容志

(上海行政學院 公共管理教研部，上海 200233)

城市安全風險防控體系的理論建構:基于上海世博會的啟示

容志

(上海行政學院 公共管理教研部，上海 200233)

應對具有復雜性和擴散性的城市風險，需要有新型、綜合、高效的風險防控和公共安全管理體系，實現(xiàn)由事后處置型應急管理向風險防控型公共危機治理體系轉型。現(xiàn)代特大型城市的要素集中和脆弱性增加了公共安全管理的難度，城市所面臨的挑戰(zhàn)也是嚴峻的。世博會期間構建起的“七位一體”的公共安全管理體系側重于風險防控和前期預防，在實際運行中收到了良好的效果，保證了世博會的正常運行。對世博會風險防控基本經驗的總結與梳理，對于特大型城市公共安全管理的現(xiàn)實特點、發(fā)展趨勢，以及在風險社會背景下，優(yōu)化城市風險防控體系，推動城市公共安全管理系統(tǒng)轉型都是極為重要和有益的。

風險防控;世博會;公共安全

一、引 言

公共安全是一項基本的公共產品，平安城市也是美好城市生活的保障。如何提高城市的安全水平，減少重大災害和危機事件造成的損失已經成為現(xiàn)代大都市所面臨的共同課題。特大型城市的基本特征是經濟發(fā)達，基礎設施完備，信息化程度高，人口密度大、流動性高，社會要素高度集中。從安全威脅的可能性來說，這些物質和文化要素決定了特大型城市的公共安全風險具有明顯的復雜性和擴張性。所謂復雜性，是指現(xiàn)代社會的各類要素集中，造成風險源增多，風險源之間的互動與影響關系復雜，使得不確定性社會風險的種類和數(shù)量相對于傳統(tǒng)農業(yè)社會而言大大增加。正如貝克所指出的:“在生活的各個方面，我們可能不再認為傳統(tǒng)的確定性是理所當然的。我們對傳統(tǒng)的安全依賴得越少，我們所要面對的風險就越多?！保?］作為工業(yè)文明象征的城市，既是現(xiàn)代化和全球化浪潮的焦點與連接點，也是環(huán)境惡化、能源危機、技術災難、金融風暴、恐怖襲擊、貧富差距等現(xiàn)代風險直指的對象，一旦內在支撐體系崩潰，就容易引發(fā)經濟社會領域的“內爆”(implosion)。①內爆原本是一個物理學概念，指一種向內的聚爆過程。在內爆中，各種原本有明確外在界限的事物，其界限均告崩潰瓦解，事物消失于混亂和無序之中。這個詞最初由加拿大傳播學家麥克盧漢(Marshall McLuhan)引進到傳播學中。法國后現(xiàn)代理論家波德里亞(J.Baudrillard)對其含義作了進一步的擴展，把它應用于對后現(xiàn)代社會狀況的描述。這里是指現(xiàn)代城市的外在形態(tài)不斷拓展，但內在結構在某種失序狀態(tài)下發(fā)生紊亂，最終不是外向衰竭而是向內崩解。另一方面，城市公共危機又具有明顯的連續(xù)擴張性，即所謂的“多米諾骨牌效應”，表現(xiàn)為某個風險源被激活形成危害，在其他因素的共同疊加下，危害的影響面會逐漸擴大，損失越來越嚴重，救援和處置難度提高，最后演變成大規(guī)模危機。例如上海的“11·15”大火，起因于裝修過程中的違規(guī)操作，引燃裝修材料，并且未得到有效控制，火勢逐漸蔓延，同時樓面被立體腳手架包圍，住宅樓內的警報、滅火設施缺乏，周邊環(huán)境不利于消防救援，最終造成重大人員傷亡。因此，應對復雜性和擴散性的城市風險，需要有新型、綜合、高效的風險管理體系。

但目前側重于救援和處置的城市應急管理體系顯然不足以完成這種使命:第一，過于強調管理的專業(yè)化和職能化，即條線式分工，它雖然符合現(xiàn)代組織精細分工的基本原則，但也容易形成條線分割和管理碎片化，在應對大型尤其是特大型城市的綜合風險和災害時表現(xiàn)出明顯不足;第二，管理的頂層啟動和垂直響應，這雖然有利于協(xié)調整合多方資源，集中力量處置危機事件并快速恢復，但往往忽視不同層面的預防準備，且信息傳遞的阻滯效應還可能造成反應遲滯，延誤處置最佳時機。無論從成本還是從績效的角度說，由后發(fā)處置型向風險防控型轉變都是城市公共安全管理體系發(fā)展的必然選擇。

上海世博會是第一次在發(fā)展中國家舉辦的注冊類世博會，也是參展方和參與人數(shù)最多的一屆世博會?，F(xiàn)代化國際大都市為世博會提供了諸多便利和重要支撐，但同時，人員密集、人流量大、要素集中、社會風險高等因素也為平安舉辦世博會增加了相當?shù)碾y度。世博會舉辦的成功，說明上海市政府社會管理水平能夠經受住嚴峻考驗，也說明其公共安全管理達到了預期目標。本文將對上海世博會公共安全管理體系及其運行進行七個方面的剖析，總結風險防控的基本經驗和有效實踐，并探討在風險社會背景下，優(yōu)化城市風險防控體系、推動城市公共安全管理系統(tǒng)轉型的路徑選擇。

