鄧 勇，肖 穎

（1.重慶市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121；2.重慶市動物疫病預防控制中心，重慶 401147）

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品安全關系廣大人民群眾身體健康和生命安全，關系到新時期國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。食品安全涉及的食品種類和范圍非常廣，但從人們的飲食結構來看，人們每日食用的絕大多數(shù)是食用農(nóng)產(chǎn)品，許多加工后的食品其原材料也是食用農(nóng)產(chǎn)品，因此，食用農(nóng)產(chǎn)品的安全必然成為了食品安全監(jiān)管的重點?！妒称钒踩ā芬?guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定?！薄妒称钒踩ā分饕{(diào)節(jié)的是食用農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)流通及農(nóng)產(chǎn)品之外的食品，而食用農(nóng)產(chǎn)品的安全主要由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及相關法律法規(guī)來調(diào)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)領域農(nóng)產(chǎn)品安全的一個規(guī)定較為原則和寬泛的法律，具體對種植產(chǎn)品、動物產(chǎn)品、水產(chǎn)品三大類食用農(nóng)產(chǎn)品安全進行規(guī)范的是一些專業(yè)性較強的法律法規(guī)。在食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國家層面以農(nóng)業(yè)部門為執(zhí)法主體的法律法規(guī)達40多部，涉及農(nóng)產(chǎn)品安全、種子、肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料、種畜禽、動物防疫、植物檢疫、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等。涉及食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管工作的法律法規(guī)制訂時間跨幅長，執(zhí)行部門間跨幅大，執(zhí)行部門內(nèi)跨幅大，執(zhí)法主體不一，同時，這些法律法規(guī)的執(zhí)行對保障體制、執(zhí)行機制也有著較高的要求。如果部門間、部門內(nèi)執(zhí)行機制不健全，權責不統(tǒng)一，多部門多法規(guī)執(zhí)行銜接不上，人、財、物等保障措施跟不上，將難以確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管工作的順利開展。

食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管問題主要有哪些？以動物產(chǎn)品消費為例：一個消費者買了一塊豬肉，覺得顏色不對勁，可能有質(zhì)量問題，就去找賣肉的討說法，最后鬧到了管理市場的工商部門那里，工商部門的同志說：肉的質(zhì)量問題應當去找負責檢疫的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的同志看過豬肉之后，告訴他們這不是動物疫病的問題，應當屬于肉品品質(zhì)問題，應當去找負責定點屠宰品質(zhì)檢驗監(jiān)管的商務部門。商務部門的同志看過豬肉之后，告訴他們這有可能是飼料或獸藥的殘留問題，應該去找負責飼料獸藥使用監(jiān)管的畜牧獸醫(yī)主管部門。到了畜牧獸醫(yī)局，相關負責同志看過豬肉之后，告訴他們執(zhí)法的事他們已經(jīng)委托給了農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊。農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊的同志看過豬肉之后，告訴他們：這肉的事還得找動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。前面這一事例筆者多次遇見，還有的消費者拿著肉去找衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門、食藥監(jiān)部門和相關檢驗機構，但大都沒能得到很好的解決。這或許就是大家經(jīng)常戲稱的“七八個大蓋帽管不了一頭豬”的真實寫照。

由于農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管問題涉及農(nóng)業(yè)、商務、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、公安等多個部門，筆者準備從農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法角度、多部門執(zhí)法角度、行政執(zhí)法與刑事司法銜接角度這三個方面，來分析思考食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題。

1 從農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法角度來思考食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題

1.1 農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法中存在的幾個問題

1.1.1 大綜合的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法模式不適應農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的需要

目前，國家層面主要推行的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是將法律授權給行政主管部門的執(zhí)法工作交由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構執(zhí)行，與法律單獨授權給專業(yè)執(zhí)法機構的執(zhí)法工作相分開，綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法橫跨了三個相對獨立的行業(yè)，即種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)業(yè)，其它的植物檢疫、動物檢疫等由單獨的機構實施。那么，這里面就存在兩個問題，一是在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，每一類食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全均由兩支隊伍負責。植物產(chǎn)品的質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構、植物檢疫機構共同負責，動物產(chǎn)品的質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責，水產(chǎn)品的質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構、水生動物檢疫機構負責。二是目前植物檢疫機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有農(nóng)技站，動物檢疫機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有畜牧獸醫(yī)站，水生動物檢疫機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有水產(chǎn)員，而綜合執(zhí)法機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺少機構和人員。2011年，河南雙匯“315”事件曝光“動物產(chǎn)地檢疫人員在產(chǎn)地檢疫時沒有檢瘦肉精，導致瘦肉精生豬憑證一路過關”，其實在一般情況下，按照現(xiàn)在的法律授權和職能劃分，動物產(chǎn)地檢疫人員并不負責“瘦肉精”等投入品的監(jiān)管職責。

