與國有企業(yè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，作為稀缺資源，其價值在市場化進程中正逐漸顯化出來，土地資產(chǎn)作為生產(chǎn)要素已經(jīng)成為一筆數(shù)額巨大的國有資產(chǎn)。傳統(tǒng)的無償劃撥用地方式限制土地使用者無權(quán)進行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等經(jīng)營活動，顯然不符合市場經(jīng)濟條件下國企改制的要求。因而，進行國有企業(yè)制度改革就必然會涉及到土地資產(chǎn)的處置問題。
　　一、土地資產(chǎn)處置方式及其適用范圍
　　根據(jù)我國在企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置的有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)改制時可以采取的土地資產(chǎn)的處置方式有以下五種：
　　國有土地出讓。原使用劃撥土地的企業(yè)可通過補辦出讓手續(xù)，向政府交納出讓金后，取得出讓土地使用權(quán)。這種土地資產(chǎn)處置方式的優(yōu)點是企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價入股，即對土地使用權(quán)享有處置權(quán)，可根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要對其進行融資、產(chǎn)權(quán)運作，而且國家有與企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)清晰，企業(yè)對土地享有完整的法人財產(chǎn)權(quán)。缺點是出讓金數(shù)額巨大，會形成對企業(yè)沉重的資金負擔。鑒于目前地方大部分國企效益較差，地方政府為了完成改制任務，會通過各種手段減輕企業(yè)壓力，容易造成國有資產(chǎn)流失和土地資源管理混亂。這種土地資產(chǎn)處置方式適用范圍主要是針對經(jīng)濟實力雄厚、占地面積小或改變用途、被拍賣等規(guī)定必須進行出讓的企業(yè)行為。
　　國有土地租賃。國有土地租賃，是指土地使用者與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂一定年限的土地租賃合同，并支付租金的行為。這種土地資產(chǎn)處置方式的優(yōu)點是企業(yè)資金負擔大大減輕，國家與企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)清晰，租金進入企業(yè)成本，并可適時調(diào)整租金，保證國家收益，也可有效地防止國有資產(chǎn)的流失。缺點是企業(yè)對土地使用權(quán)沒有以轉(zhuǎn)讓方式處置的權(quán)利，不能充分發(fā)揮土地資產(chǎn)功能，不利于土地資產(chǎn)的保值增值。這種土地資產(chǎn)處置方式適用范圍主要是針對長期負債過重，或經(jīng)營虧損，或占地面積大，或無能力一次支付出讓金的企業(yè)。
　　作價出資（入股）。國家以土地使用權(quán)作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)中關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。這種土地資產(chǎn)處置的優(yōu)點是企業(yè)不需交納出讓金或租金，資金壓力減輕。缺點是國家與企業(yè)共擔風險，國家股持股人不明，不便管理，影響國有股的切實實現(xiàn)。同時，因為大部分土地資產(chǎn)總額較大，國家股權(quán)占比較高，可能會影響其他股東的積極性。這種土地資產(chǎn)處置的適用范圍主要是占地面積大、經(jīng)營效益好、競爭能力強、有開發(fā)前途或政策上需扶持的，關(guān)系到國計民生的企業(yè)。
　　保留劃撥用地。企業(yè)改革涉及的土地使用權(quán)，經(jīng)批準可以采取保留劃撥方式處置。主要有以下幾種類型：（1）繼續(xù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，原土地用途不發(fā)生改變的，但改造或改組為公司制企業(yè)的除外；（2）國有兼并國有企業(yè)或非國有企業(yè)以及同有企業(yè)合并，兼并或合并后的企業(yè)是國有工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的；（3）在國有企業(yè)兼并、合并中被兼并的國有企業(yè)或國有企業(yè)合并中的一方屬于瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)；（4）國有企業(yè)改造或改組為國有獨資公司的。其中（2）、（3）、（4）項保留劃撥用地方式的期限不超過5年。這種方式主要用于國有企業(yè)兼并和松散型企業(yè)集團的土地資產(chǎn)處置，但如土地發(fā)生轉(zhuǎn)讓、改變用途等行為則必須納入出讓軌道。因此，這只是一種暫時、過渡的方式，與市場經(jīng)濟不相適應，不是發(fā)展方向。