二、世博會城市公共安全管理機制的實證分析

成功、平安舉辦一次世界博覽會不僅是中國政府的莊嚴承諾，也是全國人民的共同愿望。從公共安全的角度來說，這次世博會所面臨的挑戰(zhàn)在于:第一，時間長，客流量大。世博會持續(xù)時間長達184天，入園人次突破7300萬，日均近40萬人次，極端高峰值超過103萬人次。如果加上提前15天開始和推遲15天結束的安保時間，則整個世博會安全管理戰(zhàn)時狀態(tài)持續(xù)214天。可以說，這是我國建國以來舉辦的時間最長、參與人數(shù)最多的一次世界性盛會。第二，規(guī)格高，安保任務重。世博園每天都有國家館日活動及一百多場慶典演出活動，各國首腦、政府要員及文體明星等中外貴賓紛至沓來，最多一天安保部有68批警衛(wèi)任務，在大客流中要保證有序參觀和安全保衛(wèi)雙重目標的實現(xiàn)。第三，影響全局，穩(wěn)控面大。5.28平方公里的世博園區(qū)橫跨浦江兩岸，處于城市的中心區(qū)域，地形地勢較為復雜。一方面，世博會的大客流為城市的公交、軌道交通運輸帶來前所未有的壓力，給航空、火車、輪渡等交通樞紐帶來重要影響，增加了住宿、旅游、衛(wèi)生、清潔、餐飲等各個方面的接待量和壓力，提高了城市公共安全管理的難度;另一方面，世博會的成功舉辦，也需要安全、祥和、有序的社會環(huán)境和人文環(huán)境，需要全體市民的積極配合和社會的整體防控，這無疑需要廣泛的社會動員。第四，境內外敵對勢力和分裂主義分子的恐怖威脅。

可見，世博會的安全管理范圍不僅僅局限于園區(qū)之內，而且涉及到整個上海行政區(qū)劃;不僅僅針對有形的襲擊、破壞，還可能面對由于管理不善造成的無形危機和安全隱患。因此，要有效保證這個區(qū)域內的公共安全，僅靠應急管理是遠遠不夠的，需要從風險防控的角度做到預防在先，防患于未然。通過世博會期間對園區(qū)的調研，以及后期對有關組織的訪談，本文將世博會的安全防控體系歸納為由七個機制構成的整體邏輯系統(tǒng)。

(一)系統(tǒng)的動力機制

自上而下的壓力是現(xiàn)代科層組織發(fā)揮效率優(yōu)勢的重要前提和保障。在目前壓力型體制下，重要的壓力/動力無疑首先來源于上級政府的要求和任務。事實上，中國政府一直將平安、成功作為世博會的首要目標和任務。例如，國家主要領導人多次表達“舉辦一屆成功、精彩、難忘的世博會”的要求。2010年1月國家主席胡錦濤在視察世博園時提出，“要始終把安保工作放在首要位置，完善安保政策和安保工作方案，強化安全防范措施，廣泛動員社會力量參與安保工作，實現(xiàn)平安世博目標”。中央有關領導在視察上海世博園區(qū)時，也對安保工作提出了具體要求，要求牢固樹立安全第一的思想，把安保工作納入世博會籌辦工作全過程，以全國穩(wěn)定保上海穩(wěn)定，以上海及周邊地區(qū)穩(wěn)定保世博園區(qū)穩(wěn)定。這些不僅僅是領導人個人的指示和意見，是中國政府對包括上海在內的各相關單位和部門的統(tǒng)一要求和整體動員，也是對舉辦世博會這一“國家行為”的明確宣示。從動力的角度說，這為風險防控體系的構建和資源整合提供了強大的組織動力。

上海各級政府隨之開展了充分的組織和動員，形成了上下聯(lián)動的責任機制。從市到區(qū)(縣)、街鎮(zhèn)、社區(qū)，堅持“條塊結合、以塊為主”的原則，對世博會期間的交通、消防、旅游、衛(wèi)生、安全生產、社會治安等工作進行了全面部署和責任定位。對重點區(qū)域和領域的安全責任進行了再明確和再強化，對各轄區(qū)內的安全隱患進行了再排查。通過目標責任制、政府績效考核等方式督促各級政府和各職能部門高度關注城市安全管理，從源頭化解社會矛盾，防控社會安全風險。上海市政府應急辦公室作為全市應急管理的綜合協(xié)調機構，從2009年3月開始，組織全市各職能部門分管應急管理工作的廳局級、正處級公務員培訓3輪，共兩百多人次，這對于提高政府官員對公共安全和應急管理重要性的認識起到了重要作用。

(二)系統(tǒng)的組織架構

要統(tǒng)攬世博會期間的城市公共安全管理，就必須有整合型的組織架構，這個架構中需要包括國家級的安全機構(如公安部等)、中央駐滬有關機構、上海市各相關職能部門、上海周邊省市等多層面多類型組織。圖1所示的“同心圓”涉及到三個層面的組織架構，都能達到“整合協(xié)調、集中統(tǒng)一”的目標。

圖1 世博會期間安全管理的“同心圓”

從中央層面來說，需要構建統(tǒng)領上海世博會安全管理的組織機構，以最大化動員各種相關資源和力量，開展統(tǒng)一、標準化的風險防控工程。這主要表現(xiàn)為“上海世博安保協(xié)調小組”的成立和“環(huán)滬護城河”工程的啟動。協(xié)調小組由公安部黨委副書記、副部長擔任組長，牽頭負責宏觀層面的安全保衛(wèi)工作，其主體工程“環(huán)滬護城河”囊括國家安全部、交通運輸部、總參謀部、武警總部、電監(jiān)會、公安部和國家電網(wǎng)公司、中石油、中石化，以及上海、江蘇和浙江等8省公安、交通、海事部門。該工程圍繞強化情報信息、矛盾排查調處、重點人員和危險物品管控、入滬通道設卡安檢、社會面治安防控、低空慢速小目標管控等方面開展工作，擔負上海外圍屏障和過濾功能。事實上，可以看到，這個外圍屏障是世博會公共安全的重要基礎和保障。

