劉亞平，蔡 寶

食品安全監(jiān)管的加強(qiáng)抑或弱化*
——廣州番禺區(qū)監(jiān)管重心下移的分析

劉亞平，蔡 寶

在持續(xù)的食品危機(jī)之下，中國(guó)為什么不是集中監(jiān)管權(quán)而是進(jìn)一步將監(jiān)管權(quán)下放到基層?基于廣州番禺試行鎮(zhèn)街食品安全辦公室的研究認(rèn)為，監(jiān)管權(quán)下放是中國(guó)獨(dú)特的監(jiān)管模式。它針對(duì)中國(guó)食品行業(yè)以中小企業(yè)為主的市場(chǎng)特點(diǎn)而設(shè)立，有利于對(duì)中小企業(yè)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街的職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)可以利用地方政府間競(jìng)爭(zhēng)來約束監(jiān)管權(quán)力。然而，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要求政府把監(jiān)管重心放在已經(jīng)獲得準(zhǔn)入許可的企業(yè)上，因此，強(qiáng)化更高層級(jí)的政府監(jiān)管已獲證企業(yè)的能力，是未來監(jiān)管改革的主要突破口。

食品安全;監(jiān)管;下放

進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)為不斷發(fā)生的食品危機(jī)所困擾，1904年美國(guó)出臺(tái)純粹食品法，在聯(lián)邦層面建立食品藥品監(jiān)督管理局，統(tǒng)一全國(guó)各州的食品藥品監(jiān)管工作①M(fèi)arc Allen Eisner，Regulatory Politics in Transition．Baltimore:Johns Hopkins University Press，2000．。面臨瘋牛病和二噁因等系列危機(jī)的困擾，歐盟開始建立全歐盟層面的食品安全署(EFSA)進(jìn)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化食品和獸醫(yī)辦公室(FVO)的監(jiān)管能力，并逐步介入各成員國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管②Daniel Keleman，The Rules of Federalism:Institutions and Regulatory Politics in the EU and Beyond．Boston:Harvard University Press，2004．。類似的監(jiān)管集權(quán)化的趨勢(shì)在很多國(guó)家和地區(qū)都可以發(fā)現(xiàn)。然而在持續(xù)的食品安全危機(jī)之下，與將監(jiān)管權(quán)力集中化的通行做法不同的是，中國(guó)將監(jiān)管權(quán)力逐步下放，于2009年確定食品安全由地方政府負(fù)總責(zé)，2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文將食品的主要監(jiān)管部門工商和質(zhì)監(jiān)由省以下垂直管理改為塊塊管理，2012年3月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)2012年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知，提出重點(diǎn)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的食品安全職責(zé)，推進(jìn)監(jiān)管重心下移。重心下移的趨勢(shì)在其他監(jiān)管領(lǐng)域也可以看到。那么，如何理解中國(guó)的這種將監(jiān)管重心下移的做法?它表明中國(guó)是在走向一條獨(dú)特的監(jiān)管道路嗎?還是如一些觀察人士所言，它是徹底的災(zāi)難呢?帶著這個(gè)問題，研究者調(diào)查了較早將食品監(jiān)管權(quán)下放到鎮(zhèn)街的廣州市番禺區(qū)。

在亞運(yùn)會(huì)的政治壓力下，廣州市番禺區(qū)政府自2007年來就在探索如何將監(jiān)管重心下移，并于2009年開始全面建設(shè)鎮(zhèn)街食安辦。通過對(duì)番禺案例的分析，本文嘗試回答為什么中國(guó)要通過分權(quán)來加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，并探討這種監(jiān)管模式的運(yùn)作情況及其存在的問題，以期對(duì)其他地方的改革提供一些啟示和借鑒，同時(shí)也對(duì)基層政權(quán)組織的職能轉(zhuǎn)變提供一些參考。

一、監(jiān)管下移的探索

番禺區(qū)分布著廣州亞運(yùn)會(huì)、亞殘運(yùn)會(huì)的亞運(yùn)村、大學(xué)城比賽場(chǎng)館及亞殘運(yùn)會(huì)總部飯店、亞運(yùn)食品定點(diǎn)供應(yīng)生產(chǎn)單位、一二級(jí)人員接待飯店等，亞運(yùn)期間有大量的運(yùn)動(dòng)員、官員、記者、觀眾出現(xiàn)。近年來的食品安全事件嚴(yán)重影響著中國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)，也關(guān)系著領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管人員的政治前途，因此，如何保障運(yùn)動(dòng)會(huì)期間的食品安全，成為政府工作的重中之重。以往的監(jiān)管模式如溯源、抽檢以及查處往往都是事后監(jiān)管，對(duì)于亞運(yùn)這樣盛大的具有國(guó)際影響的賽事，事后監(jiān)管模式顯然不能滿足要求。在這樣的背景之下，番禺區(qū)政府開始探索食品安全監(jiān)管的新路子。正如當(dāng)時(shí)番禺區(qū)食安辦的總結(jié)所言:有必要進(jìn)一步建立健全我區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)體系，改變過去被動(dòng)的監(jiān)管模式，采取更有力的手段管理食品市場(chǎng)，確保全區(qū)人民的健康和社會(huì)穩(wěn)定①番禺區(qū)食安辦關(guān)于鎮(zhèn)街食品安全工作的總結(jié)材料。。番禺區(qū)認(rèn)為，將食品安全監(jiān)管的觸角延伸到街道。建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)就是這樣的新路子。

(一)番禺區(qū)的改革方案

2007年9月27日，經(jīng)番禺區(qū)十五屆人大第九次常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)的番禺區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)建設(shè)單位新造鎮(zhèn)食安辦和小谷圍街食安辦正式掛牌啟動(dòng)。2008年，區(qū)政府將食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作面向全區(qū)推廣。2009年起，全區(qū)19個(gè)鎮(zhèn)(街)成立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——食品安全辦公室(以下簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)街食安辦”)，承擔(dān)起了轄區(qū)內(nèi)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖，食品生產(chǎn)加工、流通、餐飲消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作。在鎮(zhèn)(街)政府領(lǐng)導(dǎo)下，以鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，充分發(fā)揮番禺區(qū)各食品安全監(jiān)管職能部門的作用，各鎮(zhèn)(街道)、各職能部門分級(jí)管理、條塊結(jié)合的食品安全綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的新監(jiān)管格局初步形成，邁出了番禺區(qū)由鎮(zhèn)(街)進(jìn)行從“源頭”到“終端”監(jiān)督監(jiān)測(cè)食品質(zhì)量的第一步②番禺區(qū)食安辦關(guān)于鎮(zhèn)街食品安全工作的總結(jié)材料。。

