章建文，王 睿

（1中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙410004； 2湖南省水利廳，湖南 長沙410007）

湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的法律機制研究

章建文1，王 睿2

（1中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙410004； 2湖南省水利廳，湖南 長沙410007）

湘江水資源存在重金屬污染嚴(yán)重、遭遇特枯水位、利用效率低、分配不公等問題，使湘江水資源越來越不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。通過分析湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的必要性及可行性，從法律原則、法律規(guī)章、管理體制、水資源市場建立等方面提出相關(guān)建議，構(gòu)建完善的法律機制，改善湘江水資源的現(xiàn)狀，保障湘江流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

湘江；水資源 ；統(tǒng)一管理；統(tǒng)一調(diào)配；法律機制

一、湘江水資源的現(xiàn)狀與問題

（一）湘江水資源的概況

湘江是長江中游南岸重要支流，主源海洋河，源出廣西臨桂縣海洋坪的龍門界，于全州附近，匯灌江和羅江，北流入湖南省，經(jīng)17縣市，在湘陰濠河口分為東西兩支，至蘆林潭又匯合注入洞庭湖。干流全長856千米，流域面積9.46萬平方千米，沿途接納大小支流1300多條，主要支流有瀟水、舂陵水、耒水、洣水、蒸水、漣水等。湘江支流眾多，流域水利和水能資源豐富。[1]湘江流域人口4000多萬，GDP占湖南全省的七成以上。

（二）湘江水資源存在的問題

1.湘江重金屬污染嚴(yán)重

湘江流域八個市州有有色金屬礦采選業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等19個涉及重金屬排放的行業(yè)，加之失范的民間礦山采掘熱，生活污水、生活垃圾以及氨氮等超標(biāo)的工業(yè)廢水排入，已經(jīng)給湘江少部分地方造成了污染。[2]

2.湘江遭遇特枯水位

自2007年至2011年連續(xù)出現(xiàn)水位超過或接近歷史最低水位，終于使人們警覺，湘江缺水不再是偶爾為之，而將向常態(tài)化發(fā)展，而且嚴(yán)重程度可能加劇。湖南省水利廳水政水資源處估算，平水年（指年徑流量與多年平均值接近的年份）全省缺水量13億立方米，中等干旱年全省缺水量44億至46億立方米，特大干旱年全省缺水量達(dá)100億至105億立方米。在不加強節(jié)水措施且不新增供水工程的情況下，2020年核心區(qū)缺水率達(dá)到14.7%。水資源大省湖南，已面臨著水資源短缺問題。

3.水資源利用效率低

雖然配置水資源的市場機制初步建立，但水資源的配置仍然帶有強烈的行政主導(dǎo)色彩。沿岸城市之間主要依靠政府間協(xié)商確定水資源配置。由于水價的確定不能遵循市場規(guī)律，水價在配置水資源中發(fā)揮的作用有限，加上管理措施不到位，浪費、污染和水資源配置不公平的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。水資源利用效率低進(jìn)一步加劇了缺水程度，進(jìn)而對湘江流域的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。

4.水資源分配不公

水資源分配不均體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是上下游水資源分配不公，其次是城鄉(xiāng)水資源分配不公，第三是群體間水資源分配不公。造成水資源分配不公的原因既有客觀的，也有主觀的。特別是水資源依靠行政手段配置、供水企業(yè)處于壟斷地位等因素使得水資源分配難以做到科學(xué)、公平。

二、湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的必要性與可行性

（一）湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的必要性

1.“兩型社會”建設(shè)的需要

加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是在黨的十六屆五中全會提出的，是從我國國情出發(fā)提出的一項重大決策。資源節(jié)約型社會是指整個社會經(jīng)濟(jì)建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，建設(shè)節(jié)約型社會的核心是節(jié)約資源。環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。作為改革試驗區(qū)，長株潭城市群應(yīng)當(dāng)在能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機制方面闖出一條新路子來。