1.1.2 基層執(zhí)法保障體制不健全，執(zhí)法隊伍整體力量薄弱

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作有著與其它行業(yè)執(zhí)法工作不同的特點，那就是法律法規(guī)多，涉及面廣，管理對象多且分散，工作量大，專業(yè)性強，違法行為確定具有高技術性和復雜性，違法行為后果具有不確定性和擴散性。目前的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍建設與其承擔的責任不相匹配，整體力量薄弱，整體執(zhí)法水平、專業(yè)水平與其承擔的食品安全職責仍有較大差距。

當前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重點在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要加強“田間到餐桌”，特別是“田間”的監(jiān)管，如果不在人、財、物上向基層投入，基層執(zhí)法將難以有效開展到位。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)技站和畜牧獸醫(yī)站，盡管有機構有人員，但執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，人員待遇差，工作經(jīng)費欠缺。2011年，河南雙匯“315”事件曝光的動物產(chǎn)地檢疫人員在產(chǎn)地檢疫時亂收費，檢查站執(zhí)法人員在檢查時亂收費，這里面除了存在執(zhí)法規(guī)范的問題外，也反映出基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構“以收費養(yǎng)站”等深層次的問題。如果待遇低，工作經(jīng)費缺失，又怎能留住和吸引高素質(zhì)的人才？

1.1.3 簡單的實施基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法將影響動物疫病防控工作

以養(yǎng)殖領域的監(jiān)督執(zhí)法為例，由于目前食品安全形勢越來越嚴峻，大家都在考慮如何解決獸藥使用監(jiān)管、飼料投入品監(jiān)管工作中的缺位和空位問題。目前，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍是這一領域中唯一一支較為穩(wěn)定和健全的執(zhí)法隊伍，這就使得大家都在考慮增加它的職能問題，即由它來實施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。但是，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的工作重點是防控動物疫病，其人、財、物的資源是按照2005年獸醫(yī)管理體制改革的要求來配置的，且本就有差距，如果要考慮增加近一倍的職能職責，就必須一并考慮人、財、物資源的重新配置問題，不能只把大量的職責一交就完事，最后出現(xiàn)嚴重影響動物疫病防控的局面。同時，還必須注意防止出現(xiàn)“上下左右機構設置及職能不一，國家層面更沒有機構”的不利局面。

1.2 加強農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法工作的對策及建議

目前，在畜產(chǎn)品安全監(jiān)管方面，大家都較為關注“瘦肉精”的問題，但“瘦肉精”只是眾多禁用藥品的一種，禁用藥品也只是影響動物產(chǎn)品安全的一類因素，對于所有問題的防范，我們并沒有做好充足的準備。農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部出現(xiàn)的多頭執(zhí)法，執(zhí)法權限劃分不明確，以及基層執(zhí)法力量薄弱，在很大程度上造成了無法有效對農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費實施全過程監(jiān)管，農(nóng)產(chǎn)品安全及投入品監(jiān)管中的嚴重隱患也無法排除。

1.2.1 在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)分領域組建農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍

農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部執(zhí)法隊伍的最佳組建方式，應當是采用條塊結合方式，“相對”集中行政執(zhí)法權，將法律授權給行政主管部門的執(zhí)法工作與法律單獨授權給專業(yè)執(zhí)法機構的執(zhí)法工作在不同農(nóng)業(yè)領域相結合，充分利用種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均有隊伍這一優(yōu)勢，將農(nóng)業(yè)部門全部執(zhí)法權限交多支隊伍執(zhí)法，由每支隊伍對各自領域的農(nóng)產(chǎn)品安全負責，對每一類農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通、加工、消費等各個環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)管。同時，不能只考慮在畜牧獸醫(yī)領域搞綜合執(zhí)法，應當將其它領域一并綜合考慮，否則，即使農(nóng)業(yè)部下了決心，在地方上也難以展開。因此，筆者建議，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)領域各組建一支執(zhí)法隊伍（漁業(yè)領域執(zhí)法隊伍可與養(yǎng)殖或種植業(yè)領域執(zhí)法隊伍并建），種植業(yè)領域的執(zhí)法隊伍對種植的農(nóng)產(chǎn)品安全負責，養(yǎng)殖業(yè)領域的執(zhí)法隊伍對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全負責，漁業(yè)領域的執(zhí)法隊伍對水產(chǎn)品的質(zhì)量安全負責。

