孫承業(yè)，袁媛

完善中的我國衛(wèi)生應急法規(guī)體系

孫承業(yè)，袁媛

衛(wèi)生應急；法規(guī)體系

D 912.16

我國現(xiàn)已構建起了具有中國特色的突發(fā)事件衛(wèi)生應急法規(guī)體系，并能夠根據(jù)對突發(fā)事件認識的深化及技術發(fā)展及時充實調整該體系。

1 我國法規(guī)體系建設歷程

1.1 探索積累期這個階段我國相關的法規(guī)建設主要集中在兩個方面：一是衛(wèi)生檢疫法規(guī)。自1950年，衛(wèi)生部就公布了《交通衛(wèi)生建議暫行辦法》，將鼠疫、霍亂等9種疾病列入了檢疫傳染病。隨后，國務院各部委相繼發(fā)布了相關規(guī)定，到1986年《國境衛(wèi)生檢疫法》的發(fā)布及實施方案的細化，對控制以檢疫傳染病為代表的疾病借助交通工具及其乘員、物資傳播，阻止傳染性疾病從國外傳入或從國內(nèi)傳出起到了重要作用。二是衛(wèi)生應急相關法規(guī)。如1978年頒布的《急性傳染病管理條例》、1980年頒布的《食品衛(wèi)生法（試行）》、1998年頒布的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、2001年頒布的《職業(yè)病防治法》等。據(jù)初步統(tǒng)計，涉及突發(fā)事件應對的法律共有30多件，行政法規(guī)30多件，部門規(guī)章50多件。這些都為預防控制傳染病疫情、中毒事件處置和其他突發(fā)事件應對提供了法律保障。

1.2 體系形成期1998年長江流域特大洪水引起了政府、專業(yè)機構及公眾對突發(fā)事件衛(wèi)生應急體系構建的反思。中央政府組織相關人員就自然災害、恐怖事件等突發(fā)事件衛(wèi)生應急應對的法規(guī)建設進行探討，取得一些成果。

2003年突如其來的SARS疫情暴露出我國突發(fā)事件衛(wèi)生應急法規(guī)體系薄弱，國務院法制辦4月16日啟動了衛(wèi)生應急條例的制定，僅用2天時間完成了應急條例征求意見文本。4月20日根據(jù)各地各部門的意見對文本進行了修訂。2003年5月9日，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》發(fā)布，此條例對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行了明確的界定，明確了政府在突發(fā)事件衛(wèi)生應急中的領導和指揮責任及各部門在衛(wèi)生應急中的責任，確定了分級響應的原則。此條例的發(fā)布也標志著我國突發(fā)事件應對進入了系統(tǒng)法制管理階段。其中代表性的指標是2005年1月國務院通過的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2007年8月發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》。

從條例制定到應對法的頒布，這個時期標志著突發(fā)事件應對法規(guī)體系框架構建基本完成。

1.3 調整完善期2003年SARS疫情結束后，人們開始重新審定衛(wèi)生應急相關法規(guī)。最先啟動修訂的是《傳染病防治法》。2004年12月修訂后的《傳染病防治法》開始實施；2009年2月公布的《食品安全法》代替了原有的《食品衛(wèi)生法》；《職業(yè)病防治法》修訂工作也已于2010年底啟動。隨著以上法律及相關法規(guī)的調整，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的修訂工作也于2011年啟動，與之相應的更新工作還有與衛(wèi)生應急相關的專項預案的修訂。以上法律體系的調整和完善使得衛(wèi)生應急的法律體系愈加完整。

2 我國衛(wèi)生應急法規(guī)體系

2.1 《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》本法是突發(fā)事件應急的母法，對各類突發(fā)事件應對行為全過程進行了規(guī)范。第四條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體系。第五條規(guī)定，突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。第七條規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責：涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領導應急處置工作。第四十二條規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預警制度。按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。

2.2 衛(wèi)生應急的專項法律已經(jīng)完成修訂的衛(wèi)生應急法有《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國食品安全法》等?！吨腥A人民共和國食品安全法》第七十二條規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政部門接到食品安全事故的報告后，應立即會同有關部門進行調查處理，并規(guī)定了必須采取的措施。在第七十四條規(guī)定，發(fā)生食品安全事故，縣級以上疾病預防控制機構應協(xié)助衛(wèi)生行政部門和有關部門對事故現(xiàn)場進行衛(wèi)生處理，并對與食品安全事故有關的因素開展流行病學調查。

