王宏

我國有8200多萬殘疾人。滿足殘疾人的康復(fù)需求是殘疾人平等參與社會活動的重要條件，配置輔助器具是其中重要的手段；逐步建立和健全與政策配套的相關(guān)制度，才能切實(shí)保證殘疾人得到的服務(wù)不斷完善，保證我國殘疾人事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1 輔助器具服務(wù)與殘疾康復(fù)

所謂康復(fù)，就是使殘疾人平等地參與各種社會活動，成為人類社會中的一員，實(shí)現(xiàn)自身價值，為社會做出貢獻(xiàn)。殘疾人的康復(fù)除靠自身的努力外，還需要社會在醫(yī)療技術(shù)、教育手段、就業(yè)方式和社會交往方面給予幫助；其中通過工程技術(shù)手段及其產(chǎn)品——輔助器具，如輪椅、假肢、矯形器、助視器、助聽器等給以支持是重要的手段。輔助器具在殘疾人康復(fù)的各個環(huán)節(jié)上都起著不可缺少、無法取代的作用。

按照世界衛(wèi)生組織(WHO)制定并于2001年通過的“國際功能、殘疾和健康分類”，輔助產(chǎn)品和技術(shù)定義為“為改善殘疾人功能狀況而采用適合的或?qū)ｉT設(shè)計的任何產(chǎn)品、器具、設(shè)備或技術(shù)”[1]。凡能有效彌補(bǔ)或代償人體因殘疾而減弱或喪失的那部分功能，以及改善其身體狀況的器具，都叫做輔助器具，即凡是能夠有效地克服殘疾影響，提高殘疾人的生活質(zhì)量和社會參與能力的器具，都是殘疾人輔助器具。

我國的國家標(biāo)準(zhǔn)《殘疾人輔助器具分類和術(shù)語》GB/T 16432—2004/ISO 9999:2002(等同采用的國際標(biāo)準(zhǔn))，將殘疾人輔助器具分類為11個主類、135個次類和741個支類[2]，所涉及的產(chǎn)品上萬種。美國輔助技術(shù)資源中心ABLEDATA擁有世界最大的輔助器具數(shù)據(jù)庫，為各類殘疾人提供25000個輔助技術(shù)和產(chǎn)品信息[3]。根據(jù)日本的統(tǒng)計，常用的輔助器具有3000多種，國內(nèi)使用的也超過了1000種。

借助輔助器具，殘疾人能夠消除障礙，提高能力，最大程度地參與社會生活，實(shí)現(xiàn)人生價值。配置輔助器具投入小、見效快，并能持續(xù)發(fā)揮作用。配置輔助器具是改善殘疾人狀況的有效手段。

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國殘疾人占總?cè)丝诘谋壤秊?.34%，共有8296萬[4]。他們是社會中特殊困難群體。根據(jù)國家有關(guān)部門的統(tǒng)計，我國貧困人口中，殘疾人的比例接近50%。在發(fā)達(dá)地區(qū)以及大城市，殘疾人占需要救助人群的80%以上。貧困既是殘疾的根源也是殘疾的后果，殘疾使他們減少了社會活動參與，失去了維持生計的手段，加劇經(jīng)濟(jì)緊張，反過來又加重了貧困，不僅影響到個人，而且影響到整個家庭。

世界發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)計表明，70%以上的殘疾人可以通過醫(yī)療、康復(fù)、能力訓(xùn)練和配置輔助器具提高能力、改善狀況，實(shí)現(xiàn)不同程度的就業(yè)，成為社會財富的創(chuàng)造者。不到30%的殘疾人，主要是重癥肢體、智力、精神殘疾和多重殘疾人，需要由社會提供護(hù)理輔助器具和基本養(yǎng)護(hù)保障。