1.2.2 組建好各級農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍

為適應全國農(nóng)產(chǎn)品大流通的局面，對于各級、各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍的建設，必須考慮采取全國一盤棋，上下一盤棋的組建原則。一是縣一級農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)在種植、養(yǎng)殖、水產(chǎn)領域組建綜合執(zhí)法隊伍。如養(yǎng)殖業(yè)領域的執(zhí)法隊伍在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構基礎上組建，由其綜合行使法律法規(guī)授權給養(yǎng)殖領域農(nóng)業(yè)部門所有的執(zhí)法職能，對外綜合行使行政執(zhí)法權，涉及動物防疫檢疫、獸藥、飼料等，由其對畜產(chǎn)品的生產(chǎn)全過程質(zhì)量安全負責。省市一級均參照此模式進行組建，同時，鑒于其承擔的責任大大增加，可考慮提高其行政級別。二是國家層面必須建立相應的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構。如在養(yǎng)殖業(yè)領域，原先沒有國家動物衛(wèi)生監(jiān)督所，已嚴重影響了全國動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是隊伍建設的重點。要使工作重心下移，監(jiān)督重點到基層，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有農(nóng)技站和畜牧獸醫(yī)站的優(yōu)勢，健全農(nóng)業(yè)基層監(jiān)督執(zhí)法體系，完善派出機構建設?？稍谵r(nóng)技站、畜牧獸醫(yī)站增掛監(jiān)督分所的牌子，實行“兩塊牌子，一套人馬”，解決其執(zhí)法身份合法性問題。

1.2.3 健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作保障機制

本就存在較多問題的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍，考慮讓其承擔、承攬最重的食品安全監(jiān)管責任，其前提是國家層面必須要在公共資源配置上，充分考慮農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍建設、執(zhí)法工作開展的需求，解決好人、財、物等各項保障措施，做大做強農(nóng)業(yè)執(zhí)法。在各個層面執(zhí)法隊伍的建設上，重點要對基層的執(zhí)法隊伍建設和日常工作運行，給予重點的關注和支撐。筆者在考慮本文中農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍應當承擔更多的食品安全執(zhí)法監(jiān)管責任的觀點，特別是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔更多的監(jiān)管職責方面，與其它省市同仁進行溝通時，遭到絕大多數(shù)人的反對，他們的理由主要是——“目前的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍在人力、財力保障方面太弱，無法承擔更重的職責”。

2 從多部門執(zhí)法角度來思考食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題

食用農(nóng)產(chǎn)品在從“田間到餐桌”的過程中，商貿(mào)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門對其后續(xù)流通均負有監(jiān)管職責，在不同的環(huán)節(jié)實施監(jiān)管。

2.1 多部門實施農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管中存在的幾個問題

2.1.1 商貿(mào)部門與農(nóng)業(yè)部門在確保生豬質(zhì)量安全方面沒能較好的整合力量

按照《生豬屠宰條例》的規(guī)定，商貿(mào)部門負責監(jiān)督屠宰企業(yè)實施肉品檢驗，其肉品檢驗具體內(nèi)容包括：“傳染性疾病和寄生蟲病以外的疾?。挥泻ο袤w；屠宰加工質(zhì)量；注水或者注入其他物質(zhì)；有害物質(zhì)；種公、母豬及晚閹豬”。在2011年雙匯“315”事件中新聞媒體報導：“南京市定點屠宰環(huán)節(jié)沒有檢測瘦肉精，但是有合法的動物產(chǎn)品檢疫證明可以上市”，面對一邊倒的批評，南京動物衛(wèi)生監(jiān)督所的同志稱：“我們的職責范圍就是檢傳染病和寄生蟲病，瘦肉精不是我們的監(jiān)管范圍”。南京市商務局的同志稱：“在屠宰場監(jiān)管的只有農(nóng)業(yè)部門的檢疫人員，我們是發(fā)現(xiàn)問題再來進行協(xié)調(diào)，再指導，一般的工作都是這樣”。這一事件實際上已把兩個部門陷入比較尷尬地步，商貿(mào)部門有負責監(jiān)督企業(yè)實施有害物質(zhì)檢驗的法律授權職責，但是它無人派駐定點屠宰場；向定點屠宰派駐了動物檢疫執(zhí)法人員（官方獸醫(yī)）的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，并沒有檢查瘦肉精等違禁藥品的法律授權。