從上海市層面來說，依托上海市政府直線職能型組織體制，交通、衛(wèi)生、公安、旅游等各委、辦、局條線分工，加強聯(lián)動，做好各項保障工作。世博會期間，上海市成立運行指揮部，統(tǒng)一組織世博會的各項工作，協(xié)調全市與世博會有關的各項事宜。指揮部分設五個工作小組:運行組、安保組、外事組、內事組和宣傳組，分別負責世博會的運營管理、物資保障、安全保衛(wèi)、外事接待、內事接待、新聞宣傳等工作。其中，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲親自擔任安保組組長，顯示對世博會安全保衛(wèi)工作的高度重視。

在園區(qū)層面，設有世博運行指揮中心，實現(xiàn)一線扁平化管理。指揮中心整合片區(qū)場館指揮、公眾信息發(fā)布、信息綜合、設施保障、物流中心、活動管理、禮賓接待、新聞宣傳、通信保障、交通運營、衛(wèi)生服務、氣象服務、安保綜合、出入口管理、軍隊、武警、消防、國家安全、技防監(jiān)控、軌道安保等27個條線工作，實現(xiàn)全天候、立體式的實時監(jiān)控、信息傳遞和風險排查，并負責突發(fā)事件的先期處置。在世博會舉辦期間，所有園區(qū)內發(fā)生的突發(fā)公共事件，都會在第一時間向這個指揮中心匯報，指揮中心根據(jù)電子化預案，一方面要求“片區(qū)”內的相關人員進行先期處置，一方面向上海市層面通報，或者向有關應急專家請求咨詢和會商。同時，園區(qū)的應急指揮決策都在這個平臺中醞釀和做出，相關決策人員都在這個平臺上會商和“拍板”。這就從體制和機制上保證了應急處置的快速、明確和統(tǒng)一。

(三)風險識別機制

世博會的安全并不僅僅是指世博園區(qū)安全保衛(wèi)，而是涉及世博會期間整個城市的安全管理和安全運行。因此，可能出現(xiàn)的風險范圍就非常廣泛。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，突發(fā)公共危機事件被分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類別。這種基于誘因進行危機分類的做法，既為預防突發(fā)公共事件提供線索，也為國家應急措施的采取提供基本依據(jù)，［2］是進行安全風險識別和評估的基礎。從表1可知，從全市層面看，安全風險主要分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生、社會安全和新聞管理五大類，每一大類都內含若干小類。專業(yè)管理部門根據(jù)自身的職責范圍，開展專項的風險識別和評估，尋找可能影響城市和世博會安全運行的各類風險源，評估其概率和后果，為風險控制奠定基礎。例如，氣象部門需要對高溫、雷擊、臺風、暴雨、強對流天氣等氣象災害進行評估和實時監(jiān)測，防止天氣變化引發(fā)的突發(fā)事件，并在風險評估的基礎上制定相應的工作預案。從世博會舉辦之前半年開始，上海氣象局便組織災害評估專家和相關技術人員成立世博氣象災害風險評估技術組，專門開展世博會期間氣象災害風險評估工作。制定了風險評估的技術規(guī)范，從氣象災害風險源識別、氣象災害風險評估、對策和建議等方面出發(fā)，先后完成了氣象災害風險評估初始報告、更新報告，針對重點部位進行了專項風險評估，共完成了《上海世博會氣象災害風險初始評估報告》、《上海世博會惡劣天氣風險評估報告》、《世博軸陽光谷氣象災害安全評估報告》、《上海世博會開幕式惡劣天氣風險評估報告》等風險評估報告，為相關部門及時整改提供依據(jù)。［3］在世博會舉辦期間，又加強了短臨天氣監(jiān)測預警，形成早通報、早會商、早準備、早應對的工作機制，與防汛指揮部、世博園區(qū)指揮中心協(xié)商并確定極端天氣內部預通報的技術標準、提前時效和發(fā)布方式。

此外，在世博園區(qū)內，管理方對大規(guī)模人流聚集可能引發(fā)的秩序混亂、沖突、踩踏風險始終保持高度警惕。大型公共活動安全風險的核心和主要矛盾在于人數(shù)眾多和人員集聚，這個主要矛盾使得個體在大型活動中受傷害的可能性較普通狀態(tài)下顯著提高，由此會衍生出各種問題，風險源潛伏在組織系統(tǒng)中。為此，相關部門針對園區(qū)整體、各出入口、各片區(qū)場館、熱門場館的參觀人流進行風險評估，并在實際運行中不斷“找問題，找隱患，找差距”，這些實際上是風險防控的重要環(huán)節(jié)和內容。

表1 世博會安全風險識別與責任單位

(四)風險控制機制

在風險識別和評估的基礎上，需要制定相應的風險控制策略和方法，防止風險源的形成、激活并向現(xiàn)實危機演化。一般來說，社會性風險主要分為“外在風險”(如自然災害等)和“人為風險”(如事故災難等)兩大類。對于前一類，風險控制策略主要側重于預測、預報和預警，力圖較早獲得風險形成和醞釀的準確信息，做好相應的防范與準備，并對外在風險下的社會系統(tǒng)的脆弱性進行分析，避免脆弱性擴大為災害。而對于“人為風險”，如技術事故、社會沖突等，則要通過較早的干預和介入，排除隱患，化解矛盾，控制風險生成。在世博會期間，這種風險控制主要有三類策略:

第一，過濾策略

是指通過有形和無形的屏障將風險源排除在特定的時間和空間之外，從而避免危機生成。從安保的角度看，世博會實際有三層“過濾”屏障。在宏觀層面，通過“環(huán)滬護城河”工程建立起了多主體、多層面和立體式的聯(lián)動安保護城河，與中心活動區(qū)相照應，實現(xiàn)“過濾式”排查的雙重防范。世博會運行的前四個月，整個“護城河”中的陸路、海路、水路、空中關口共檢查車輛1234萬輛次、船舶26.8萬艘次、人員1858萬人次，查獲違法犯罪嫌疑人8206名，繳獲了一批槍支、彈藥、管制刀具和易制爆、易制毒化學品，消除了大量的安全隱患。［4］在微觀層面，世博園區(qū)的預檢區(qū)和安檢區(qū)是兩道屏障，通過對游客和工作人員進行違禁、違規(guī)物品的檢查，將園區(qū)內的安全風險降低到最小程度。

第二，錯峰策略

現(xiàn)代社會的公共危機往往是多重因素共同疊加的結果，是現(xiàn)有體系和秩序遭遇多重波峰沖擊后發(fā)生崩解的反應。要控制社會風險疊加以免影響到公共安全，需要通過人為干預的辦法將波峰錯開。以大客流管理為例，為防止客流高峰在不同層面重疊而造成的安全風險，管理方采取三種方法進行疏導:首先，制定了“票務引導”方案，通過對門票的限量發(fā)售、價格管制、限定參觀時間等調控措施，均衡白天黑夜、節(jié)假日與平時的人流量;其次，為防止大規(guī)模人員進入園區(qū)后在同一時間內集中在某片區(qū)域，影響園區(qū)暢通性，積聚風險，通過“活動引導”來平衡人流量，在人流較少的區(qū)域多安排精彩文藝活動吸引人員駐足，在人流較多的區(qū)域少安排精彩活動;最后，為防止大規(guī)模人員在區(qū)域內的某個點上迅速集聚，直接威脅到公共秩序的穩(wěn)定性，通過廣播和實時信息提示人流高峰的展館，估算排隊時間，引導人員合理選擇參觀展點。更為重要的是，對熱門場館排隊人流進行“硬隔離”和“斷尾處置”，安保團隊嚴格將依次放行的頻率與人的平均步行速度保持一致，以防客流“碰頭”造成踩踏。

第三，即時策略

隨著時間和空間的變化，安全風險也會隨之發(fā)生改變，因此，并沒有一勞永逸的風險識別和評估方法。為了動態(tài)追蹤風險變化，及時發(fā)現(xiàn)隱患，世博會安全管理突出“三找三定”的工作機制，即“找問題，找隱患，找差距;定措施，定責任，定期限”。換句話說，強調在動態(tài)運行中不斷發(fā)現(xiàn)問題和梗阻，并予以及時解決，這對于防止風險積聚和相互疊加，控制風險的演化進程具有至關重要的意義和作用。例如，在世博會期間，個別日期的客流量超過預先估測，而場館“硬隔離”設施又不夠用，一時間也難以立即補充，指揮部人員高度重視，想盡辦法，最后決定連夜將浦東新區(qū)交通干道上的圍欄拆下，安裝到世博園區(qū)，第二天，等新裝備的“硬隔離”運到即重新安裝到位。［5］事實上，在事前評估中，“硬隔離”到底需要多少，并不存在標準答案，這既要考慮客流量、客流場館分布等客觀變量，還涉及參觀人員素質、現(xiàn)場秩序等主觀變量。因此，“硬隔離”準備不足并不一定是管理失誤或錯誤。但從安全管理的角度來看，關鍵在于能及時捕捉到這一問題和風險，并予以及時解決和控制。這對管理過程的靈活性和高效性提出了要求。這種即時策略是源于對各種安全隱患的重要排查機制的落實，也是城市運行管理中的“糾錯機制”功能的體現(xiàn)。實際上，即時糾錯是評估、發(fā)現(xiàn)和控制潛在社會性、管理性、機制性風險的重要策略和方法。

(五)預案體系與機制

預案建設是我國應急管理“一案三制”工作架構的重要組成部分，也是應急管理體系建設的龍頭和起點。預案建設對于風險防控的意義表現(xiàn)在兩個方面:一方面，預案都是基于風險評估的基礎之上制定的，無評估則無預案，因此往往能“倒逼”風險評估工作，制定并完善預案的過程實際上就是不斷識別風險、評估風險的過程;另一方面，預案是對風險進行預警、預報、先期處置的總綱和計劃，因此可以起到快速控制風險的重要作用。世博會安全管理機制構建了一整套預案體系，共分為全市、世博園區(qū)以及重點場館三個層面。全市應急管理總體預案是全市層面突發(fā)事件處置的總綱，規(guī)定了主要原則和工作機制，各個專項預案則涉及防汛防臺風、公共衛(wèi)生、安全事故、群體性事件、大面積停電等四十多個專業(yè)條線。世博園區(qū)的預案體系包括1個總體預案、5個專項預案、20個專業(yè)條線部門實施方案(園區(qū)內部管理部門)、35個片區(qū)和場館預案在內的61個預案(見圖2)。