以前鎮(zhèn)街的食品安全工作由安全辦人員兼職負(fù)責(zé)，常年存在人員少，工作量大，只能充當(dāng)“消防員”救火應(yīng)急，不能全面把握食品安全監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)測(cè)工作的困難。食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作開始后，各鎮(zhèn)、街將食安辦從安全辦脫離出來單獨(dú)設(shè)置，指定專人負(fù)責(zé)食安辦日常工作。資源配置方面，區(qū)政府給每個(gè)鎮(zhèn)(街)投入60多萬元，選址裝修鎮(zhèn)(街)食安辦辦公場(chǎng)所，為鎮(zhèn)(街)食安辦購(gòu)買了辦公用品用具，采購(gòu)了辦公電腦、食品多功能檢測(cè)儀、食品安全監(jiān)測(cè)車和蔬菜農(nóng)藥殘留快速檢測(cè)儀等檢測(cè)設(shè)備。各鎮(zhèn)街也相應(yīng)地投入資金，完善其食安辦的建設(shè)。與此同時(shí)，制度建設(shè)也緊鑼密鼓地展開，區(qū)食安辦制定并及時(shí)下發(fā)了《番禺區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)管理制度》，對(duì)各項(xiàng)食品安全監(jiān)管工作提出執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和具體要求。鎮(zhèn)(街)食安辦則根據(jù)工作需要和上級(jí)部門的要求分別建立了多項(xiàng)管理制度和工作程序，從各個(gè)方面為鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作的順利開展提供全面的制度保障。

(二)鎮(zhèn)(街)食品安全的監(jiān)管

鎮(zhèn)街食安辦成立之后，在協(xié)調(diào)和整合各監(jiān)管部門的力量、全面細(xì)致掌握轄區(qū)食品業(yè)情況、有針對(duì)性地采取監(jiān)管措施以及與民眾的食品風(fēng)險(xiǎn)溝通方面都體現(xiàn)出特色。

1．促進(jìn)部門協(xié)調(diào)

在亞運(yùn)期間各街道辦部署了各種食品安全大檢查，整合各部門的力量對(duì)無證無照生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)食品、超過許可范圍經(jīng)營(yíng)食品、銷售霉變過期及有毒有害食品、銷售不合格食品等10多個(gè)領(lǐng)域開展了食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)，有力打擊和清理了一批無證無照食品經(jīng)營(yíng)單位。如SJ鎮(zhèn)食安辦在區(qū)、鎮(zhèn)(街)食安辦的組織下，聯(lián)合質(zhì)監(jiān)、工商、防疫、農(nóng)辦、獸醫(yī)站、安全辦等多個(gè)職能部門，開展了打擊無證生產(chǎn)食品違法行為、制售假冒偽劣食品、私屠濫宰違法行為等專項(xiàng)整治行動(dòng)①番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料。。DL街食安辦在轄區(qū)最大綜合肉菜市場(chǎng)QH市場(chǎng)設(shè)立了聯(lián)合管理服務(wù)工作站，食安辦、工商、環(huán)保部門都分派人員駐工作站，打破了流通環(huán)節(jié)只由工商分管的局面，加大了對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度②DL街食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。鎮(zhèn)(街)食安辦還直接利用食品安全監(jiān)測(cè)車，分片、定期進(jìn)行田間蔬菜農(nóng)藥殘留檢測(cè)，不定期對(duì)流通市場(chǎng)和餐飲單位食品進(jìn)行抽樣檢測(cè)。鎮(zhèn)(街)食安辦的食品安全監(jiān)測(cè)車不分生產(chǎn)加工還是餐飲、流通環(huán)節(jié)，免費(fèi)進(jìn)行檢測(cè)③番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料。。監(jiān)測(cè)的頻率和檢測(cè)的覆蓋面均有很大的提高。

2．對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)全面摸底

為了更好地開展工作，鎮(zhèn)(街)食安辦對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)進(jìn)行了摸底調(diào)查，逐步建立并完善了企業(yè)檔案，為實(shí)現(xiàn)全程、動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。如SW鎮(zhèn)食安辦對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)食品生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)場(chǎng)所、養(yǎng)殖戶使用農(nóng)藥、漁藥、獸藥及飼料情況進(jìn)行了全面的摸底，定期進(jìn)行詳細(xì)的巡查，系統(tǒng)掌握企業(yè)的情況，并能準(zhǔn)確建立企業(yè)檔案④DL街食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。SJ鎮(zhèn)食安辦在完成全鎮(zhèn)食品生產(chǎn)企業(yè)日常巡查每月一次的基礎(chǔ)上，積極聯(lián)合區(qū)質(zhì)監(jiān)局重點(diǎn)對(duì)生產(chǎn)乳制品及含乳食品的企業(yè)、食用油使用量較大的企業(yè)、生產(chǎn)應(yīng)節(jié)食品的企業(yè)進(jìn)行檢查，督促企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行食品原材、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品采購(gòu)查驗(yàn)制度和出廠檢驗(yàn)記錄制度⑤番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料。。

3．針對(duì)性地采取監(jiān)管措施

除了能夠幫助企業(yè)糾正日常巡查中所發(fā)現(xiàn)的存在問題外，鎮(zhèn)(街)食安辦工作人員還主動(dòng)為相關(guān)企業(yè)建立健全進(jìn)貨驗(yàn)收登記臺(tái)帳制度提供協(xié)助、引導(dǎo)企業(yè)依法辦理食品生產(chǎn)許可證和食品衛(wèi)生許可證辦證和年審，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)運(yùn)作。XGW街食安辦還根據(jù)高校食堂多的特點(diǎn)，制作了食品安全監(jiān)管圖和《大學(xué)城食品安全檢測(cè)情況一覽表》，把大學(xué)城食品安全監(jiān)管單位的情況具體直觀地表現(xiàn)出來，并隨時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理，并多次召開10所高校的29個(gè)食堂及60家餐飲經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)人會(huì)議，督促指導(dǎo)企業(yè)依照有關(guān)法律、法規(guī)建立食品衛(wèi)生制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)及加強(qiáng)學(xué)校食堂的衛(wèi)生管理;建立食品進(jìn)貨臺(tái)帳制和進(jìn)貨索證索票制，并將原材料進(jìn)貨臺(tái)帳等制度執(zhí)行范本下發(fā)到各高校食堂和餐飲經(jīng)營(yíng)單位⑥番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料。。