無法回避的是，商貿(mào)、農(nóng)業(yè)兩個部門已在動物產(chǎn)品監(jiān)管職能上出現(xiàn)了交叉。一是商貿(mào)部門不僅在一線缺人執(zhí)法，而且它沒有技術支撐機構，而農(nóng)業(yè)部門在省、市、縣三級均建有動物產(chǎn)品的疫病診斷、獸藥殘留檢驗的實驗室。一省級商貿(mào)部門在2007年三聚氰胺事件發(fā)生后，立即與省級農(nóng)業(yè)部門協(xié)商，請求將品質(zhì)檢驗監(jiān)管職責交給農(nóng)業(yè)部門。二是品質(zhì)檢驗看似可以與初級食用農(nóng)產(chǎn)品安全分開，而實際上難以有效分開，包括屠宰流程中的動物檢疫程序與肉品的品質(zhì)檢驗程序也已出現(xiàn)交叉，這也給后續(xù)監(jiān)管造成了嚴重的影響。不僅是消費者，包括相關職能部門在流通環(huán)節(jié)對動物產(chǎn)品到底存在哪一類問題區(qū)分都比較困難，這些動物產(chǎn)品是動物疫病問題、殘留問題，還是品質(zhì)問題？是通知商貿(mào)部門來檢驗處理？還是通知農(nóng)業(yè)部門、動物檢疫機構或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構來處理？

2.1.2 在食用農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)流通監(jiān)管方面存在的問題

《食品安全法》授權工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門對食用農(nóng)產(chǎn)品的后續(xù)流通實施監(jiān)管。如對于動物產(chǎn)品的后續(xù)流通，《食品安全法》釋義中解釋到：“在加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由質(zhì)檢部門負責；在流通（市場）環(huán)節(jié)，由工商部門負責；在餐飲服務環(huán)節(jié)，由食藥監(jiān)部門負責；發(fā)生在食品安全法規(guī)定的食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務三個環(huán)節(jié)以外的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責”。2011年雙匯“315”事件中，新聞媒體在對大批吃過“瘦肉精”的“健美豬”通過層層關卡進入南京的菜市場進行揭露后，最后對工商部門進行了非?？隙ǖ膱髮В瑘髮Я斯ど滩块T加強了市場的監(jiān)督檢查，運用快速檢驗箱進行快速檢驗。而實際上，工商部門非常“到位”的執(zhí)法工作，實際上也并不能阻止這些“瘦肉精”豬肉進入南京市民的菜籃子。工商部門在食用農(nóng)產(chǎn)品的后續(xù)監(jiān)管中，能夠起到一定的作用，但作用肯定是有限的，而且必須要考慮部門強力配合的問題。此外，《食品安全法》在規(guī)定多部門監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)流通的職責上非常原則，缺乏可操作性，現(xiàn)在各地已出現(xiàn)了不同的理解，如有的省市工商部門基本上拒絕了對農(nóng)產(chǎn)品的后續(xù)流通實施監(jiān)管。