圖2 上海世博會園區(qū)預案體系

事實上，預案及相關的工作方案在世博會運行期間發(fā)揮了重要的作用。例如，在社會安全專項應急預案下，還有關于大客流疏導和處置的工作方案，這主要是為應對參觀人數(shù)過多造成的一系列次生和衍生安全事件而制定的預案。在2010年10月16日“百萬大客流”中，①當天的觀博客流量超過103萬，累計參觀者達6462.08萬人次，雙雙刷新1970年大阪世博會所創(chuàng)造的歷史紀錄，也是上海世博會單日最大客流量。由于事先研判準確和積極準備，并及時啟動《世博園區(qū)應對大客流服務工作方案》，從入園安檢、交通服務、秩序維護、環(huán)境設施、餐飲服務和文藝活動等各個方面對園區(qū)管理進行了優(yōu)化和調整，從而保證了園區(qū)的整體秩序和安全，沒有發(fā)生影響較大的突發(fā)公共事件，是公共安全風險防控的成功案例。［6］2010年1月16日上午9時30分、10時，世博安保指揮中心根據(jù)客流預判情況先后發(fā)布大客流黃色和橙色預警信號。世博園區(qū)運行及安保部門立即啟動工作預案，根據(jù)各自職責全力開展各項應對工作。世博園區(qū)內，安保部門在各出入口增派安檢力量，加快安檢速度，提高通行能力。各熱門展館和人流密集區(qū)域也及時部署了機動力量，堅決防止出現(xiàn)人流擁擠踩踏事故。全市各公安分(縣)局調集應急增援力量，做好隨時增援園區(qū)的準備。世博園區(qū)在原來201輛營運車輛的基礎上，從園區(qū)外抽調了46輛機動車緊急增援園內交通，運行班次增加了一千多個，增加了23%的運能。在場館秩序維護方面，組織者提前將大客流信息通報給各展館，對園區(qū)數(shù)十個熱門場館合理調整，新增硬隔離設施。在熱門場館集聚區(qū)域加裝了臨時廁所;對飲水機、休息椅等服務設施加強巡查和保養(yǎng)力度;加強餐飲和排隊區(qū)域等場地的垃圾清運力量。［7］

(六)應急準備機制

應急準備能力也是風險防控能力的組成部分之一。世博會之前的應急準備主要包括演練、教育和物質儲備三個方面。在演練方面，上海市政府安排進行了城市大面積停電、防汛防臺風、交通阻塞和大面積癱瘓、軌道交通事故、爆炸事件、恐怖襲擊、人質劫持事件、高溫中暑、大面積食物中毒等突發(fā)事件的演練，的是在沒有預先通知的情況下進行臨時“拉動”，雖然場面并不壯觀，但往往能起到較好的效果。同時，對各級領導干部和分管應急管理工作的官員進行了定期培訓，增強風險管理和應急管理的意識與理念，掌握基本的管理知識與技能，在世博志愿者中進行專項培訓，提高了全社會的安全意識和責任。

(七)社會動員機制

世博會的組織者們懂得，世博會的公共安全不能僅依靠政府和軍隊，更重要的是全社會的動員、參與和配合。第一層面，加強與全體市民的真誠溝通，贏得全社會對申博、辦博的理解與支持。如上海市委書記俞正聲多次接受新聞媒體專訪，坦誠談及世博會各項準備工作中的困難和問題。2009年7月，他在接受鳳凰衛(wèi)視專訪時表示，上海世博會時間長、人數(shù)多，對“平安、快樂”帶來了挑戰(zhàn)，組織者會想方設法保證世博園區(qū)的有序運行，讓游客平安入園，快樂觀展。他號召廣大市民都行動起來，以實際行動做好世博會的東道主。2010年4月，在上海世博會倒計時30天之際，他再次接受了中央和上海主要媒體的聯(lián)合采訪，明確提出，世博會要反對不正之風，上海干部在世博期間一律不能享受貴賓禮遇，不能開后門。為了感謝上海市民為世博會做出的貢獻，試運行期間，市政府將組織所有從園區(qū)舊址搬遷的居民參觀世博會;正式運行期間，給上海所有的常住戶口的居民每戶免費贈送一張世博會的參觀券，另外贈送一張200元的交通紀念卡。第二層面，世博會前，上海社會治安綜合治理委員會辦公室按照“專群結合、以專帶群、群防群治”的工作方針，有步驟地開展上海平安志愿者隊伍的招募、組織、管理工作。據(jù)統(tǒng)計，全市共招募平安志愿者80余萬名，形成了“政府推動、多方參與、群策群力、齊抓共管”的工作格局?？雌饋?，這些志愿者在社區(qū)中往往關注防火防盜、社會治安、鄰里守望、互幫互助等簡單、具體的瑣碎小事，但實際上，社區(qū)志愿者既能及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)安全隱患，也能構建安全城市的“大網(wǎng)”，為世博會期間社會的“平安、祥和”提供了基層保障，是社會層面公共安全管理的重要力量。

三、風險防控體系的理論建構

現(xiàn)代的安全觀越來越重視社會應對風險的兩種能力:風險控制力和快速恢復力。前者強調盡最大可能地預警和控制潛在社會風險，防患于未然，阻止風險源的激活并演變成巨大社會危機的可能性;后者則強調災難來臨時城市不是被完全擊倒或徹底重建，而是能夠通過自我調節(jié)消融間接損失，并盡快恢復到正常狀態(tài)。它們的共同點是最大限度地減少災害和危機所造成的社會損失與影響。這也是公共危機治理體系與公共危機處理機制之間的最大不同和差異。在某種程度上，世博會的實踐就是這種安全理念的生動演繹和詮釋。它在前期準備和中期運行中，立足“會出事、出大事”，綜合運用風險識別、評估和控制等一系列理念和方法，達到了控制風險和減少事故的目標。當然，這種舉國、舉市動員體制在常態(tài)社會中不具有長期持續(xù)性和經濟性，城市公共安全管理也不能依靠運動式的治理模式，但是，其防控型安全管理的思路和理念對現(xiàn)代城市公共安全體系建設具有重要的啟發(fā)意義和價值。