2.保障湘江流域經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要

湘江水資源的管理與調(diào)配不僅關(guān)系到長株潭城市群的經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，而且關(guān)系到整個湘江流域的長遠(yuǎn)發(fā)展。長株潭城市群近十年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展十分迅速，但是能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化也日益成為一條束縛其發(fā)展的綁帶。因此，很有必要從全局的戰(zhàn)略高度認(rèn)識湘江水資源管理和配置的問題，并建立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配的體制機制，為兩型社會建設(shè)提供強大支撐。

3.水資源管理制度創(chuàng)新的需要

隨著人類需求的增長，水資源越來越稀缺，對稀缺水資源的競爭利用關(guān)系逐漸成為影響水資源配置效率的決定因素，水資源管理的重心逐漸轉(zhuǎn)向如何協(xié)調(diào)人與人的關(guān)系上。水資源稀缺程度的提高促使了水資源價值的提升，由此加劇了人類對水資源的爭奪。只有對這種管理與調(diào)配制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，才能更好的實現(xiàn)水資源配置的公平和效率。[3]

（二）湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的可行性

1.國家宏觀政策的支持

國家宏觀政策的支持體現(xiàn)為：（1）將湘江重金屬污染治理納入國家“十二五”規(guī)劃，同時，湖南省也成立了重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會。（2）《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出要“合理調(diào)整城市居民生活用水價格，穩(wěn)步推行階梯式水價制度?！边@充分支持了湘江水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)配。（3）兩型社會建設(shè)，尤其是節(jié)水型社會建設(shè)客觀需要水資源的科學(xué)管理。國家提出建設(shè)資源節(jié)約型社會、節(jié)水型社會意味著從政策上支持對水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)配。

2.水資源管理的法律制度初步建立

對湘江而言，以《水法》為核心的水資源管理法律體系已經(jīng)初步建立起來了。構(gòu)建水資源管理法律制度的法律文件包括《憲法》、《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《湖南省水能資源開發(fā)利用管理條例》、《湖南省取水許可和水資源費征收管理辦法》。此外，一些非法律的規(guī)范性文件也對水資源管理法律制度起到了補充作用，例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》、《中共湖南省委 湖南省人民政府貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定的實施意見》等。

3.水資源市場配置已初具基礎(chǔ)

水資源權(quán)屬制度和水資源有償使用制度是建立水資源市場的根本依據(jù)。我國特有的水資源權(quán)屬制度表明，我國的水資源市場是一個自然壟斷市場，而水資源有償使用制度與取水許可制度相結(jié)合又表明我國水資源市場是一種在國家宏觀調(diào)控下的一種“準(zhǔn)市場”。

4.水資源流域管理的理念已得到廣泛的認(rèn)同

目前，以流域為單元對水資源進(jìn)行綜合開發(fā)與統(tǒng)一管理，已為許多國際組織所接受和推薦，并形成潮流。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《21世紀(jì)議程》全面闡述了流域水資源管理的目標(biāo)和任務(wù)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)和任務(wù)的途徑是多方面的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國的具體情況來確定。

流域管理在我國已獲基本認(rèn)同。2002修訂的《水法》第12條即規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。2003年11月，海河水利委員會與流域內(nèi)8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利廳（局）共同簽署了國內(nèi)第一部流域性治水宣言《海河流域水協(xié)作宣言》，該宣言提出了流域水資源優(yōu)化配置、水資源保護(hù)與水污染防治等8項水協(xié)作機制。[4]

三、湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配法律機制的構(gòu)建

（一）確定湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的基本原則

1.法治原則

法治原則既是依法治國的必然要求，也是市場條件下管理、配置水資源的必然路徑和指導(dǎo)原則。法治原則不僅要建立和完善法制，而且要依法治水，依照法律規(guī)定管理和配置水資源。亦即法治原則涉及了立法、執(zhí)法、守法、司法和法律監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。其中最關(guān)鍵也往往為人們重視的環(huán)節(jié)是立法和執(zhí)法，但是人們往往不太重視的法律監(jiān)督其實也很重要。法治原則的確立可以避免水資源管理與配置中的隨意性和非公平性，建立起科學(xué)的決策和執(zhí)行機制，通過程序和機制控制，保證水資源管理與配置目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.效率與公平并重原則