2 國內(nèi)外輔助器具服務(wù)狀況

為殘疾人提供輔助器具服務(wù)已經(jīng)成為社會發(fā)展和社會文明的標(biāo)志，為功能障礙者提供輔助器具配置體現(xiàn)了社會對弱勢群體的關(guān)懷。目前，輔助器具的產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣越來越受到重視，已經(jīng)作為各國政府提供社會福利的主要組成部分。在發(fā)達(dá)國家，雖然服務(wù)體系的建設(shè)和相關(guān)政策依據(jù)國情有所差異，但服務(wù)理念已經(jīng)深入人心并成為社會共識。配置輔助器具的經(jīng)費(fèi)納入了各級政府預(yù)算，企業(yè)和社會公眾為殘疾人配置輔助器具的捐贈也成為越來越普遍的行動。在歐美和日本等發(fā)達(dá)國家，公園、商店、博物館隨處可見進(jìn)行活動的殘疾人，很多是重度和綜合殘疾者，但他們能夠自如地到達(dá)想去的地方，并做他們能做的一切事情。在一些發(fā)展中國家，也可以看到各種形式的輔助器具應(yīng)用。

殘疾人康復(fù)服務(wù)起源于北歐。歐洲很多國家實(shí)行社會福利政策，尤其是北歐各國。在那些國家，殘疾人許多福利不需要評估申請人的經(jīng)濟(jì)能力，只要對其殘疾情況進(jìn)行評估，符合條件就可以得到政府的資助或補(bǔ)貼，得到需要和適合的輔助器具。這些國家的法規(guī)和制度也很健全。

美國也是一個社會福利型國家，注重社會公平，通過一系列法律條文解決了社會低層人群的社會福利和保障問題。美國的社會保障體系經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)較為成熟和完善。社會保障體系能夠保障殘疾人的基本生活，對殘疾人生活方方面面的需求也有較廣泛的覆蓋。美國的社會保障是以收入衡量為基礎(chǔ)的，只有當(dāng)殘疾人的收入無法滿足其基本需求時，才能夠享受到政府的救助或福利。比如，輔助器具的購買、無障礙改造等，申請政府資助或補(bǔ)貼需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)能力評估，滿足條件才能獲得幫助。這不同于歐洲許多國家的社會保障。美國的社會保障體系相比歐洲能夠更好地體現(xiàn)社會公平和效率，較為注重對弱勢群體的基本保障。

日本學(xué)習(xí)歐洲的康復(fù)服務(wù)理念，采用美國的福利制度，形成自己的社會保障體系。2000年制定并實(shí)施《介護(hù)保險》法規(guī)后，日本的康復(fù)事業(yè)得到巨大發(fā)展，殘疾人及老年人的輔助器具服務(wù)得以解決。但在實(shí)施幾年后反思，政府及各方的投入過大，負(fù)擔(dān)較重，因此對一些制度又進(jìn)行調(diào)整，《介護(hù)保險》也重新修改。

改革開放以來，我國的殘疾人事業(yè)取得了令世界矚目的發(fā)展，殘疾人保障法等相關(guān)法律相繼出臺，殘疾人就業(yè)、入學(xué)率大幅度上升，政府和社會對殘疾人事業(yè)的投入逐年加大，殘疾人的狀況逐步好轉(zhuǎn)，殘疾人康復(fù)和扶貧等工作已經(jīng)納入國家規(guī)劃。

殘疾人輔助器具服務(wù)從1992年正式納入國家計劃，經(jīng)歷了“八五”、“九五”、“十五”和“十一五”4個五年規(guī)劃，為殘疾人提供各類輔助器具千萬件以上。尤其從“十五”期間開始，國家從彩票公益金中劃撥了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于貧困殘疾人配置輔助器具，并帶動了各地政府相應(yīng)的投入，從而擴(kuò)大了殘疾人的受益面。但由于我國社會保障體系建設(shè)滯后，多數(shù)殘疾人還不能享受系統(tǒng)的基本救助。因此，殘疾人的整體狀況與社會整體水平的差距正在加大，迫切需要國家納入政策的制定和社會保障體系的建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。