風險和風險管理最初都是經濟學的概念。風險通常表示一種與預期目標有偏離或差異的不確定性及其后果，這種偏離程度被用作衡量風險大小和程度的指標。［8］而風險管理則是旨在對這種不確定性及其后果進行控制，以減少和避免損失的科學的管理方法。20世紀60年代以來，風險管理的理念已被有效地運用到經濟和政府管理的眾多領域和部門中，如保險、職業(yè)安全、公共健康和藥物警戒等，并逐漸形成一系列方法。事實上，通過識別和分析風險發(fā)生的概率、脆弱性以及可能后果，風險管理能夠及時發(fā)現(xiàn)各種風險隱患，充分暴露各種問題，并有針對性地采取相應措施，有效地避免和降低風險。［9］風險的控制和緩解是風險管理的核心內容，避免風險生成現(xiàn)實危機是風險管理的最高目標，而這就要求必須對現(xiàn)實公共危機的誘因條件、形成機制和演化機理進行深入探討，把握風險生成危機的基本規(guī)律，用以指導現(xiàn)實的危機預防和準備工作。因此，公共安全的風險管理具有兩個特點:第一，從方法論角度說，它可以成為一種整體性思路和方法論基礎，用以指導整個公共安全管理體系的建構和有關組織機構的優(yōu)化;第二，從微觀操作來說，它又必須具體分析每一類別風險的演進機理，形成專業(yè)化的防控方法和體系。正因為如此，城市公共安全管理體系建設必然按照“統(tǒng)分結合、有專有?！钡脑瓌t展開，既有專業(yè)化的管理條線和機構，又必須在同一理念下進行無縫隙整合與再造，形成理念與運作流程的高度協(xié)調?；谏虾Ｊ啦某晒涷灒疚恼J為，現(xiàn)代城市公共安全的風險防控體系應該具備以下幾個核心要素:

第一，強大持續(xù)的動力源

救災、重建等事后處置行為往往因為能看得見、摸得著而受到政府高度重視。相比較而言，風險防控的成績在于“不出事”、“不應急”，不容易被察覺，因而在常態(tài)下容易被忽視。從這個意義上說，完善的風險防控體系必須具備強大而持續(xù)的動力機制，推動自身不斷完善，這也是世博會各項籌備工作、安保工作抓得特別緊的一個重要原因。從現(xiàn)實來看，公共安全管理的動力源主要有三個，第一個是社會成員的安全需求及其制度化表達對政府產生的公共輿論壓力;第二個是政府內部上下級之間形成的以“行政問責”為核心的壓力機制;第三個是人大立法形成的安全管理的各種法律、法規(guī)和規(guī)章。世博會的成功正是將第一個壓力源順利轉化為第二個壓力源。當前，全社會對于公共安全問題的關注度越來越高，對于確保生產安全、衛(wèi)生安全、食品安全和社會安全的呼聲日益高漲，我們正可以利用這一有利形勢，組建統(tǒng)一、權威的城市公共安全委員會，并不斷完善城市生產、消防、衛(wèi)生、防災減災方面的法規(guī)與規(guī)章，將風險防控體系建設納入人大立法和政府工作的重要議程，回應社會的強大需求和期望。

第二，健全的風險評估體系

這個體系要回答“風險在哪”和“隱患在哪”的問題。按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對公共性危機的劃分，世博會的風險評估機制對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件進行全方位的風險識別與評估，它達到了三個基本目標:首先是鎖定風險源，通過排查，找到可能引發(fā)社會危機的源頭，科學評估其激發(fā)概率、預期成本和可能后果，為有針對性地制定控制對策提供基礎。其次是建立風險源監(jiān)控系統(tǒng)，通過數(shù)字、視頻、網(wǎng)絡等現(xiàn)代科技手段，及時掌控風險源的動態(tài)變化情況，隨時準備應對突發(fā)事件的發(fā)生。世博會期間，國家層面指揮中心、上海指揮部、“環(huán)滬護城河”監(jiān)控點以及園區(qū)指揮中心四位一體構建了強大的信息監(jiān)控和指揮平臺，通過現(xiàn)代化高科技手段，實現(xiàn)對重要路口、碼頭、區(qū)域、路段、場館、交通的全天候監(jiān)控，以及信息無縫隙對接共享，為及時發(fā)現(xiàn)事故苗頭、快速應對提供堅實的信息基礎。最后是建立風險數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，儲存各類風險源及其動態(tài)信息，這不僅便于專業(yè)化分析，也有利于各有關部門共享互通，達到及早引起重視、預發(fā)警報的重要作用。而一旦有突發(fā)事件，則可以根據(jù)信息數(shù)據(jù)庫，及時掌握具體風險源、周邊地形地貌、人口影響因素、專業(yè)防護知識等重要信息，便于快速反應和有效應對。

第三，科學的風險防控措施

現(xiàn)代風險管理強調從風險識別、風險評估、風險控制到應急管理的一整套系統(tǒng)化流程，涉及到突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中和事后各個環(huán)節(jié)與階段。每個階段中相應工作流程的嚴謹性和科學性，直接決定了公共安全管理體系的嚴密性和科學性。因此，必須依靠各個領域的風險識別和評估工作，有針對性地采取相應的防控措施，較早阻止或阻斷風險的演化進程，防控安全風險，避免重大損失。這一套標準流程要通過整合性機構向所有專業(yè)部門普及實施，細化到各自的工作方案和預案之中，并進行相應的預案演練，既起到防控風險的作用，又為突發(fā)事件做好必要的準備。