水資源管理與配置必須兼顧效率和公平，兩者不可偏廢。效率和公平的根源都在于水資源的稀缺性。因其稀缺，因此必須高效率管理和配置，最大限度減少浪費和污染，保護(hù)和有效利用好有限的水資源。

在湘江流域水資源管理重效率輕公平的現(xiàn)象還比較突出。同時，重城市輕農(nóng)村的傾向也十分明顯。一旦面臨干旱，農(nóng)村的人、畜用水就十分困難，更不用說衛(wèi)生狀況了。效率和公平對上下游來說尤其重要。通常情況下河流上游優(yōu)先取水、優(yōu)先排污，這就需要統(tǒng)一的管理與配置機制，解決上下游之間水資源配置的公平問題。

3.以市場為基礎(chǔ)配置水資源原則

強調(diào)市場配置的基礎(chǔ)地位，是因為我國雖然基本建立起市場經(jīng)濟(jì)，而且市場手段在資源配置中也越來越發(fā)揮著重要的作用，但是行政主導(dǎo)的現(xiàn)象仍然十分明顯。

以市場為基礎(chǔ)配置水資源首先要建立以水權(quán)為基礎(chǔ)，以水價為核心的水市場，即要有供水方，有取水、需水方，也要有市場規(guī)則，更加重要的是，要有一個可以即時反映水資源供求關(guān)系的水價。而且，水價定價機制至關(guān)重要。因為水價是配置水資源的主要手段，也是了解水資源稀缺程度的一個窗口，更是反映供求關(guān)系的指示器。

4.經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重原則

水資源的經(jīng)濟(jì)屬性雖然歷來更容易受到人們重視，但是其生態(tài)屬性也日益為人們所了解和重視。水資源的雙重屬性決定了在管理與配置水資源時要遵循經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重這個基本原則。市場規(guī)律通常能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，但生態(tài)效益不能僅靠經(jīng)濟(jì)手段，還必須依靠規(guī)劃、管制等手段。經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重就必須貫徹好規(guī)劃制度和環(huán)境影響評價制度，在特定的區(qū)域和時間還要實行生態(tài)優(yōu)先的做法。經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重原則本質(zhì)上和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是一致的。

（二）制定專門的湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配地方法規(guī)與規(guī)章

1.制定《湘江水資源管理條例》

由湖南省人大制定《湘江水資源管理條例》，對湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配提供法律依據(jù)。具體而言，該《條例》應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）總則，包括立法依據(jù)、立法目的與任務(wù)、基本原則、根本要求。（2）管理體制，即對湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的具體管理機構(gòu)及其職責(zé)予以規(guī)定，同時對流域內(nèi)有關(guān)人民政府的職責(zé)和相關(guān)的協(xié)調(diào)機制做出規(guī)定。（3）水資源管理與調(diào)配的具體制度，包括水資源的規(guī)劃、保護(hù)、水市場機制的建立、水價的定價機制、水資源的區(qū)域配置基本要求、水資源節(jié)約的要求、水源開發(fā)利用的限制等。（4）水資源管理與調(diào)配的有關(guān)制度與其他法律法規(guī)相關(guān)制度的銜接與協(xié)調(diào)，例如水能開發(fā)利用的法規(guī)、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法規(guī)所確定的一些制度。（5）水資源管理與調(diào)配中糾紛的解決機制，包括：行政解決機制，例如調(diào)解、裁決；準(zhǔn)司法解決機制，主要是行政復(fù)議；司法解決機制，主要是訴訟，涉及合同糾紛的也有可能適用仲裁來解決。（6）法律監(jiān)督與法律責(zé)任，其中法律監(jiān)督應(yīng)該包括人大監(jiān)督；行政機關(guān)上下級的監(jiān)督，例如監(jiān)察；專門機關(guān)的監(jiān)督，即檢察院的監(jiān)督；其他監(jiān)督。由于訴訟和復(fù)議已經(jīng)在糾紛解決機制部分做出了規(guī)定，司法監(jiān)督可以略去。法律責(zé)任部分主要是根據(jù)《行政處罰法》授權(quán)，對違法行為的法律后果做出規(guī)定。