盡管國家層面多個部委為了確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全，采取了非常多的措施，但由于食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的高度專業(yè)性和復雜性，嚴重制約了多部門監(jiān)管工作的開展。首先是沒有一支主導力量?，F(xiàn)在誰是食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的主導力量，并沒有明確說明，概念也較為模糊，但可以肯定的是商貿(mào)、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門在食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管上，均不可能成為主導力量。其次多部門缺少技術支撐。無論是工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門沒有主動尋求也好，還是無法尋求也好，它們?nèi)鄙賹I(yè)執(zhí)法隊伍的技術監(jiān)督和檢疫檢驗支撐，工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門需要自己進行專業(yè)性檢驗，檢驗的結果也不能共用并實施追溯，造成資源的極大浪費。如在動物產(chǎn)品安全監(jiān)管上，動物產(chǎn)品可能涉及上百種動物疫病和藥物殘留，其質(zhì)量安全問題專業(yè)性非常強，國家層面不可能給農(nóng)業(yè)、商務、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門每支執(zhí)法隊伍均配備大量的專業(yè)人員和設備。三是多部門之間并沒有形成合力。各部門平時就每一類食用農(nóng)產(chǎn)品流通監(jiān)管的具體問題，缺乏深入研究，對打擊經(jīng)營加工偽劣食用農(nóng)產(chǎn)品的違法分子，也沒有形成黑名單等制度，更沒有從采取法律手段和行政管理手段方面共同采取措施。

2.2 加強多部門監(jiān)管的對策及建議

2.2.1 以農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍監(jiān)管為主線，貫穿食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售的全過程

后三聚氰胺時期，各執(zhí)法部門均不再積極爭取責任重的職能，而是清理職責，減少責任，但食用農(nóng)產(chǎn)品安全關系到食品安全的大局，必須要有部門勇于站出來。食用農(nóng)產(chǎn)品問題的高專業(yè)性和復雜性，意味著對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管，多部門不可能采取接力跑的方式，因為這一棒農(nóng)業(yè)部門交不出去，后面的隊伍也接不了?，F(xiàn)在必須要旗幟鮮明的大力推動農(nóng)業(yè)執(zhí)法，要以農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍為主線，由這支隊伍確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全為已任，發(fā)揮其專業(yè)執(zhí)法的優(yōu)勢，采取各種有效措施，將監(jiān)管貫穿食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售的全過程，實施從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管。食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍負責，食用農(nóng)產(chǎn)品加工流通銷售等過程，由農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍配合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務等部門完成。

2.2.2 充分發(fā)揮其它執(zhí)法部門行業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，多部門配合共同確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全

各部門各負其責，密切配合，對食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售實施全過程監(jiān)管。一是要充分發(fā)揮多部門的行業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢。發(fā)揮工商部門對市場環(huán)節(jié)、質(zhì)檢部門對加工環(huán)節(jié)、食藥監(jiān)部門對餐飲環(huán)節(jié)、商務部門對屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)管優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)部門做好與它們的對接。二是多部門共同考慮食用農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)的安全到消費者消費的安全問題。農(nóng)業(yè)部門重點考慮如何在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，組織好各級、各地農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法資源，把好每一類食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)關；多部門共同考慮如何充分發(fā)揮工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務等部門在食用農(nóng)產(chǎn)品加工流通銷售等過程中的重要作用。三是共同議定如何通過農(nóng)業(yè)部門的技術監(jiān)督優(yōu)勢來配合工商、食藥監(jiān)、商務等部門發(fā)揮其行為監(jiān)督的優(yōu)勢，解決工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務等部門技術支撐薄弱的后顧之憂，從而達到技術支撐資源綜合利用。四是共同議定在食用農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)環(huán)節(jié)怎樣采樣，怎樣綜合利用檢驗結果，怎樣建立違法經(jīng)營者黑名單，真正讓這些違法分子一次違法、終生出局等問題。定期召開例會，通報情況，討論共同解決存在的問題。五是國家層面對屬于商務部門監(jiān)管的品質(zhì)檢驗工作進行進一步研究，對是否考慮納入農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管范圍進行利弊方面的分析。如品質(zhì)檢驗納入農(nóng)業(yè)監(jiān)管范圍，可考慮將流水線上的檢疫程序與品質(zhì)檢驗程序合并，由官方獸醫(yī)監(jiān)督企業(yè)檢驗人員完成，最后由官方獸醫(yī)出具檢疫證明。