2.3 條例及預案體系

2003年5月發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，首次明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念，規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告制度，強調了報告的渠道和報告時限，詳盡規(guī)定了傳染病疫情類事件分級。從實施8年來的實踐看，此條例對規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對工作起到了重要作用。

在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十條到第十二條規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導、快速反應的要求，制定全國突發(fā)事件應急預案，報請國務院批準，并規(guī)定了預案的主要內(nèi)容、修訂補充條件。

我國的預案制定就是在這種預設的條件下啟動的。對預案的制定工作也是思考、完善的過程，從《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》《突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生應急預案》討論制定，到形成現(xiàn)在的包含《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、25件專項應急預案，以及超過百件的部門預案和地方預案構成的預案體系。此體系是我國獨有，而且經(jīng)時間檢驗是行之有效的。

2.4 技術指南、標準、導則等技術支持性文件此類文件是為了規(guī)范應急工作行動、引導應急工作人員如何正確開展相應工作的技術性文件。如2007年衛(wèi)生部發(fā)布的《群體性不明原因疾病應急處置方案》、2009年發(fā)布的《甲型H1N1流感診療方案(第3版)》等，均為非強制性指導性文件。

3 中毒事件衛(wèi)生應急相關文件

現(xiàn)執(zhí)行的文件主要有《衛(wèi)生部突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應急預案》（以下簡稱中毒預案）、《突發(fā)中毒事件醫(yī)療衛(wèi)生應急人員防護導則》（以下簡稱防護導則），及急性有機磷中毒、急性致痙攣性殺鼠劑中毒、急性氨氣中毒等14類中毒事件衛(wèi)生應急處置技術方案。

3.1 中毒預案此預案2011年5月12日由衛(wèi)生部發(fā)布。在適用范圍內(nèi)，明確了此預案適用各類突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應急工作。

中毒事件分為四級，為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般（Ⅳ級)突發(fā)中毒事件。在分級指標中，除其他預案中用的發(fā)病人數(shù)、死亡人數(shù)外，還引入了暴露人數(shù)、同類事件、事件區(qū)域范圍、時限等指標，能較全面反映中毒事件危害特點。在Ⅳ級中，明確了突發(fā)中毒事件的起點，為規(guī)范開展中毒事件應急規(guī)劃、中毒監(jiān)測、中毒衛(wèi)生應急處置工作打下了基礎。同時，中毒預案明確了疾病控制、臨床救治機構在突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應急處置中的職責，對國家、省級、地市級和縣級中毒救治基地（科室）的任務進行了分級描述，為快速響應，做好協(xié)同工作打下了基礎。

3.2 防護導則本文件是由衛(wèi)生部發(fā)布的首個防護導則。它分析了疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督和醫(yī)療機構在突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應急中承擔的職責，對不同類別中毒事件進行了危險度分級和現(xiàn)場分區(qū)、規(guī)定了醫(yī)療衛(wèi)生應急人員的防護等級及裝備要求，明確了醫(yī)療衛(wèi)生人員防護培訓要求。這對保障醫(yī)療衛(wèi)生人員在應急救援中免受危害將起到重要作用。

3.3 14類常見毒物急性中毒事件衛(wèi)生應急處置技術方案2011年7月7日，衛(wèi)生部辦公廳文件《關于印發(fā)突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應急處置15個技術方案的通知》（衛(wèi)辦應急發(fā)〔2011〕94號），要求全國各省市自治區(qū)衛(wèi)生廳（局）和新疆生產(chǎn)建設兵團參照執(zhí)行。此技術方案中除了上述提到的《突發(fā)中毒事件醫(yī)療衛(wèi)生應急處置人員防護導則》外，納入了氨、氯氣、硫化氫、砷化氫、一氧化碳、單純窒息性氣體、苯及苯系物、甲醇、氰化物、亞硝酸鹽、鹽酸克侖特羅、有機磷酸酯類殺蟲劑、抗凝血類殺鼠劑、致痙攣性殺鼠劑14類常見毒物急性中毒事件衛(wèi)生應急處置技術方案。

100050北京，中國疾病預防控制中心職業(yè)衛(wèi)生與中毒控制所（孫承業(yè)，袁媛）

孫承業(yè)，E-mai l:suncy@chinacdc.cn

2011-12-09）