趙元剛楊艷劉斌徐小明王存富

（1江蘇省林業(yè)局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監(jiān)測中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮(zhèn)江市林業(yè)站 江蘇鎮(zhèn)江 212009；4江蘇省南京市棲霞區(qū)農(nóng)業(yè)局 210046）

江蘇省林地征收占用管理存在的問題及對策分析

趙元剛1楊艷1劉斌2徐小明3王存富4

（1江蘇省林業(yè)局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監(jiān)測中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮(zhèn)江市林業(yè)站 江蘇鎮(zhèn)江 212009；4江蘇省南京市棲霞區(qū)農(nóng)業(yè)局 210046）

對江蘇林地征收占用的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出當(dāng)前存在被“審核”、審批手續(xù)難辦理、“占一補一”執(zhí)行不到位、森林植被恢復(fù)費收費標(biāo)準(zhǔn)不合理等四個方面的問題，認(rèn)為其產(chǎn)生的主要原因是制度問題、認(rèn)識問題、體制問題和基礎(chǔ)建設(shè)薄弱問題，提出要從立法層面、操作層面著手，完善法律制度，制定操作細(xì)則，并強化基礎(chǔ)建設(shè)，加強監(jiān)管力度等對策建議。

林地；征收占用；問題；對策

林地是森林的載體，對林地實行用途管制，是加強森林資源管理的重要手段，對防止因經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展而過度利用林地或非法侵占林地，保證森林資源穩(wěn)步增長、保護(hù)生態(tài)環(huán)境有著重要意義。本文對江蘇林地征收占用管理中存在的問題及其原因進(jìn)行了分析，并提出對策措施。

1 林地征收占用管理存在的問題

1.1 存在“被審核”情形

法律規(guī)定了征收占用林地的前置審核，現(xiàn)行管理模式是建設(shè)項目在完成項目立項、項目可研、環(huán)境評估、地質(zhì)評估、土地預(yù)審、規(guī)劃許可、土地分類、林地林木補償之后，林業(yè)主管部門才介入林地征收占用審核審批。由于林業(yè)部門介入環(huán)節(jié)滯后，一方面無法引導(dǎo)建設(shè)項目擇地，另一方面用地單位前期已作了大量投入并已履行了大量繁瑣復(fù)雜的手續(xù)，林業(yè)主管部門審核審批使用林地申請的很多時候，迫于壓力同意用地，實質(zhì)存在“被審核”情形。

1.2 有些林地審核審批手續(xù)按照現(xiàn)行模式辦理存在困難

1.2.1 有些用地項目無法確定申報林地審核審批手續(xù)的主體

各地已普遍實施非基礎(chǔ)項目建設(shè)用地招拍掛制度，各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)，以及一些土地收儲項目也是要求先行進(jìn)行土地整理，達(dá)到幾通一平后，以凈地方式進(jìn)行拍賣或招商。大部分地方都是在建設(shè)用地批準(zhǔn)后，通過土地招拍掛的形式，才能確定具體的建設(shè)單位和項目。開發(fā)區(qū)、園區(qū)在前期建設(shè)用地審批或政府在土地收儲時，如涉及到林地征收占用，因無法提供具體項目建設(shè)批文，按照現(xiàn)行的林地征收占用審批的有關(guān)規(guī)定，林業(yè)主管部門就無法辦理林地征收占用審核審批手續(xù)。

1.2.2 征收占用林地定額與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)不能銜接

建設(shè)項目用地涉及征收占用林地定額指標(biāo)和土地管理中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。土地管理部門按年度建設(shè)項目編制各級政府的農(nóng)用地專供指標(biāo)，并以批次下達(dá)到各工程建設(shè)項目，辦理土地預(yù)征手續(xù)。國家林業(yè)局2008年開始實行征收占用林地定額制度，實行用途管制。以面積限額下達(dá)到各省、市林業(yè)主管部門，但不具體到項目建設(shè)單位，造成林地定額指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)不能銜接，建設(shè)項目往往有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)但無林地定額指標(biāo)，或者有了林地定額指標(biāo)卻無農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

1.2.3 因開山采石采礦使用林地的審核審批與采礦權(quán)審批環(huán)節(jié)設(shè)置不合理

按照國家林業(yè)局《占用、征用林地管理審核審批管理規(guī)范》的規(guī)定，勘查、開采礦藏項目占用林地的審批勘查許可證或采礦許可證列入申請材料范圍。而按照《江蘇省森林法實施辦法》規(guī)定，沒有依法取得林地使用權(quán)的，有關(guān)部門不得簽發(fā)開采礦藏和施工、作業(yè)許可證。另外，采礦證一般通過拍賣取得，有使用限期，有些采礦單位或個人為了充分利用期限，千方百計回避辦理占用林地審批手續(xù)。