4．加大宣傳的力度

食品安全監(jiān)管并不能只依賴政府。如何將政府相助與公民自助結(jié)合，引導(dǎo)公民承擔(dān)起對(duì)自己身體健康和飲食安全的責(zé)任，是食品監(jiān)管工作的重要環(huán)節(jié)。鎮(zhèn)(街)食安辦也非常注重提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷氖称钒踩褪称沸l(wèi)生意識(shí)，為此開展了形式多樣的宣傳活動(dòng)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注食品安全的良好氛圍。他們向企業(yè)和群眾派發(fā)宣傳食品安全方面的法律法規(guī)等資料，針對(duì)季節(jié)特點(diǎn)向各有關(guān)餐飲單位(含集體食堂)派發(fā)《關(guān)于做好春節(jié)期間食品安全工作的通知》及《切忌食用野生蘑菇》的通知;對(duì)街轄區(qū)范圍內(nèi)的熟食生產(chǎn)、消費(fèi)和銷售經(jīng)營(yíng)戶派發(fā)《番禺區(qū)流通環(huán)節(jié)散裝熟食經(jīng)營(yíng)指引(暫行)》等;針對(duì)“五大節(jié)日”、端午節(jié)等傳統(tǒng)消費(fèi)高峰期易引發(fā)食物中毒的實(shí)際情況，派發(fā)并制定專人講解《番禺區(qū)家庭聚餐衛(wèi)生指引》及《預(yù)防食物中毒小冊(cè)子》《預(yù)防食源性疾患宣傳單張》等資料。利用食品安全監(jiān)測(cè)車在農(nóng)村和市場(chǎng)巡查抽檢和檢驗(yàn)的時(shí)間，向人民群眾滾動(dòng)播放相關(guān)的食品安全知識(shí)短片;廣泛使用鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、各村設(shè)立的宣傳欄，在商業(yè)中心、村莊向人民群眾宣傳食品安全相關(guān)知識(shí)⑦SHL街食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。

(三)番禺經(jīng)驗(yàn)抑或亞運(yùn)模式

如前文所述，番禺的探索是在現(xiàn)有的制度框架下打的擦邊球。由于省市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)力度前所未有?！澳鞘桥e全區(qū)之力，職能部門都是24小時(shí)值班，從財(cái)力、人力和精力來?看都是不可能照搬到平時(shí)的監(jiān)管上來的?！雹僭L談?dòng)涗?XGWJDB20120312。亞運(yùn)時(shí)廣州市由亞運(yùn)會(huì)亞殘運(yùn)會(huì)賽會(huì)運(yùn)行指揮部食品藥品安全與供應(yīng)保障組負(fù)責(zé)供亞食品安全總的指揮協(xié)調(diào)。市委書記、市長(zhǎng)專門會(huì)聽取保障組的工作匯報(bào)，分管副市長(zhǎng)多次出席保障組辦公室召開的工作例會(huì)，協(xié)調(diào)某些具體問題的解決。保障組辦公室的工作實(shí)行成員單位每周匯報(bào)存在問題及工作建議和每?jī)芍芄ぷ骼龝?huì)制度;定期編輯《亞運(yùn)會(huì)亞殘運(yùn)會(huì)食品藥品安全與供應(yīng)保障工作簡(jiǎn)報(bào)》，并報(bào)送市委書記、副省長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo);按月進(jìn)行工作總結(jié)和工作計(jì)劃;及時(shí)下發(fā)相應(yīng)的工作文件，指導(dǎo)各區(qū)、縣級(jí)市政府、各組成職能部門開展工作。

為完善供亞食品安全技術(shù)規(guī)范，廣州市還制定發(fā)布了專門的地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和適用原則、數(shù)據(jù)元目錄、食品追溯編碼規(guī)則、食品的包裝和貯運(yùn)、過敏原標(biāo)識(shí)、食品中動(dòng)物藥品使用管理、生產(chǎn)溯源系統(tǒng)管理進(jìn)行了規(guī)范以及對(duì)植物飲料、生食海(水)產(chǎn)品、固態(tài)調(diào)味品、半固態(tài)(醬)調(diào)味品、液態(tài)調(diào)味品、食用調(diào)味油、代用茶等提出適合亞運(yùn)的衛(wèi)生要求。

亞運(yùn)的食品有專門的供用企業(yè)。市政府依四大基本條件來遴選，包括企業(yè)的基本資質(zhì)條件(證照、場(chǎng)地、兩年以上無不良食品安全信用記錄等)、企業(yè)質(zhì)量管理的要求(溯源體系、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)、自行生產(chǎn)、產(chǎn)品檢測(cè))、企業(yè)產(chǎn)品要求(產(chǎn)品流向、檢驗(yàn)記錄)、企業(yè)質(zhì)量持續(xù)控制能力(長(zhǎng)達(dá)半年的監(jiān)督檢查和產(chǎn)品檢查合格，檢測(cè)依據(jù)亞運(yùn)食品安全技術(shù)規(guī)范進(jìn)行，合格后方可確定為食品定點(diǎn)生產(chǎn)單位)。對(duì)定點(diǎn)供亞食品生產(chǎn)企業(yè)組建駐廠監(jiān)管團(tuán)隊(duì)進(jìn)行監(jiān)管，駐廠團(tuán)隊(duì)由工商、農(nóng)業(yè)、公安、質(zhì)監(jiān)、食安、鎮(zhèn)(街)等部門人員組成。駐廠團(tuán)隊(duì)對(duì)企業(yè)原材料進(jìn)廠驗(yàn)收環(huán)節(jié)(專用原材料入庫(kù)、抽樣、存儲(chǔ)、記錄，驗(yàn)收合格后才能投入使用)、供亞食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)(配料、生產(chǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn))、成品入庫(kù)環(huán)節(jié)(入庫(kù)、存儲(chǔ)、抽樣、記錄)、成品放行環(huán)節(jié)(自檢合格、抽檢合格)進(jìn)行監(jiān)管，全過程錄像存檔，對(duì)符合要求的產(chǎn)品填寫移交書和監(jiān)控出貨單移交給專門倉(cāng)庫(kù)保管。

由此可見，亞運(yùn)期間運(yùn)動(dòng)員有專門的特供食品，對(duì)一般食品的監(jiān)管力度也相當(dāng)之強(qiáng)。所以，番禺模式其實(shí)只能說是亞運(yùn)模式，對(duì)公眾的日常食品來源很難通過選擇特供企業(yè)來進(jìn)行保障，再加上領(lǐng)導(dǎo)的注意力很難長(zhǎng)久咬定在食品安全上，當(dāng)工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下，這種模式的可持續(xù)性是值得懷疑的。