2.2.3 多部門共同強力監(jiān)督生產(chǎn)者擔負起農(nóng)產(chǎn)品安全責任

安全的農(nóng)產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，生產(chǎn)者是農(nóng)產(chǎn)品安全的第一責任人。我們只有通過農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍的強有力建設，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務、公安等部門的強有力配合，形成合力，強化監(jiān)管，督促生產(chǎn)者將農(nóng)產(chǎn)品安全的各項要求納入其管理制度中，擔負起農(nóng)產(chǎn)品安全責任，農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)才能得到保障。通過多部門的合作，共同努力，強有力地通過監(jiān)督執(zhí)法來維護生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者合法權益，并促進平等、公平、公正。如果加工經(jīng)營偽劣農(nóng)產(chǎn)品的行為得不到及時制止，對于合法經(jīng)營者就是不公正，消費者的健康就無法得到保證，如果監(jiān)督執(zhí)法比較到位，則違法者將得到應有懲治，同時教育其他的生產(chǎn)經(jīng)營者，使大家守法經(jīng)營，那么大家就處于一個平等公正的環(huán)境中，各方面的權益也將依法得到維護。

3 從行政執(zhí)法與刑事司法銜接角度來思考食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題

對于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題,國家層面無論從法律法規(guī)，還是從最高檢、最高院、農(nóng)業(yè)部、公安部的相關文件中，均對此提出了嚴格的要求，發(fā)出了強烈的信號。農(nóng)業(yè)部在2011年《關于加強農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實施意見》中提出：“加強農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作是嚴厲打擊農(nóng)業(yè)違法行為的迫切要求和重要手段，事關依法行政，事關農(nóng)資市場秩序維護和農(nóng)產(chǎn)品安全，事關農(nóng)民和消費者合法權益保障”。今年以來，在全國范圍內(nèi)公安部門強力開展打擊加工經(jīng)營病害動物產(chǎn)品違法行為專項行動。但目前最大的問題是“如何銜接”？如何應對在食用農(nóng)產(chǎn)品領域違法事實已經(jīng)觸犯刑律，但最終被追究刑事責任的違法分子少之又少的局面。筆者曾多次與司法部門的同志共同研究打擊加工經(jīng)營病害動物產(chǎn)品違法行為行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題，但現(xiàn)實情況是這一問題難以在省市層面得以有效突破。

3.1 行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的問題

3.1.1 追刑界限模糊?！缎谭ā返谝话偎氖臈l規(guī)定立案追訴標準對使用“瘦肉精”等禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥品有較為明確的規(guī)定，追刑界限比較明顯，使得司法部門能夠大量追查雙匯事件涉刑人員（當然這也與這一事件影響太大有關系）。除此之外，《刑法》第一百四十條、一百四十三條規(guī)定的追刑界限模糊，經(jīng)營哪一種偽劣食用農(nóng)產(chǎn)品違法行為是否涉刑沒能較好的定性，沒有制定詳細的立案追訴標準?！缎谭ā返谝话偎氖畻l規(guī)定“生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，……”。首先是《刑法》第一百四十條是否適用于食用農(nóng)產(chǎn)品？如果適用，經(jīng)營病害動物也在此范圍內(nèi)，那么，注水動物算不算？生產(chǎn)經(jīng)營抗生素超標動物、休藥期內(nèi)的動物算不算？農(nóng)藥超標的蔬菜、水果算不算？藥物超標的水產(chǎn)品算不算？要超過什么樣的標準才算偽劣產(chǎn)品？哪些適用于行政法規(guī)來調(diào)節(jié)，哪些適用刑法來調(diào)節(jié)，如何區(qū)分犯罪與無罪？是運用行政執(zhí)法手段來應對一般的違法分子，還是動用司法手段來對付觸犯刑律的犯罪分子？

3.1.2 產(chǎn)品鑒定難。以動物產(chǎn)品鑒定為例，也許是由于動物產(chǎn)品涉及動物疫病、殘留和品質(zhì)等問題，涉及多部門，現(xiàn)在鑒定什么、誰來鑒定、怎么鑒定都沒能弄清楚，導致國家層面沒有制定《病害動物產(chǎn)品鑒定技術規(guī)范》。而國家層面沒有這些規(guī)范，基層執(zhí)法不能區(qū)分“可食用”和“不可食用”，“合格”和“不合格”，“病害”和“非病害”，就無法對動物產(chǎn)品定性，也就無法對經(jīng)營者的經(jīng)營行為定性，無法對加工經(jīng)營病害動物產(chǎn)品違法行為通過行政執(zhí)法和刑事司法手段來有效加以打擊，嚴重影響了動物產(chǎn)品流通后續(xù)監(jiān)管工作的開展。此外，“不符合衛(wèi)生標準的食品”必須由省級以上衛(wèi)生行政部門確定的機構進行鑒定，那么，究竟哪種情況下的食用農(nóng)產(chǎn)品屬于“不符合衛(wèi)生標準的食品”，也缺少法律法規(guī)進行明確規(guī)定。