《湘江水資源管理條例》既要處理好與上位法的關(guān)系，也要為政府規(guī)章和政府部門的規(guī)范性文件出臺打好基礎(chǔ)，亦即要起到承上啟下的作用，因此立法技巧不可忽視，條文設(shè)計應(yīng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。作為“兩型社會”建設(shè)的重要法制成果，《湘江水資源管理條例》應(yīng)注重科學(xué)性、民主性、實用性和有效性，內(nèi)容應(yīng)具有較強可操作性，避免成為空洞的政策宣傳文件。

2. 出臺《湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配辦法》

湖南省人民政府應(yīng)根據(jù)《條例》的規(guī)定，在職責(zé)范圍內(nèi)制定《湘江水資源管理辦法》，進(jìn)一步落實《條例》的規(guī)定和要求。與《條例》相比，《辦法》的范圍主要限于執(zhí)法和部分糾紛解決領(lǐng)域，其可操作性要更強，流域內(nèi)人民政府職責(zé)和協(xié)調(diào)也應(yīng)作為重點予以規(guī)定。具體來說，《辦法》應(yīng)包括以下幾個部分內(nèi)容：湘江水資源管理部門、有關(guān)協(xié)調(diào)機構(gòu)、有關(guān)人民政府的職責(zé)；政府有關(guān)部門在水市場及水價確定中的角色、功能；有關(guān)水資源管理與調(diào)配制度的具體實施程序等規(guī)則；糾紛解決中的行政調(diào)解、裁決與復(fù)議以及法律責(zé)任。

3.確定湘江流域統(tǒng)一管理體制

湘江流域管理體制是“多龍治水”，效率低下，效果不佳，公平難現(xiàn)。借鑒國外流域管理辦法，根據(jù)湘江特點，我們建議建立一個副廳級建制的湘江流域管理局，歸口于省水利廳管理，統(tǒng)一行使湘江水資源管理與調(diào)配的有關(guān)行政權(quán)，該管理局為獨立法人，由省財政全額撥款，接受省水利廳、環(huán)保廳、國土資源廳、林業(yè)廳等有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。管理局下設(shè)若干分局，在各自區(qū)域行使管理權(quán)，同時設(shè)立湘江水資源執(zhí)法總隊，統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)。湘江流域管理局的管理權(quán)一部分來源于《條例》和《辦法》的直接授權(quán)，另一部分來自有關(guān)部門的委托。