二、亞運(yùn)后的鎮(zhèn)街食安辦

2010年是廣州的亞運(yùn)年，以亞運(yùn)為工作重心。對(duì)于食品安全監(jiān)管工作，領(lǐng)導(dǎo)重視程度、指揮協(xié)調(diào)部門工作深入度及各監(jiān)管部門配合度全所未有;對(duì)亞運(yùn)食品安全的配套地方標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)制定齊全且及時(shí);政府對(duì)亞運(yùn)食品安全的投入明顯加大;一些地方的配套規(guī)章甚至明確是亞運(yùn)期間的方案。因此，從諸多方面來看，番禺經(jīng)驗(yàn)都不具備可持續(xù)性和可復(fù)制性。亞運(yùn)之后，番禺的食品安全監(jiān)管將何去何從?

(一)食安辦的定位問題

番禺區(qū)的鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管辦公室。食安辦在亞運(yùn)特殊時(shí)期產(chǎn)生，是否應(yīng)該作為常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置下來，抑或只是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)?如果作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，臨時(shí)到什么時(shí)候?在身份不明確的情況下，經(jīng)費(fèi)和人員保障都會(huì)受到影響，自然也會(huì)影響監(jiān)管力度。在鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管工作已經(jīng)越來越重要的時(shí)候，取消它形成的缺口又怎樣補(bǔ)充呢?如果作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，那么必須爭(zhēng)取到編制管理部門對(duì)于該機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，同時(shí)根據(jù)各鎮(zhèn)(街)不同的工作量，定機(jī)構(gòu)，定編制，定職能;確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和工作人員數(shù)量。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣、強(qiáng)調(diào)小政府的時(shí)代，在最基層增加一個(gè)機(jī)構(gòu)的難度還是相當(dāng)大。

與此相關(guān)，食安辦應(yīng)當(dāng)作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在?有人認(rèn)為，食安辦是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要注重分工，特別是要注重與各職能部門間的分工;要注重相應(yīng)的工作方案，用方案來明確職責(zé)和責(zé)任追求;要制定保障方案，指導(dǎo)應(yīng)急處置;要注重協(xié)調(diào)，敢抓、敢管、敢催①2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會(huì)議記錄。。SQ街的分管領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為食安辦不是一個(gè)編制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但也是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要注重組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢測(cè)四個(gè)方面②2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會(huì)議記錄。。如果作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那么，可以是臨時(shí)性的。但是如果作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么，臨時(shí)的身份將會(huì)極大地影響它的執(zhí)法能力和監(jiān)管效能。而且，如果只是一個(gè)單純的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那么在缺乏執(zhí)法的威懾力的情況下，其綜合協(xié)調(diào)能力必然會(huì)大大受到限制。這一點(diǎn)，番禺區(qū)食安辦也有深刻認(rèn)識(shí)。他們提出食安辦既有綜合協(xié)調(diào)的任務(wù)，還有自己的監(jiān)管任務(wù);既要加強(qiáng)對(duì)村的考核，加強(qiáng)樣品的檢測(cè)，還要對(duì)行業(yè)自律提出政府指導(dǎo)。目前該區(qū)食安辦正在積極向上爭(zhēng)取，希望在執(zhí)法隊(duì)伍上能夠有新的突破③2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會(huì)議記錄。。

(二)食安辦人員的定位問題

鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管辦公室人員主要有三部分:一是領(lǐng)導(dǎo)，食品安全管理辦公室領(lǐng)導(dǎo)由主任一名、副主任一名構(gòu)成，主任一般由鎮(zhèn)(街)安全辦或者經(jīng)濟(jì)辦主任兼任，或者是由分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書記或黨委委員兼任，副主任是辦公室的工作人員;二是各部門的抽調(diào)人員，為了加強(qiáng)與各部門的溝通協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)(街)食安辦從鎮(zhèn)農(nóng)辦、工商所、衛(wèi)生檢疫、安全辦各抽調(diào)一名工作人員;三是從社會(huì)招聘的兩名專業(yè)檢測(cè)技術(shù)人員。由于機(jī)構(gòu)沒有得到確認(rèn)，所以這三類人員的角色都還比較尷尬，如靠兼任的辦法解決領(lǐng)導(dǎo)的編制和級(jí)別問題，通過各部門抽調(diào)的辦法解決部分工作人員的編制問題，通過聘請(qǐng)的辦法解決其他工作人員的待遇問題。

由于抽調(diào)人員的來源不一，如鎮(zhèn)農(nóng)辦是鎮(zhèn)屬地管理、工商所是市政府垂直管理，日常工作開展中往往會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。特別是當(dāng)被抽調(diào)部門的工作緊張時(shí)，食安辦內(nèi)的抽調(diào)人員基本就難于保證到位，所以最終食安辦的工作還是落在聘請(qǐng)的專業(yè)技術(shù)人員身上，而他們的編制、職權(quán)等問題，都是目前暫時(shí)無法解決的，這在一定程度上影響著監(jiān)管工作的展開④2010年對(duì)鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管人員培訓(xùn)時(shí)工作記錄。。

(三)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的問題

番禺區(qū)鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段是沒有執(zhí)法權(quán)的，在監(jiān)督檢查中遇到違法行為時(shí)，或是向有執(zhí)法權(quán)的部門移交，或是通過批評(píng)教育讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行整改。這兩種做法都存在一定的不確定性，一來有執(zhí)法權(quán)的部門不一定能及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng);二來移交也浪費(fèi)行政資源，鎮(zhèn)(街)食品安全機(jī)構(gòu)人員剛剛做完檢查，而接手的執(zhí)法部門還是要從監(jiān)督檢查、調(diào)查取證進(jìn)行完整的執(zhí)法鏈條的工作。食安辦工作人員甚至還沒有統(tǒng)一的用于食品安全檢查的工作證⑤2010年對(duì)鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管人員培訓(xùn)時(shí)工作記錄。，在公民的權(quán)利意識(shí)日益上漲時(shí)，食安辦的執(zhí)法往往遭遇尷尬。