3 我國輔助器具服務(wù)存在的問題

各類輔助器具涉及殘疾人康復(fù)、求學(xué)、就業(yè)和生活各方面，是幫助殘疾人補(bǔ)償功能、改善狀況最直接有效的手段，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的服務(wù)。根據(jù)測算，80%以上的殘疾人能夠借助各類輔助器具改善狀況。這種需求可分為顯性的和潛在的，隨著信息暢通、技術(shù)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)改善，潛在需求將逐步轉(zhuǎn)變成顯性需求。由于殘疾人普遍貧困、購買力低、出行不便、信息不暢等多種原因，根據(jù)中國殘聯(lián)2005年的一項(xiàng)調(diào)查，我國殘疾人輔助器具的基本配置率城市為8.06%～12.37%，農(nóng)村僅為1.51%～1.73%[5]。

3.1 政策和相關(guān)制度建設(shè) 我國地域遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，但是各地政府對開展殘疾人服務(wù)的投入并不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致。以殘疾人輔助器具服務(wù)為例，有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，無論是殘疾人個人獲得的資助還是對服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。地方政府的重視與投入程度與地方殘聯(lián)的工作狀態(tài)直接相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)層的狀況及能力都能夠影響政府對殘聯(lián)工作的重視程度和經(jīng)費(fèi)投入的額度。對殘疾人事業(yè)的投入并非直接與地方經(jīng)濟(jì)和殘疾人人口掛鉤，存在很大的不確定性。

3.2 輔助器具服務(wù)投入 我國輔助器具產(chǎn)品種類只占國家標(biāo)準(zhǔn)品種1/3弱，技術(shù)含量較高、涉及環(huán)境無障礙、幫助實(shí)現(xiàn)生活自理和文體娛樂等類別的產(chǎn)品基本缺失。目前，政府主管部門還不清楚輔助器具產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的特殊性，沒有認(rèn)識到政府應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品研發(fā)予以投入和扶持。

在提供服務(wù)方面，對輔助技術(shù)和輔助產(chǎn)品的認(rèn)知與國際相比存在明顯的差距。對產(chǎn)品缺乏了解，不清楚相關(guān)的技術(shù)和服務(wù)的流程；經(jīng)費(fèi)投入也有限，基本停留在救助上，即為最貧困的殘疾人提供最基本的少數(shù)幾種產(chǎn)品上，經(jīng)費(fèi)投入缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性；既沒有覆蓋所在地區(qū)的各類有需求的殘疾人，也很難兼顧每個殘疾人的差異。對開展服務(wù)也需要經(jīng)費(fèi)投入這個問題基本沒有認(rèn)識，導(dǎo)致了服務(wù)難以深入、機(jī)構(gòu)難以維持。

殘疾人保障法要求，政府對殘疾人獲得輔助器具提供支持。但是由于缺乏配套的相關(guān)條例，難以確保其可操作，只能是政府從財政中撥出專項(xiàng)資金用于救助。目前我國只有《工傷保險條例》將職工工傷后的康復(fù)和輔助器具配置納入報銷范疇，但沒有出臺對服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)流程的相應(yīng)規(guī)范要求，對予以報銷產(chǎn)品也規(guī)定不夠明確；操作的不規(guī)范也導(dǎo)致了經(jīng)費(fèi)投入與實(shí)際得到的服務(wù)之間存在很大差距，浪費(fèi)了本來就有限的資源；傷殘職工的利益難以保證，服務(wù)機(jī)構(gòu)也難以通過規(guī)范服務(wù)和提高質(zhì)量來參與競爭。輔助器具服務(wù)尚未真正納入社會保障體系。

4 對輔助器具服務(wù)納入社會保障體系的思考及建議

我國的社會保障體系隨著國家所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、分配方式和對外開放的深化改革，也進(jìn)入了快速發(fā)展階段。建設(shè)符合中國國情、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，又能夠最大程度保障社會成員基本需求的社會保障體系，是一個較長的過程，也是需要認(rèn)真探討和不斷總結(jié)的系統(tǒng)工程。