3.1.3 公安機關介入難，行政執(zhí)法機關取證難?！缎姓?zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實……涉嫌構成犯罪，必須依照本規(guī)定向公安機關移送?！边@一規(guī)定看似較為明確，但在實際工作中不同部門的理解差異卻較大。農(nóng)業(yè)部門在查處違法行為過程中，很多時候取得的證據(jù)只能從常理的角度推斷該行為涉嫌構成犯罪，往往想移送但公安部門不接，公安部門提出必須“證明”其構成犯罪。這就導致處于一線的農(nóng)業(yè)部門不僅要面對追刑界限、產(chǎn)品鑒定、行為定性等問題，還要面對取證難的問題。以經(jīng)營病害動物產(chǎn)品為例，目前，只要是從事病害動物產(chǎn)品經(jīng)營的不法經(jīng)營者，一般情況均不止短時間從事這種非法行業(yè)，筆者認為，只要是涉及這個非法行業(yè)的，包括那些長期收購加工的經(jīng)營者，以及長期售出病死動物的養(yǎng)殖場，絕大部分應當涉刑。而面對這些違法犯罪分子，通過農(nóng)業(yè)部門的取證手段，大多取不到足以證明其犯罪的證據(jù)，一般情況下只能依靠現(xiàn)場查獲的病害動物來計算貨值，至于他們之前加工銷售了多少，農(nóng)業(yè)部門基本上查不出，沒法向公安部門移送案件，或者是公安部門不接收。在這種情況下，一邊是新聞媒體報導：“有關部門打掉了一加工經(jīng)營病害動物產(chǎn)品的窩點，對違法分子進行了嚴處”，老百姓看后大快人心。而另一邊是違法分子只被處罰數(shù)千元，盤算著再去買賣多少病害產(chǎn)品把被處罰的錢找回來。當然，這一問題目前已得到了較好的改善，公安部已在全國范圍內(nèi)開展了打擊加工經(jīng)營病害動物產(chǎn)品違法犯罪行為的專項行動。但是，筆者更多情況下考慮的是公安部門專項行動過了之后怎么辦？

3.1.4 執(zhí)法責任追究難。近期，在雙匯事件后，國家層面一再強調(diào)，對不按規(guī)定移送司法部門的行政執(zhí)法機關，要嚴厲追究部門領導責任。實際上，在《行政處罰法》《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中，均有對執(zhí)法人員因為“不移送”而構成犯罪的規(guī)定，《刑法》第四百零二條更是規(guī)定：“行政執(zhí)法人員對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。”應當說，現(xiàn)有的法律法規(guī)對行政執(zhí)法機關對涉嫌犯罪的相對人移送司法機關方面有許多嚴格的規(guī)定，但在實際工作中，并不是行政執(zhí)法機關不想移送，而是很多時候，行政執(zhí)法人員、公安干警、政府各個部門及社會各界，均對那些制售偽劣農(nóng)產(chǎn)品的違法分子深惡痛絕，但由于追刑界限、移送界限太模糊，加之以業(yè)務部門之法取犯罪分子之證太困難，鑒定太困難，造成這些嚴重損害廣大人民群眾健康的違法分子長期得不到應有的懲處。這么多年，又有多少行政執(zhí)法人員因為沒有“移送”而受到行政處理或是承擔刑事責任的情況發(fā)生？同時，這一現(xiàn)象還可能引發(fā)連鎖反應，即執(zhí)法責任難以追究，將進一步導致執(zhí)法職責難以有效履行。

3.2 加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的建議

在食品安全監(jiān)管工作中，要充分發(fā)揮公安機關的“拳頭”作用。一是在國家層面完成食用農(nóng)產(chǎn)品追刑界限的界定和立案追查標準的制定，對經(jīng)營不同農(nóng)產(chǎn)品的不同情形進行較明確的規(guī)定。二是建立公安機關先行查處機制，只要能從常理的角度判斷當事人涉嫌食品安全犯罪，就必須由公安機關采取刑偵手段進行追查，充分發(fā)揮其能夠?qū)嵤┧痉▊刹斓膬?yōu)勢，確保利用司法的手段來對付食品安全犯罪分子。三是公安機關可設置食品安全監(jiān)管專職人員。專職人員不僅要在食品安全事件發(fā)生的第一時間趕到現(xiàn)場，對需要實施先行偵查的，堅決控制人員，先行追查，還要在平時工作中保持與相關行政執(zhí)法機關的密切聯(lián)系，參加對重點場所的檢查，以及對生產(chǎn)者集中的宣傳和相關部門聯(lián)系研討會等。