鎮(zhèn)(街)食安辦不得不自己摸索出灰色的執(zhí)行辦法，如通過外管中心進(jìn)行斷水?dāng)嚯姷?，使被檢查的食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“自愿停止生產(chǎn)”或“自行銷毀”。也就是說，雖然理論上鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有法律授予的執(zhí)法權(quán)，不能進(jìn)行諸如警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照等法定意義上的食品安全監(jiān)管常用的行政處罰手段，但在工作中，除了罰款、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照這四項(xiàng)他們需要移交給區(qū)各有關(guān)職能部門進(jìn)行外，其他的三項(xiàng)他們自己均有辦法執(zhí)行。這一點(diǎn)從各街食安辦報(bào)送的工作總結(jié)中可以略見一斑:DS街食安辦清查無證專項(xiàng)行動(dòng)小組針對(duì)《DS街無證照飲食服務(wù)業(yè)整治工作明細(xì)表》內(nèi)名單及其周邊進(jìn)行檢查，整治行動(dòng)共查處飲食業(yè)戶95家，其中23家已辦理好相關(guān)證照、9家實(shí)地查無、2家停業(yè)轉(zhuǎn)讓、1家停業(yè)裝修、4家限期整改、56家采取停電和查封處理;另對(duì)該街轄內(nèi)中小學(xué)周邊無證照經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行整治，共查處無證照單位30家，其中2家查封，28家采取查封和停電處理;對(duì)該街轄區(qū)內(nèi)摸查發(fā)現(xiàn)的13家無證照動(dòng)物油加工點(diǎn)進(jìn)行查處，清拆無證照動(dòng)物油生產(chǎn)窩點(diǎn)10家，勸導(dǎo)停止生產(chǎn)單位5家①DS街食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。

由此看來，這些鎮(zhèn)街食安辦事實(shí)上已經(jīng)在執(zhí)法，而且也在使用強(qiáng)制的手段。嚴(yán)格說來，這種執(zhí)法行為本身是違法的。如果不在法律或制度上理順?biāo)?，?zhí)法行為缺乏規(guī)范的情況下，一則極有可能越入侵犯公民合法權(quán)益的雷區(qū)，二則執(zhí)法人員本身的合法權(quán)益也得不到保障，甚至在受到危害的情況下還無法通過法律途徑來進(jìn)行救濟(jì)。

(四)食品安全監(jiān)管技術(shù)手段問題

食品安全監(jiān)管工作是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，需要有相應(yīng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員作為支撐。鎮(zhèn)(街)食品安全辦公室雖然具有自己的實(shí)驗(yàn)室，有食品安全檢測(cè)車，有食品檢測(cè)的專業(yè)隊(duì)伍，但是其規(guī)模較小，能做的項(xiàng)目不多，食品安全檢測(cè)的機(jī)構(gòu)、車輛和人員并沒有通過相關(guān)的認(rèn)證和授權(quán)，所做出的檢驗(yàn)結(jié)果嚴(yán)格意義上并不能作為執(zhí)法依據(jù)，僅僅能夠作為參考。

同樣，鎮(zhèn)街食安辦也摸索出自己的處理辦法，既進(jìn)行了抽檢，也依檢結(jié)果進(jìn)行了處罰。如DC街檢出對(duì)不合格產(chǎn)品，如果檔主(所有人)沒有意見，就直接銷毀;如果有，就看情況而定，是否委托上級(jí)部門復(fù)檢②DS街食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。事實(shí)上，一般的檔主往往心里沒底，而選擇直接接受處罰。在這樣的權(quán)宜之計(jì)下，各鎮(zhèn)街都有大量的監(jiān)管成績(jī)上報(bào)③SJ鎮(zhèn)食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。。

(五)與區(qū)各職能部門銜接問題

鎮(zhèn)(街)食品安全辦公室工作一方面受當(dāng)?shù)劓?zhèn)(街)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面受區(qū)食品安全辦公室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)也還經(jīng)常會(huì)接到區(qū)各食品安全職能部門要求配合或聯(lián)合執(zhí)法的具體要求。和這么多的職能部門發(fā)生工作聯(lián)系，對(duì)于只有幾個(gè)常駐工作人員的鎮(zhèn)(街)食品安辦而言，確實(shí)是一種挑戰(zhàn)。處于金字塔底端的鎮(zhèn)(街)食安辦還不得不兼行鎮(zhèn)(街)分派的其他職責(zé)，甚至是一些和食品安全關(guān)系不大的工作，如ST街食安辦2010年就對(duì)全街1987頭犬進(jìn)行免疫④SJ鎮(zhèn)食安辦2010年報(bào)番禺區(qū)質(zhì)監(jiān)局工作總結(jié)。，一些鎮(zhèn)街的食安辦工作人員也會(huì)被廣州創(chuàng)文或創(chuàng)衛(wèi)抽調(diào)去街道口執(zhí)勤。鎮(zhèn)(街)與區(qū)職能部門的矛盾突出體現(xiàn)在到底誰(shuí)是食品安全監(jiān)管的主體上。區(qū)各監(jiān)管部門認(rèn)為自己是在配合鎮(zhèn)(街)食安辦在工作，因?yàn)橐话闶擎?zhèn)(街)食安辦發(fā)現(xiàn)問題后請(qǐng)區(qū)各監(jiān)管部門來執(zhí)法。鎮(zhèn)(街)食安辦則不這樣認(rèn)為:根據(jù)《食品安全法》，畢竟食品安全監(jiān)管是各監(jiān)管部門的本職工作，因此鎮(zhèn)(街)食安辦只是在配合各監(jiān)管部門的工作。

三、討論:倒退還是進(jìn)步?

面對(duì)中國(guó)當(dāng)前在食品監(jiān)管方面的改革，有幾種不同的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，頻繁地重組和撤并并不代表根本的進(jìn)步，而只是政府為向公眾有所交待而做出的一種姿態(tài)。這樣的改變甚至可能帶來更加惡化的局面，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)人心渙散，監(jiān)管人員也無心工作。誠(chéng)如有學(xué)者所言，因?yàn)椴恢牢磥碓撊绾巫?，因此整個(gè)改革的調(diào)子和步驟，就是維持，所有的措施都是臨時(shí)性的，招法都是技術(shù)性的修修補(bǔ)補(bǔ)⑤張鳴:《中國(guó)向何處去》，《21世紀(jì)》(香港)，2012年第2期。。先是食藥局獨(dú)立，后來又回歸到衛(wèi)生部下，再是工商和質(zhì)監(jiān)的省以下垂管，2011年又發(fā)文歸地方管，頻繁的變化并沒有讓人看到向好的方向發(fā)展，食品安全事件仍然不停地被曝光，2003年開始就被曝光的瘦肉精事件到今天仍不絕于耳，2008年的重拳出擊之后2010年毒奶粉又卷土重來，改來改去改得大家糊里糊涂，搞不清楚到底是誰(shuí)在管我們放到嘴中的食品。難怪有人把改革看作是瞎折騰!曾經(jīng)代表著質(zhì)量安全的QS標(biāo)識(shí)在2009年突然變?yōu)椤捌髽I(yè)生產(chǎn)許可”，政府似乎表明自己的態(tài)度:我們并不打算為市場(chǎng)上得到我們?cè)S可準(zhǔn)入的企業(yè)生產(chǎn)的食品承擔(dān)質(zhì)量安全的背書。消費(fèi)者似乎更為迷茫了:如果QS不代表更安全，那么我們?yōu)槭裁葱枰@樣的標(biāo)識(shí)?