第四，整合性協(xié)調機構

專業(yè)性的管理機構是公共安全保障的基石，也是現(xiàn)代社會分工的必然產物。但面對綜合型、擴散型風險，更需要對傳統(tǒng)的消防、公安、氣象、地震、水務、衛(wèi)生、交通等部門進行有效整合，使之能互相聯(lián)動、有效溝通和協(xié)調一致。世博會的運行涉及到眾多職能部門，這些部門級別不同，專業(yè)不同，平臺不同，但經過三個層面的指揮協(xié)調后，能有效、全面地整合起來，形成合力，共同應對各類風險與突發(fā)事件，這是一條重要的經驗。因此，整合專業(yè)部門，彌補條線之間的縫隙，實現(xiàn)互聯(lián)互通和統(tǒng)一協(xié)調，打造公共危機管理的“整體型政府”，是現(xiàn)代公共危機治理體系的一個重要要求。

第五，健全的應急準備

任何風險都有一個從小到大、由簡單到復雜的演化過程，快速處置往往是控制風險演化和危機擴大的重要措施，也是協(xié)調和動員政府、社會和個人多種資源進行應急反應的過程。準備能力越強，則反應能力越強，恢復能力越高，相應的社會損失就越小，因此也是風險防控的一個重要方面。應急準備包括政府、社會和公民三方面的資源動員和專業(yè)培訓，是一種動態(tài)的演練和優(yōu)化過程，能夠再次強化風險識別和風險控制的作用。這五大核心內容及其內涵要素之間的邏輯關系見圖3。

圖3 城市安全風險防控體系的基本構成

四、構建風險防控型公共危機治理體系的路徑

(一)常態(tài)狀況的風險防控

城市公共安全的基礎是日常管理和常態(tài)管理，而不是應急管理和危機管理，這是構建風險防控型公共危機治理體系的基本認識和前提之一。在日常運行管理中進行風險防控，需要有這樣幾個具體組成要素:

第一，完善生產管理的標準化

大量城市風險來源于現(xiàn)代基礎設施、交通、生產運行過程中的不穩(wěn)定和不科學。因此，需要首先對這些生產和管理過程進行標準化設計和實施，防控風險和危害的生成。例如，2010年世博會期間的食品安全管理，其重點環(huán)節(jié)不在于事發(fā)之后的快速處置，而在于食品生產和運輸過程中的常態(tài)管理和風險控制。為了確保生產過程的絕對安全，制定了所有食品供應商都必須實施的“風險控制”措施:首先是隔離式流水線，防止不相關人員的接近，并通過指紋識別等技術，確保生產人員身份的絕對安全;其次是全息性監(jiān)控，對操作流程實施標準化管理，并進行全程視頻監(jiān)控;最后是質量管理人員的抽檢和品嘗。實踐證明，通過這三種措施，能夠較好控制投毒、污染等風險因素生成和演化，確保食品安全。

第二，推進責任機制的法定化

在責任機制方面要實現(xiàn)由結果責任制向過程、結果并重責任制的轉變?！耙黄狈駴Q”和“行政問責”是安全責任建設的重要組成部分，應該進一步法定化和完備化。但由于它簡單強調結果，不注重過程，遠遠不能滿足現(xiàn)代城市管理的要求。所謂“過程責任”，是指在安全生產標準化的基礎上，將連續(xù)、連接和連環(huán)性的城市運行過程進行科學分解，確定“關鍵控制點”，并將控制點的安全責任落實到具體崗位和個人，實現(xiàn)生產過程的全流程記錄和標準安全管理，這樣才能真正防止人為偏差和失誤所造成的重大風險和事故。

第三，實現(xiàn)風險監(jiān)控的立體化

風險監(jiān)控是風險控制的基礎，其立體化體現(xiàn)在兩個方面:一方面是對城市運行中基礎設施、資源環(huán)境、社會安全、公共服務等過程進行全面的電子化、信息化監(jiān)控，借助“網(wǎng)格化”、“智慧城市”①城市GIS信息系統(tǒng)能夠疊加環(huán)境、建筑、資源、人口、機構等多種重要城市信息，形成立體化、全息性的城市數(shù)據(jù)庫，為城市風險監(jiān)控和控制提供重要的技術支撐。等現(xiàn)代科技手段及時發(fā)現(xiàn)問題，傳遞信息，快速反應和妥善處置，保證城市運行的平穩(wěn)化和有序化，防止小的隱患和問題逐漸演化擴大成大的風險和危機。另一方面是全天候、集中式的值守和監(jiān)控，保證“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效”的機制能夠真正實現(xiàn)。目前各大城市已有的“應急聯(lián)動指揮中心”等信息平臺初步實現(xiàn)了這個目標，但還需要進一步整合相關部門和信息，實現(xiàn)公安、消防、城市管理、自然災害等各災害的全覆蓋和全集中，其監(jiān)控能力、信息疊加與整合力度呈直接正相關。

(二)非常態(tài)狀況的風險管控

第一，健全城市風險評估體系

要下大力氣建立完善、剛性、制度化的城市風險識別、評估系統(tǒng)和制度。一方面是在重大工程、重大決策和重大事項出臺之前，對可能存在的安全風險和社會風險進行制度化評估，并將評估結果納入到決策過程之中，通過剛性程序否決或修正那些存在重大風險的決策選項與方案，避免非科學、非民主決策造成的損失和被動。另一方面是要定期組織專業(yè)性團隊對城市安全進行專項風險評估(如基礎設施、環(huán)境資源、公共服務、社會安全等)，制定應對不同情況的、前瞻性的戰(zhàn)略，并將這些戰(zhàn)略建議納入城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，逐步細化為工作方案和政策內容。由于風險具有不確定性，因此對風險的評估也應該是動態(tài)的、修正的。因此，風險評估既不可能一勞永逸，也不可能精確到百分之一百，城市的風險評估系統(tǒng)應該保持動態(tài)性和開放性，通過不斷檢驗、修正過程，以適應不斷變化的環(huán)境和要求。