4.建立水資源市場

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善以及水資源的日益短缺，明晰水權(quán)，按水權(quán)理論對水資源的開發(fā)和利用進(jìn)行管理是建立完善的社會主義市場體制的前提。把水資源使用權(quán)納入市場，按照市場規(guī)則進(jìn)行運作，通過認(rèn)購水權(quán)，轉(zhuǎn)讓水權(quán)等方式可以轉(zhuǎn)讓部分或全部用水權(quán)，獲得出讓權(quán)進(jìn)行節(jié)水改造或興修水利工程；其次是合理確定水價。水價大致應(yīng)包括人工成本、自然成本、利潤三方面的價格，建立可交易的用水權(quán)的機制反映水的機會成本，并在此基礎(chǔ)上通過多重定價方式確定水價是比較理想的水價確定方式。然后，建立水權(quán)交易信息系統(tǒng)。建立國家信息供給機制，同時要充分發(fā)揮水權(quán)咨詢服務(wù)公司的作為水權(quán)中介的作用，保障水權(quán)交易的順利實施。最后，對市場主體進(jìn)行規(guī)范，其中重點是對供水企業(yè)的規(guī)范。規(guī)范的主要內(nèi)容包括：建設(shè)和管理有關(guān)工程的行為；管理供水水質(zhì)的行為；調(diào)整價格的行為；公布有關(guān)信息的行為等。隨著供水企業(yè)市場化程度提高股份制企業(yè)將越來越多，外資進(jìn)入水市場也會越來越普遍，因此，從維護(hù)公共利益出發(fā)，立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢發(fā)展，在對供水企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范的同時，對企業(yè)的管理和發(fā)展做出適度規(guī)定。但供水企業(yè)的組建及其發(fā)展主要應(yīng)以私法調(diào)控，《條例》做出規(guī)范的時候應(yīng)嚴(yán)格把握尺度。

小結(jié)

湘江是湖南人民的母親河，但是這條湖南最重要的河流提供的水資源日益不能滿足湘江流域特別是長株潭城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，湘江水資源的污染和短缺將極大的制約湘江流域乃至整個湖南的發(fā)展。要破解困境，必須按照“兩型社會”建設(shè)的需要，切實貫徹科學(xué)發(fā)展觀，建立湘江水資源統(tǒng)一管理與調(diào)配的法律機制，從機制重建、體制重構(gòu)開始，在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)組建湘江水資源管理局，強化管理措施，并建立和完善以水權(quán)為基礎(chǔ)、以水價為核心的湘江水資源市場，協(xié)調(diào)湘江沿岸城市在取水、排污等方面的關(guān)系，全面加強湘江水資源保護(hù)、管理和調(diào)配，提高水資源利用效率，保護(hù)湘江流域生態(tài)環(huán)境，力求科學(xué)管理出效率，有效管理出成果，通過對湘江水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)配保障湘江流域經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 佚 名.湘水概述[EB/OL]. 湘江網(wǎng)，http://www.3xiang.net/News_View.asp?NewsID= 62. html.

[2] 呂明合,治湘江.產(chǎn)業(yè)沉疴 復(fù)蘇豈在朝夕[N].南方周末,2009-10-22.

[3] 胡繼連.水資源管理制度創(chuàng)新與政策選擇研究[D]. 山東農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文，2005.

[4] 佚 名.流域水資源管理體制日臻完善[EB/OL].水信息網(wǎng),http://www. hwcc.gov.cn/pub/hwcc/ztxx/hhslw/jglszn/hhslhh/200910/t20091 019_216697.html.

The Legal Mechanism of Unif i ed Management and Deployment on Water Resource of Xiangjiang River

ZHANG Jian-wen1, WANG Rui2
（1. College of Political and Law，Central South University of Forestry & Technology，Changsha 410004, Hunan，China；2. Water Resources Department of Hunan Province，Changsha 410007, Hunan，China）

The water resource of Xiangjiang River is confronted with heavy metal pollution, special low water level, low utilization eff i ciency and inequitable distribution and so on.Which lead Xiangjiang River water resources can not meet the needs of economic and social development. By analyzing the necessity and feasibility of unified management and deployment of Xiangjiang River, we should make recommendations from the legal principles, laws and regulations, management system and water resource market and other aspects so as to build a sound legal system, improve the status of the Xiangjiang River water resources and provide guarantee for the sustainable development of Xiangjiang River.

Xiangjiang River; water resources; unif i ed management; unif i ed deployment; legal mechanism

D922.6

A

1673-9272（2012）-02-0085-03

2012-01-04

湖南省水利廳科技項目：“湘江水資源統(tǒng)一調(diào)配的法律政策研究”（編號：湘水科計【2010】29-17）

章建文（1966—），男，湖南韶山人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院副教授，研究方向：水資源與環(huán)境、文化。

[本文編校：楊 燦]