　　授權(quán)經(jīng)營管理。國家根據(jù)需要，可以一定年期的國有土地使用權(quán)作價后授權(quán)給經(jīng)國務院批準設(shè)立的國家控股公司，作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理。國有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營，由國家土地管理局審批，并發(fā)給國有土地使用權(quán)經(jīng)營管理授權(quán)書，被授權(quán)的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司憑授權(quán)書，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地，企業(yè)應持土地使用權(quán)經(jīng)營管理授權(quán)書和有關(guān)文件，按規(guī)定辦理變更土地登記手續(xù)。這種土地資產(chǎn)處置方式的優(yōu)點是企業(yè)沒有資金負擔，企業(yè)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，并可通過聯(lián)營、入股、置換和重組等形成盤活存量土地資產(chǎn)。缺點是土地使用權(quán)實際上是在空轉(zhuǎn)，國家土地資產(chǎn)收益暫時未得到體現(xiàn)，需等到土地使用權(quán)進入實轉(zhuǎn)后才行；另外，需合理處理中央和地方政府的利益關(guān)系。這種土地資產(chǎn)處置主要適用范圍是國有大型集團公司等。
　　二、土地資產(chǎn)處置過程中的主要問題
　　土地使用權(quán)租賃處置中租金問題。以前的企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置的方式比較單一，但隨著在企業(yè)改制中土地年租制的推行，租賃土地使用權(quán)租金問題的確定日益受到改制企業(yè)的關(guān)注。
　　目前通常的做法是根據(jù)土地評估機構(gòu)對涉及改制的企業(yè)用地評估的熟地價，按一定的土地還原利率、簽定的土地租賃年期折算土地租金。這種租金確定的辦法存在一些問題。一是企業(yè)改制時涉及的劃撥用地當初取得土地的方式有兩種，即有償劃撥（支付補償、安置費用）和無償劃撥，如果企業(yè)當初是通過有償劃撥得到的土地使用權(quán)，那么在折算土地租金時采用熟地地價有重復計算土地重置取得費部分；二是土地熟地價格包括土地重置取得費、土地開發(fā)費等，如果企業(yè)當初在取得劃撥土地時宗地外的一些基礎(chǔ)設(shè)施是由企業(yè)自身投資開發(fā)的，那么在折算土地租金時采用熟地地價有重復計算土地開發(fā)費部分。
　　土地使用權(quán)作價出資處置中的折股及收益分配問題。目前企業(yè)改制采用作價入股的方式通常用土地熟地地價折股的方法。這樣存在著與確定土地租金同樣的問題是在采用作價入股時是以熟地地價折算的合理性問題。根據(jù)土地價值二元論的觀點，土地價值包括土地資源價值和固化在土地上的資產(chǎn)價值。而大部分企業(yè)所占土地上固化的資產(chǎn)價值都是由于企業(yè)在取得土地之后自身不斷投入改造的結(jié)果。因此在作價折股時應該選擇何種價值折算股本，存在爭議。
　　同時，“國有股權(quán)的持股人的收益分配”是從采用土地資產(chǎn)入股以來一直存在爭議、一直未取得統(tǒng)一意見的問題。國家土地管理部門給很多改制企業(yè)的土地資產(chǎn)批復都把國有股的持股人確認給了改制企業(yè)的主管上級（企業(yè)或行業(yè)性總公司）。這種處置方式存在以下問題。一是持有土地資產(chǎn)股權(quán)的公司（原先改制企業(yè)的上級企業(yè)或行業(yè)性總公司）在自身改制時土地資產(chǎn)處置存在難度；二是土地收益原本屬于地方收益，一旦把持股人確認為改制企業(yè)的主管上級，地方收益必然減少，影響企業(yè)與屬地政府的關(guān)系，在實踐中就存在著許多改制企業(yè)拿不到土地使用證的情況。
　　保留劃撥處置方式的問題。對于特殊的國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置方式可以短期內(nèi)采用保留劃撥的形式。劃撥土地只能自用。那么劃撥土地使用權(quán)在市場中能不能形成交換價值？能不能實現(xiàn)這個價值呢？理論上應該可以，但是在實踐中缺少可操作性政策指導。