第二，整合應急管理隊伍

特大城市要組建統(tǒng)籌型、專業(yè)型和志愿型三種類型的應急管理隊伍。統(tǒng)籌型組織是指在城市層面成立公共安全委員會，統(tǒng)攬城市公共安全的總體規(guī)劃和協(xié)調，由城市主要政府官員領銜，提高其統(tǒng)一指揮和協(xié)調整合的權威性和有效性。應急管理辦公室應從辦公廳、辦公室內設機構脫離出來，成為公共安全委員會的辦事機構，承擔城市公共安全系統(tǒng)的規(guī)劃、設計、協(xié)調、監(jiān)督、優(yōu)化等戰(zhàn)略性功能。應急管理辦公室的職能要擴充為對全市公共安全管理系統(tǒng)的綜合協(xié)調和維護，將風險管理的標準化程序和規(guī)范普及到所有相關條線部門，并監(jiān)督其不折不扣地得到實現(xiàn)。專業(yè)型組織是指現(xiàn)有的條線部門，如城市公安、消防、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、氣象、交通等，要強化其各自職能和權責，同時依托消防組建一支城市專業(yè)的救援隊伍，保持快速反應和專業(yè)救援實力。志愿型組織主要是由政府組織的、市民參與的、專業(yè)與非專業(yè)結合的志愿組織。正如世博會中的“平安志愿者”隊伍，這些志愿組織能夠參與全社會應急管理知識的普及、教育，擔負日常社會事務管理、社會面防控、信息溝通和突發(fā)事件配合救援等任務，還能承擔一定專業(yè)性的應急處理任務(如社區(qū)醫(yī)生參與的志愿者隊伍)。

第三，統(tǒng)一指揮管理平臺

一旦公共突發(fā)事件發(fā)生，社會進入非常態(tài)狀況，則要求處置主體快速反應，妥善處置，集中指揮。由于現(xiàn)代公共危機的綜合性和復雜性，突發(fā)事件的處置和風險管控也是綜合性、多部門合作的。因此需要按照屬地原則，迅速啟動預案，激活指揮體系，整合職能部門、基層組織、社會組織、專家等各方資源。同時指揮管理平臺遵循應急管理流程，上報信息，獲取支援與命令。屬地人員還要迅速隔離危機，先期處置，控制事態(tài)的進一步惡化與擴大，并在指揮中樞調動下進行資源調配，通力協(xié)作，防止次生、衍生事件;同時發(fā)布信息，坦誠溝通，建立權威信息傳遞渠道。所有這些措施一方面要達到救助生命、以人為本的目的，另一方面能夠有效控制風險不斷演化，阻斷次生和衍生事件發(fā)生，迅速恢復社會常態(tài)。

［1］烏爾里?！へ惪?風險社會政治學［J］.劉寧寧，等.馬克思主義與現(xiàn)實，2005，(3):42-46.

［2］薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期:應急體制的管理基礎［J］.中國行政管理，2005，(2):102-107.

［3］陳振林.上海市氣象局圓滿完成世博會氣象保障服務——2010年11月1日中國氣象局例行新聞發(fā)布會［EB/OL］.(2010-11-01)［2011-10-25］.http://www.china.com.cn/news/2010-11/01/content_21247343.htm.

［4］公安部.劉京在世博安保協(xié)調小組“環(huán)滬護城河”工作會議上強調認真貫徹落實中央領導同志重要指示精神，全力做好世博會決戰(zhàn)決勝階段的安保工作［EB/OL］.(2010-09-01)［2011-10-25］.http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803680/2508593.html.

［5］孫晶巖.世博安保:為了游客平安觀博［N］.人民日報:海外版，2010-10-15(10).

［6］簡工博.巧妙疏導客流贏得一片掌聲:世博安保部門沉著應對客流“翹尾”［N］.解放日報，2010-10-18(1).

［7］忻文可.103萬!上海全警上崗沉著應對單日超大客流［N］.人民公安報，2010-10-20(4).

［8］Fishhoff B，Watson S R，Hope C.Defining risk［J］.Policy Sciences，1984，(17):123-139.

［9］鐘開斌.風險管理:從被動反應到主動保障［J］.中國行政管理，2007，(11):99-103.

(責任編輯:周成璐)

Theorizing on Urban Safety and Risk Control System:with Insights from Shanghai Expo

RONG Zhi
(Shanghai Administration Institute，200233 Shanghai，China)

To manage urban risks which are often complex and likely to go out of control，it is highly necessary to establish integrated and highly-effective risk control system and public security management system so that emergency response and post-accident management would give way to the proactive public risk management system.The concentration of materials in modern super-large city and its vulnerability add to the difficulty of public safety management.The public safety management system of"integrating seven parties into one"practiced during the course of Shanghai Expo focused on risk prevention，and has been proved very effective.The successful experience of Shanghai Expo helps to better understand the features and developmental tendency of public safety management in super-large cities and also provides research insights for optimizing urban risk control system and upgrading public safety management system.

Risk control;Shanghai Expo;public safety

D73

A

1007-6522(2012)03-0116-13

10.3969/j.issn 1007-6522.2012.03.011

2011-11-17

國家社科基金資助項目(11CGL082)

容 志(1980-)，男，湖北武漢人。上海行政學院公共管理教研部副教授，博士，研究方向為城市公共安全管理、危機管理。