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府在中國(guó)的改革開放中曾經(jīng)起到過重要的作用，而進(jìn)入改革的深水區(qū)和僵局狀況下，通過重新把權(quán)力交由地方政府，有助于打破改革的僵局。正如2008年的三聚氰胺奶粉事件所暴露出來的，正是因?yàn)橛袊?guó)家免檢制度的保駕護(hù)航，才使得三鹿這樣的大型企業(yè)可以肆無忌憚。2008年國(guó)家質(zhì)檢總局食品監(jiān)管司司長(zhǎng)鄔建平自殺，同時(shí)暴出國(guó)家總局嘗試強(qiáng)行推行電子監(jiān)管碼的事情而引發(fā)的巨大利益鏈。如果中央層面的監(jiān)管并不能免于被企業(yè)捕獲，我們?nèi)绾文芗南Ｍ诘胤?研究者認(rèn)為，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)或許能夠?qū)ΡO(jiān)管機(jī)構(gòu)的攫取之手構(gòu)成一定的威脅。正如2010年毒奶粉卷土重來事件中，大多數(shù)毒奶粉基本上都是在發(fā)達(dá)地區(qū)被抽檢發(fā)現(xiàn)的，其來源產(chǎn)出地又大多位于欠發(fā)達(dá)貧困地區(qū)，就反映了異地監(jiān)督所能起到的作用①劉亞平:《中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治:對(duì)毒奶粉卷土重來的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。。地方固然為了經(jīng)濟(jì)利益而保護(hù)本地的企業(yè)，然而在經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，企業(yè)尤其是大企業(yè)往往面對(duì)的是全國(guó)性市場(chǎng)，不局限在一地銷售其食品，就算企業(yè)能夠捕獲某地的政府或監(jiān)管部門，它還面臨著產(chǎn)品流通地的其他地方政府及監(jiān)管部門，因此，企業(yè)必然面臨外地政府的監(jiān)督，而這種地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)將能夠構(gòu)成對(duì)企業(yè)的威懾。在缺乏對(duì)權(quán)力行使者的選舉約束的情況下，分權(quán)帶來的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)可能是約束監(jiān)管者的有力武器，從而為食品安全增加保障。

監(jiān)管重心的下移有利于加強(qiáng)對(duì)中小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管，特別是對(duì)那些無證無照戶的清查，并且不留監(jiān)管死角。我國(guó)100多萬個(gè)食品生產(chǎn)單位，約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件;食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)達(dá)300多萬家，大多為個(gè)體工商戶，缺乏必要的設(shè)施，經(jīng)營(yíng)管理落后②富子梅:《食品安全監(jiān)管任重道遠(yuǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年10月18日。。這些企業(yè)多數(shù)是無證生產(chǎn)或無照經(jīng)營(yíng)，它們工藝技術(shù)落后，設(shè)備設(shè)施陳舊，從業(yè)人員素質(zhì)低，缺乏基本的食品安全常識(shí)，以至于常常在無知的情況下使用違禁藥物。一些食品小作坊貪圖私利，偷工減料，非法購(gòu)進(jìn)劣質(zhì)原料等，嚴(yán)重影響著我國(guó)的食品安全形勢(shì)。囿于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和獨(dú)特飲食習(xí)慣，至少在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，食品市場(chǎng)仍將由大量中小企業(yè)③關(guān)于什么是中小企業(yè)，不同國(guó)家、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段、不同行業(yè)對(duì)其界定的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。2011年6月，工信部等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》，分行業(yè)確定了劃型標(biāo)準(zhǔn)，從營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員等方面界定了中小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有一個(gè)針對(duì)食品行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。所主導(dǎo)。在這樣的情況下，食品安全交由地方政府來負(fù)責(zé)似乎是正道。因?yàn)椴还苁钦?guī)的生產(chǎn)企業(yè)也好，無證無照的加工窩點(diǎn)也好，都需要有個(gè)生產(chǎn)加工的場(chǎng)所，無證無照的小作坊小攤販往往存在于各式各樣的農(nóng)民房、出租屋內(nèi)，而且往往非常隱蔽，選擇深夜時(shí)間加工。在缺乏實(shí)質(zhì)性證據(jù)的情況下，監(jiān)管部門單憑懷疑是無法進(jìn)入的。發(fā)現(xiàn)這些生產(chǎn)窩點(diǎn)，鎮(zhèn)(街)村擁有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，特別是鎮(zhèn)(街)政府的外管辦(或出租屋管理中心)，及所轄行政村的治安隊(duì)，通常可以把監(jiān)管力量延伸到幾乎每一棟廠房和農(nóng)民房、出租屋。鎮(zhèn)(街)一般設(shè)有公安分局或派出所等力量，各村又有治安聯(lián)防隊(duì)，鎮(zhèn)街人員在開展食品安全專項(xiàng)檢查或聯(lián)合檢查時(shí)，企業(yè)拒絕開門躲避檢查或使用暴力抗法的可能性均不高，企業(yè)也明白這樣做的違法成本可能相當(dāng)大，由鎮(zhèn)街開展食品安全監(jiān)管工作往往能夠大力打擊違法企業(yè)躲避監(jiān)管和暴力抗法的行為。