輔助器具的應(yīng)用能夠讓更多殘疾人提高功能狀況，促進(jìn)社會融合，減輕社會負(fù)擔(dān)，能夠讓他們更加自尊、自立，更好地融入生活的各個方面。輔助器具服務(wù)在我國起步較晚，相關(guān)的法規(guī)和制度還有待建立，整體社會保障體系還欠完善，人們對輔助器具的認(rèn)知還有欠缺，研發(fā)和生產(chǎn)還處于初級階段，因此需要政府的投入和關(guān)注，將具有中國特色的殘疾人康復(fù)服務(wù)納入社會保障體系，才能推動這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，使殘疾人能夠得到更多具體的服務(wù)。經(jīng)過一段時間的摸索，根據(jù)國外發(fā)達(dá)國家的發(fā)展情況，必須要找到符合中國國情的模式。

4.1 制定并完善法規(guī) 國家要以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，盡快出臺涉及殘疾人民生問題的法律法規(guī)；在國家制定其他相關(guān)法律時，也應(yīng)增添維護(hù)殘疾人權(quán)益的具體內(nèi)容，形成較為完善的殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)體系，為殘疾人依法維權(quán)提供保障。法律條款要詳細(xì)，具有可操作性；特別要加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合，加大執(zhí)法和檢查工作力度。

當(dāng)前，要用制度保障殘疾人事業(yè)的投入與國家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長同步；用規(guī)則確保相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)得到基本運(yùn)營條件，并規(guī)范其建設(shè)；用條例確保殘疾人獲得的扶持和服務(wù)不斷擴(kuò)大覆蓋面、適應(yīng)殘疾人個體的差異需求。制定相對完善的政策及其配套的各項(xiàng)制度，能夠切實(shí)保障殘疾人事業(yè)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

4.2 殘疾人社會保障制度化 社會保障程度的高低，固然取決于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也與社會保障的制度安排有關(guān)。美國殘疾人事務(wù)管理的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是社會保障制度化。如在美國社會安全制度中，除面向全體社會成員的社會保障制度外，專門面向殘疾人的保障制度有“老年、殘疾人及未亡人保險制度”、“殘疾人或失去工作能力者的保障福利制度”。這些制度確保了殘疾人在享受全體社會成員共同享受的各項(xiàng)保障政策的同時，滿足了殘疾人的特殊需求。我國針對殘疾人的社會保障，尤其是針對無業(yè)和重度殘疾人的社會保障問題，尚未納入全民社會保障體系，只能由各級殘聯(lián)在力所能及的范圍內(nèi)研究解決，結(jié)果是發(fā)展不平衡，地區(qū)差異大，殘疾人狀況差別明顯，易形成各種矛盾，甚至形成不穩(wěn)定因素。

要將殘疾人的一般需求納入政府職責(zé)和相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌解決，而不是由殘聯(lián)包攬一切。殘聯(lián)要加強(qiáng)調(diào)查研究，摸清殘疾人的底數(shù)，了解其實(shí)際需求，掌握真實(shí)情況，做好基礎(chǔ)工作，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策提供依據(jù)。

4.3 利用社會資源進(jìn)行輔助器具服務(wù) 輔助器具服務(wù)是個性化服務(wù)，而且要由專業(yè)的機(jī)構(gòu)提供。要充分挖掘社會資源，吸收社會力量，支持社會組織為殘疾人提供服務(wù)。這些組織貼近殘疾人，所提供的服務(wù)能根據(jù)殘疾人的實(shí)際需求靈活多樣，務(wù)實(shí)高效。充分發(fā)揮社會力量服務(wù)社會，有效彌補(bǔ)了政府服務(wù)的缺失，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，以較低的成本滿足了較大范圍內(nèi)的社會需求。這種運(yùn)行、管理模式為我們加強(qiáng)和改進(jìn)對殘疾人的服務(wù)提供了有益借鑒。當(dāng)前，在保障體系沒有完善的前提下，利用殘聯(lián)的現(xiàn)有體制和機(jī)構(gòu)實(shí)施輔助器具服務(wù)還是行之有效的。各級殘聯(lián)應(yīng)加強(qiáng)與社會民間組織的溝通和聯(lián)系，大力扶植一批民間組織，探索多種形式服務(wù)殘疾人的新模式。殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)要明確功能定位和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以就近就便為殘疾人提供切實(shí)有效的服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。同時要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，確保在每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一個殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著體系的完善，政府將充分挖掘社會資源，調(diào)動各方面優(yōu)勢力量，實(shí)行政府買服務(wù)的形式。