4 對于加強食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的綜合性建議

2012年1月6日，國內(nèi)權威機構發(fā)布《2011—2012中國飲食安全報告》稱：“80.4%的人對當下的食品沒有安全感,大家最不放心的是熟肉制品,其次是膨化及油炸食品、鮮肉、乳制品和蔬菜”。對一個國家的健康和形象而言，損害最大的莫過于不安全的食品，對政府能力的最大考驗莫過于確保我們的食物對身體無害，如何實實在在地提高食品安全水平，恢復民眾對食品安全的信心必須成為當前和今后一段時期國家及各有關部門的首要任務。2011年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出的2012年經(jīng)濟工作主要任務中要求：“要加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，確保群眾吃上放心食品。要加大改革攻堅力度，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。要加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破”。

在農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管領域，沒有權責統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，沒有良好的體制機制和保障措施，沒有多部門的共同配合，我們很難打一場漂亮的勝仗。因此，我們不能被現(xiàn)有法律、制度所局限，而必須要從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理頂層設計的角度，研究法規(guī)的修訂、部門職責的定位和執(zhí)法隊伍的組建，從機制體制的完善方面下功夫，健全法規(guī)執(zhí)行銜接機制和執(zhí)法工作保障機制，完善執(zhí)法隊伍管理體制，防止部門間、部門內(nèi)執(zhí)法出現(xiàn)碎片化，防止諸多法律法規(guī)的執(zhí)行出現(xiàn)碎片化，打破束縛食品安全監(jiān)管工作向前推進的條條框框，打通食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的最后數(shù)公里。

前面，我們已從農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法角度、多部門執(zhí)法角度、行政執(zhí)法與刑事司法銜接角度這三個方面來思考了食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題。目前對于農(nóng)產(chǎn)品安全問題，并不是法律法規(guī)不夠多，不是監(jiān)管的部門不夠多，不是技術沒有支撐，不是財政資金沒有保障，而是該有的條件基本有了，面對新時期新問題，現(xiàn)在是到了該“重新洗牌”的時候了，有必要重新構建保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全的法律體系,啟動一次農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體制的改革。

4.1 修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及與農(nóng)產(chǎn)品安全的相關法律法規(guī)，對接《食品安全法》。從法規(guī)層面完成與農(nóng)產(chǎn)品安全有關的部門職責的重新定位，完成執(zhí)法隊伍的重新組建和體制機制的重新完善。

4.2 農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一組建三支執(zhí)法隊伍。利用現(xiàn)有機構進行歸并整合，農(nóng)業(yè)部門從國家層面到基層在種植業(yè)領域、養(yǎng)殖業(yè)領域和漁業(yè)領域各組建一支執(zhí)法隊伍，給予每支執(zhí)法隊伍一個清晰的產(chǎn)品安全責任目標，將涉及每一類產(chǎn)品的安全監(jiān)管權力的權力和責任均給它，人力、財力給予配套，達到體制改革“權責統(tǒng)一、精簡效能”的要求。

4.3 以農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍為主線，多部門強力配合和推進，對食用農(nóng)產(chǎn)品實施全程監(jiān)管。發(fā)揮農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍專業(yè)執(zhí)法的優(yōu)勢，將監(jiān)管貫穿食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售的全過程，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍負責，行為監(jiān)督和技術監(jiān)督并重；食用農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)的加工流通銷售等過程，由農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍配合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務等部門完成，工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、商務等部門重在行為監(jiān)督。

食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管執(zhí)法體系的進一步建設，涉及現(xiàn)有各類執(zhí)法機構的歸類整合、利益調(diào)整、觀念轉(zhuǎn)變和法規(guī)政策配套，也許在這過程中會出現(xiàn)阻力，但我們必須要有面對問題、解決問題的勇氣，要有壯士斷腕的決心，找準對策，迎難而上。

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