鎮(zhèn)(街)食安辦的成立起到了對(duì)食品安全工作的兜底作用，監(jiān)管部門不愿意或認(rèn)為沒有依據(jù)由自己來處理的問題，鎮(zhèn)(街)食安辦都責(zé)無旁貸，原因在于考核制度:每年年底區(qū)食安辦會(huì)同各個(gè)職能部門對(duì)鎮(zhèn)(街)食品安全工作進(jìn)行考核和打分，這項(xiàng)工作對(duì)鎮(zhèn)(街)食安辦的壓力很大，如果因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管方面的工作而拉后腿，影響的是全鎮(zhèn)(街)的年終獎(jiǎng)。如針對(duì)盒飯外賣的問題，衛(wèi)生部門稱盒飯外賣屬于銷售行為，屬于流通環(huán)節(jié)，歸工商部門監(jiān)管;工商部門稱盒飯外賣屬于生產(chǎn)者的制售行為，屬于生產(chǎn)許可證的方便食品范圍，屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管;質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為，盒飯外賣屬于餐飲環(huán)節(jié)，應(yīng)該屬于食藥局，監(jiān)管部門推來推去。在媒體報(bào)道了黑飯盒加工點(diǎn)的惡劣工作環(huán)境后，XGW街開始進(jìn)行整治，依托出租屋及外來流動(dòng)人口管理服務(wù)中心的日常巡查發(fā)現(xiàn)線索，街道辦則進(jìn)行查處。筆者問道:為什么你們街道要攬下這個(gè)事來呢?該街道辦的主任回答:問責(zé)要問到我頭上啊!主管領(lǐng)導(dǎo)看到媒體報(bào)道后一個(gè)電話打來，問我是怎么回事?我能不干嗎?區(qū)里的各監(jiān)管部門到年終都要考核我們，到時(shí)候因?yàn)槭称沸l(wèi)生的事情影響全街道辦人的年終資金，我還抬得起頭來?①訪談?dòng)涗?XGWJDB20120312。食安辦的兜底作用還表現(xiàn)在，對(duì)于一個(gè)投訴，不管由上級(jí)哪個(gè)職能部門轉(zhuǎn)下來，只要和食品有關(guān)的，通常都先由食安辦處理，可以避免多部門監(jiān)管可能造成的職權(quán)交接范圍而出現(xiàn)無人監(jiān)管的情況。

監(jiān)管重心的下移可能也預(yù)示著鎮(zhèn)(街)職能的根本轉(zhuǎn)變。隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展，街道辦事處在工作對(duì)象、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)，職能和人員配置等方面都已經(jīng)發(fā)生重大的變化，已從派出機(jī)構(gòu)演變成幾乎涵蓋一級(jí)政府所有管理職能的機(jī)構(gòu)，包括居民事務(wù)、民政事務(wù)、司法事務(wù)、交通運(yùn)輸、消防安全、城市設(shè)施、衛(wèi)生健康、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、人民防空、計(jì)劃生育、勞動(dòng)管理、文化教育、集體經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)管理、社區(qū)服務(wù)等。如果再加上食品安全監(jiān)管，鎮(zhèn)(街)必將不負(fù)重荷。在這種情況下，選擇性地執(zhí)行將成為各鎮(zhèn)(街)的無奈選擇。因此，前述分權(quán)化的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)是否能夠發(fā)揮，以及在多大程度上得到發(fā)揮，仍取決于上面的壓力，甚至意味著以其他工作為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)食品安全。這顯然并非長(zhǎng)久之計(jì)，監(jiān)管工作的“臨時(shí)性”和“應(yīng)付性”也就不可避免了。然而，這也可能是一個(gè)實(shí)行鎮(zhèn)(街)職能轉(zhuǎn)變的良好契機(jī)，鎮(zhèn)(街)必然要在諸多亂麻中理出自己的工作重點(diǎn)和重心。這些年來，鎮(zhèn)(街)的工作重心已經(jīng)發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，從以計(jì)劃生育甚至是經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心慢慢轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。鎮(zhèn)(街)是否能夠以此次監(jiān)管重心下移為契機(jī)來打開新篇章，我們將拭目以待。如前所述，在對(duì)付小作坊、小攤販方面，鎮(zhèn)(街)確實(shí)有著工作方面的優(yōu)勢(shì)，在“鐵路警察、各管一段”的食品安全監(jiān)管制度安排中，鎮(zhèn)(街)設(shè)食安辦全過程管理相關(guān)食品安全事項(xiàng)，在綜合協(xié)調(diào)方面也能夠起到兜底的作用。

四、進(jìn)一步的改革展望

在食品安全監(jiān)管問責(zé)日益嚴(yán)厲的情況下，食品安全似乎成為燙手的山芋，監(jiān)管重心的下移一定程度上反映了監(jiān)管部門的權(quán)宜之計(jì)——重心下移的同時(shí)責(zé)任也在下移。然而，盡管有前述種種優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管重心下移的一個(gè)致命問題是不容忽視的:由于監(jiān)管技術(shù)的薄弱以及地方保護(hù)主義的問題，地方對(duì)大企業(yè)的監(jiān)管能力是非常有限的。前文介紹的鎮(zhèn)(街)為應(yīng)對(duì)自己定位不清的問題而摸索出來的一些權(quán)宜之計(jì)，如果可以“嚇”到中小企業(yè)的話，對(duì)大企業(yè)顯然是無效的。盡管官方反復(fù)通過輿論宣傳中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要來源于廣大中小企業(yè)，但近年來讓公眾對(duì)食品安全失去信心的恰恰是發(fā)生在大企業(yè)身上的問題。一些大型甚至是惡劣的食品安全事件如“三鹿”“雙匯瘦肉精”“蒙牛牛奶”等一再警示我們，在企業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，如何加強(qiáng)政府對(duì)這些大企業(yè)的監(jiān)管能力，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家建構(gòu)的重中之重。

食品的集約化大生產(chǎn)為細(xì)菌、原生生物和病毒的傳播創(chuàng)造了更為有利的條件。如，在養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰和加工過程中有大量動(dòng)物或肉制品的相互接觸。從收獲到消費(fèi)的過程中，越多的人接觸食品，傳播食源性傳染病的可能就越大。正是這種現(xiàn)代食品生產(chǎn)和配送條件，篩選出了最難以應(yīng)付的致病菌菌株并造成其廣泛傳播②瑪麗恩·內(nèi)斯特爾:《食品安全——令人震驚的食品行業(yè)真相》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第11頁(yè)。。大企業(yè)帶來的食品風(fēng)險(xiǎn)不同于小作坊、小攤販，其危害和影響可能更甚。監(jiān)管重心只圍繞廣大中小企業(yè)，結(jié)果必然是“管不勝管、防不勝防”③關(guān)于這一問題，參見劉亞平:《走向監(jiān)管國(guó)家:食品小作坊的質(zhì)量與安全》，香港《21世紀(jì)》2011年第6期;《中國(guó)式監(jiān)管國(guó)家的問題與反思:以食品安全為例》，《政治學(xué)研究》2011年第2期。。政府必須正視這一問題，監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)和改革也必須回應(yīng)這一問題。