4.4 為重癥殘疾人的特殊需要提供重點(diǎn)的輔助器具服務(wù) 重癥殘疾人由于嚴(yán)重功能缺失，生存條件非常痛苦，需要用特殊的保障來滿足他們的基本需求。在發(fā)達(dá)國家，殘疾人不管是在由國家興辦的專門康復(fù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)撫養(yǎng)、日托式免費(fèi)教育和照料，還是家庭護(hù)理，都會得到國家的全額補(bǔ)貼。

在專門康復(fù)機(jī)構(gòu)和福利設(shè)施有限的情況下，重癥殘疾人還是以家庭護(hù)理的形式為主。在我國，智力殘疾人的父母最痛苦的是，他們一旦老去，自己的殘疾孩子怎么辦。很多聾兒或腦癱兒童的父母為了照顧殘疾的孩子，被迫辭去工作，導(dǎo)致全家的生活水平大幅度下降。因此，需要為重癥殘疾人提供緩解殘疾附帶的進(jìn)一步損傷、改善生存狀況的特殊和定制的輔助器具，同時也要為護(hù)理人員提供減輕勞動強(qiáng)度，避免損傷的護(hù)理用輔助器具。

4.5 建立輔助器具專項(xiàng)基金 由于經(jīng)濟(jì)條件所限，我國在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對殘疾人事業(yè)的投入與需求會存在差距。但是通過加速制定各項(xiàng)條例，可以使有限的資金發(fā)揮最大的效益，使資助更具可操作性，還可以擴(kuò)大資助范圍，體現(xiàn)社會公平。目前地區(qū)和人口分布造成的輔助器具需求差別很大，而且輔助器具服務(wù)越來越細(xì)化、專業(yè)化。隨著輔助器具服務(wù)深入發(fā)展，今后將不可能按現(xiàn)有的計劃為殘疾人配置輔助器具，而要按各地實(shí)際需求情況進(jìn)行配置。經(jīng)過這些年輔助器具服務(wù)的開展，各級政府也形成了一定的專項(xiàng)資金投入。因此，建議由國家建立輔助器具服務(wù)專用基金，除中央財政投入外，將每年專項(xiàng)資金、社會募集資金、部分就業(yè)保障金等集中使用和積累。這部分資金將用于重癥殘疾人和殘疾兒童的輔助器具配置；向西部地區(qū)支援和調(diào)劑配置；開展輔助器具專項(xiàng)服務(wù)等。同時要加大研發(fā)和推廣輔助器具應(yīng)用的投入；加大對輔助器具知識的宣傳力度；加強(qiáng)對輔助器具服務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

根據(jù)《世界殘疾報告》的觀點(diǎn)，殘疾是每個人一生中一定會經(jīng)歷的體驗(yàn)。幫助殘疾人就是幫助我們自己，也是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。我們的社會主義國家是以實(shí)現(xiàn)全體人民的富裕幸福為建設(shè)的根本目的，殘疾人事業(yè)還滯后于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，各級政府要給予更多的關(guān)心和支持，讓殘疾人共同享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的現(xiàn)代文明和富裕生活，共建和諧社會。

[1]朱圖陵.輔助器具與輔助技術(shù)[C].中國殘疾人康復(fù)協(xié)會2005年國際康復(fù)論壇論文集康復(fù)工程分冊,2005:36-40.

[2]殘疾人輔助器具分類和術(shù)語[S].GB/T 16432—2004/ISO9999:2002.

[3]卓大宏.中國康復(fù)醫(yī)學(xué)[M].北京:華夏出版社,2003:588.

[4]第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室.第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊[M].北京:華夏出版社,2007.

[5]殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”指標(biāo)課題組.中國殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”康復(fù)資源和康復(fù)需求與服務(wù)狀況調(diào)查報告[R].2005.