　　企業(yè)改制中非經(jīng)營性土地資產(chǎn)的處置問題。在實踐中，經(jīng)常會碰到許多的國有老企業(yè)通常擁有大量的職工住房等非經(jīng)營性用地，因這些土地資產(chǎn)難以發(fā)揮有效的經(jīng)濟效益且占用改制企業(yè)較大資金，有償使用權(quán)這些土地沒有必要，也不可能。這對企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置帶來的新問題。
　　改制中涉及軍隊土地資產(chǎn)的問題。企業(yè)改制中涉及軍隊地產(chǎn)的應作好軍隊產(chǎn)與地方產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)工作，這涉及軍隊與地方土地管理部門之間的關(guān)系，企業(yè)改制時土地資產(chǎn)處置比較復雜，存在較大的問題。
　　三、改制企業(yè)對土地資產(chǎn)處置方式的選擇建議
　　從建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求出發(fā)，國有企業(yè)可以在改制過程中結(jié)合企業(yè)的實際情況選擇合適的處置方式。但是國家為了合理有效地利用土地資源，保障土地所有權(quán)收益防止國有資產(chǎn)流失，便在法律中對處置方式的選擇作了限制性規(guī)定。企業(yè)的自主選擇不能對抗法律中的限制規(guī)定。
　　企業(yè)在選擇土地處置方式時，應當充分考慮國家，企業(yè)的宏觀和微觀因素，實現(xiàn)國家和企業(yè)之間的當前利益和長遠利益之間的平衡。換言之，就是國有企業(yè)在改革改制過程中選擇土地資產(chǎn)處置方式時，一方面要弄清企業(yè)所屬行業(yè)的特點和企業(yè)本身的經(jīng)營狀態(tài)，充分了解國家的產(chǎn)業(yè)政策，以及地方政府對于土地資產(chǎn)處置方面的優(yōu)惠政策，將國家所能給予的政策用足；另一方面全面清理企業(yè)自身的資產(chǎn)和負債，了解企業(yè)財務狀況尤其是支付能力，了解企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)，設(shè)計一個好的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點及其對土地資產(chǎn)的依賴程度，確定是否需要獲得土地產(chǎn)權(quán)。在具體操作過程中，改制企業(yè)對土地資產(chǎn)處置方式的選擇主要從以下幾個方面人手：
　　1.與企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)重組情況相一致。如企業(yè)的資產(chǎn)量較小時，可采用作價入股的處置方式增加股本；對于享受授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)，則可以采用授權(quán)經(jīng)營方式；如企業(yè)的資產(chǎn)量較大時，則應主要考慮租賃方式，使龐大的土地資產(chǎn)不進入股本。
　　2.土地資產(chǎn)處置方式可以采用上述幾種方式中的一種，也可以幾種方式同時采用。國有企業(yè)改革時，允許以貨幣、資本、股本等多種形態(tài)綜合實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值。如對于一個改制企業(yè)一廠區(qū)所使用的土地可以采用出讓方式處置土地資產(chǎn)，二廠區(qū)的土地則可以采用租賃方式，三廠區(qū)的土地采用作價入股的方式等，幾種處置方式混合使用，可以有效發(fā)揮土地資產(chǎn)處置在調(diào)節(jié)企業(yè)資本結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)重組中的巨大作用，但日前很多企業(yè)并沒有認識到這個問題的重要性。
　　3.土地資產(chǎn)處置以土地估價結(jié)果為依據(jù)，是與土地估價結(jié)果緊密聯(lián)系在一起的。對于評估后土地資產(chǎn)量很大的企業(yè)，如果采用出讓方式處置土地資產(chǎn)，出讓金可能很多，使企業(yè)沒有改制就需要付出數(shù)額巨大的出讓金，這在很大程度上影響了企業(yè)改制的積極性。而對于土地資產(chǎn)量不大的企業(yè)，采用出租方式顯然不如采用出讓方式，因為辦理出讓手續(xù)畢竟不是以評估地價作為出讓金，而是以評估地價的一定比例交納出讓金，且一次辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)，這樣的企業(yè)只支付少量出讓金就可獲得完全產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)，而租賃方式則顯然不具備這些優(yōu)惠條件。
　　綜上，改制企業(yè)可以綜合考慮法律、法規(guī)要求，結(jié)合企業(yè)實際情況，設(shè)計和選擇一種或幾種較經(jīng)濟和合理的土地資產(chǎn)處置方式。
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　　（責編：賈