從管理的成本收益來看，對(duì)大企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的效率顯然要高于廣大零散的中小企業(yè)。這表現(xiàn)在，大企業(yè)的行為能夠形成良好的示范效應(yīng)，帶動(dòng)中小企業(yè)的良性發(fā)展。對(duì)大企業(yè)的違法行為進(jìn)行處理能夠產(chǎn)生較大威懾，向社會(huì)傳遞信息，告訴其他從業(yè)者:監(jiān)管者認(rèn)可的行為規(guī)則是什么。處理一家大企業(yè)，對(duì)社會(huì)的威懾力要遠(yuǎn)大于處理若干中小企業(yè)。特別是對(duì)行業(yè)普遍的潛規(guī)則而言，只罰小的，不動(dòng)大的，“只打蒼蠅不打老虎”，形成機(jī)會(huì)主義的文化，小廠商被打不被認(rèn)為是因?yàn)檫`法而打，而看作是自己運(yùn)氣不佳。把眼睛盯著小的，最后的結(jié)果是完全沒有能力去撲火，因?yàn)樗奶幎际腔稹?/p>

另外，大企業(yè)往往能夠控制食品鏈上游甚至下游的中小企業(yè)，以大企業(yè)為重心進(jìn)行監(jiān)管，中小企業(yè)自然會(huì)受到相應(yīng)的壓力，從而事半功倍。風(fēng)險(xiǎn)會(huì)沿著食品鏈條傳遞，如果不清晰界定企業(yè)的責(zé)任，很容易導(dǎo)致最后的“有組織的不負(fù)責(zé)任”，或者責(zé)任被推給那些根本沒有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體，而最有能力對(duì)抗這些風(fēng)險(xiǎn)的大企業(yè)則可以將責(zé)任推得一干二凈。比如，大型零售商因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)的控制而在與零散的供貨商之間進(jìn)行交易時(shí)擁有相當(dāng)大的市場(chǎng)權(quán)力，并能夠利用這種權(quán)力來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)或交易條件，它們完全可以利用自己的市場(chǎng)力量和對(duì)話語(yǔ)權(quán)的把控將責(zé)任推給零散養(yǎng)殖戶或奶農(nóng)等。大企業(yè)可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，中小企業(yè)又管不勝管，最后就只能寄望于消費(fèi)者的自我保護(hù)了。顯然，對(duì)大型企業(yè)而言，消費(fèi)者是很難與之進(jìn)行對(duì)抗的，這也正是崇尚自由市場(chǎng)的美國(guó)發(fā)展出現(xiàn)代監(jiān)管國(guó)家的根本原因①劉亞平:《美國(guó)食品監(jiān)管改革及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2008年第4期。。

我國(guó)目前對(duì)中小企業(yè)的監(jiān)管力度應(yīng)該說是非常大的，以至于有人認(rèn)為，世界上沒有任何國(guó)家和地區(qū)有我們這么大的監(jiān)管力度②陳君石院士在2012年6月全國(guó)食品安全宣傳啟動(dòng)儀式暨第四屆中國(guó)食品安全論壇上的發(fā)言。參見《院士回應(yīng)中國(guó)食品安全監(jiān)管力度世界最強(qiáng)言論》，《新京報(bào)》2012年6月18日。。但是為什么仍然管不好?確實(shí)，面對(duì)如此雜、散、廣的小食品生產(chǎn)銷售企業(yè)，監(jiān)管力量再龐大也只能望洋興嘆。監(jiān)管重心下移，把責(zé)任甩給基層政府也確實(shí)是當(dāng)下的權(quán)宜之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)中小企業(yè)更應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)作用，以消費(fèi)者為中心，通過市場(chǎng)紀(jì)律實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。我國(guó)現(xiàn)在的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)發(fā)證和追溯制度，這些都顯然有利于大企業(yè);而對(duì)中小企業(yè)而言，則是在它們本來就艱難的生存環(huán)境中雪上加霜。通過許可實(shí)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式人為將廣大小企業(yè)排除在市場(chǎng)之外，既增加了監(jiān)管的難度——大量精力被用于驅(qū)趕無證無照者，也限制了消費(fèi)者的選擇。一些傳統(tǒng)的食品制作方式可能無法達(dá)到現(xiàn)代大企業(yè)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，但是它卻迎合相當(dāng)一部分消費(fèi)者的飲食習(xí)慣與需求。在這種情況下，通過信息披露讓消費(fèi)者知道自己的選擇所潛在的風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)中小企業(yè)的市場(chǎng)壓力，是更為合理的監(jiān)管方式。賦權(quán)給消費(fèi)者使之有能力對(duì)抗企業(yè)的不法行為，是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)的王道。甚至可以說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵不在于扶持企業(yè)，而在于扶持作為消費(fèi)者的普遍公眾。消費(fèi)者的維權(quán)能力提高了，企業(yè)自然會(huì)去考慮如何回應(yīng)消費(fèi)者的需求，自然會(huì)想千方設(shè)百計(jì)去提升產(chǎn)品質(zhì)量。我國(guó)目前消費(fèi)者的自我權(quán)益維護(hù)往往非常困難，這表現(xiàn)在消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)，常常陷于商家與商家、商家與企業(yè)的相互推諉之中;也表現(xiàn)在面對(duì)現(xiàn)代食品的風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)有舉證責(zé)任的消費(fèi)者很難拿出明確的證據(jù)說明自己的損害是由某一食品造成的;更表現(xiàn)為消費(fèi)者以個(gè)體為單位的維權(quán)在強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)面前往往顯得蒼白無力。市場(chǎng)有著強(qiáng)有力的約束和制裁力量，因此精明的監(jiān)管應(yīng)以消費(fèi)者為中心，盡量利用市場(chǎng)的力量，通過市場(chǎng)紀(jì)律實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

C913．3

A

1000－9639(2012)06－0177－09

2012—06—07

中山大學(xué)“985工程”三期項(xiàng)目

劉亞平(1976—)，女，湖北洪湖人，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中國(guó)公共管理研究中心副教授(廣州510275);

蔡 寶(1982—)，男，廣東揭西人，廣州市臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)職員(廣州510600)。

【責(zé)任編輯:楊海文;責(zé)任校對(duì):楊海文，許玉蘭】