1.2.4 有些申請材料無法正常提供

一是林地林木補償協(xié)議提供困難。在林農(nóng)交錯的平原農(nóng)區(qū)，絕大部分申辦林地征收占用手續(xù)建設(shè)項目的用地范圍內(nèi)土地類別都不止只有林地一種，林地僅是其中一部分，用地單位與林地林木權(quán)利人一般不會為林地林木補償單獨簽訂一份補償協(xié)議。另外，現(xiàn)在用地單位大多不與林地林木權(quán)利人直接簽訂土地補償協(xié)議，而是委托國土部門或土地征用事務(wù)所與雙方簽訂土地補償協(xié)議。有的國家或地方重點基礎(chǔ)建設(shè)項目，在申報建設(shè)用地時，只有土地補償方案，還沒有簽訂直接的補償協(xié)議。所以，在申報林地征收占用手續(xù)時，很多項目單位提供不了林地林木補償協(xié)議。

二是林業(yè)主管部門規(guī)定的有些申報材料，必須要等建設(shè)用地批準(zhǔn)后才能提供。如林業(yè)主管部門在審核林地征收占用項目時，要求項目單位必須提供規(guī)劃許可證。而有些項目，按規(guī)劃部門規(guī)定的發(fā)證程序，是必須在規(guī)劃建設(shè)用地批準(zhǔn)后，平面設(shè)計完成后才能發(fā)放規(guī)劃許可證，就造成了有些項目，特別有些招拍掛的項目，在前期辦理林地征收占用手續(xù)時，因無法確定中標(biāo)單位，有的項目發(fā)改委立項都無法完成，更無法提供具體項目規(guī)劃許可證，導(dǎo)致林地征收占用手續(xù)無法辦理。

1.3 占一補一、異地恢復(fù)制度執(zhí)行不到位

很多建設(shè)項目征收或占用的是規(guī)劃林地，也就是國土部門土地利用總體規(guī)劃上屬于林地的土地，通過異地恢復(fù)補充的僅是相同面積的森林，土地屬性上多為其他農(nóng)用地或未利用地，在土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變后，沒有通過土地利用總體規(guī)劃調(diào)整合理合法地轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃林地，導(dǎo)致林地實質(zhì)上不斷減少。

1.4 森林植被恢復(fù)費的征收與管理存在問題

地方社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r存在差異，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、森林資源稀缺、造林成本高的地方，恢復(fù)同等數(shù)量和質(zhì)量的森林植被所需的成本不盡相同，因此，全國統(tǒng)一的森林植被恢復(fù)費標(biāo)準(zhǔn)不合理。另一方面有的地方還存在森林植被恢復(fù)費被擠占挪用的現(xiàn)象，沒有真正的使用到恢復(fù)森林植被上來。

2 林地征收占用管理存在問題的原因分析

2.1 制度性原因

法律規(guī)定的不一致或不科學(xué)，導(dǎo)致林地范圍存在不確定性，從而導(dǎo)致林地管理上的混亂。林業(yè)法律體系和土地管理法對“林地”概念界定不一致，國土部門和林業(yè)部門對“林地”概念的定性存在差異，兩個部門各講各的“林地”，也各管各的“林地”，由于法律規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了林地范圍存在不確定性，造成了林地管理方面的混亂。

2.2 認(rèn)識層面原因

2.2.1 對林地管理體制認(rèn)識不到位

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，林業(yè)主管部門也具有土地管理職能，其行使的土地管理職能主要有:一是林地權(quán)屬登記，二是在林地里建設(shè)直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施使用林地的審批，三是臨時使用林地的審批，四是違法使用林地非法改變林地用途案件的查處；五是林地權(quán)屬糾紛的調(diào)處；六是林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前的前置審核。但是一些地方政府和相關(guān)部門，沒有充分認(rèn)識和理解我國土地管理的這種特有體制，往往片面認(rèn)為土地管理是國土部門的職權(quán)，認(rèn)為林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)只管林木不管林地，從而影響了林業(yè)主管部門依法行使林地管理職能。

2.2.2 對依法辦事認(rèn)識不到位

少數(shù)地方政府和相關(guān)部門，為了地方局部經(jīng)濟利益，濫用職權(quán)幫助用地單位規(guī)避林地前置審核，違反法定辦事程序，濫用職權(quán)，對項目用地內(nèi)含有林地的，不經(jīng)林業(yè)主管部門審核，直接進(jìn)行審批；或者知道或應(yīng)當(dāng)知道項目建設(shè)用地范圍內(nèi)有林地，卻將林地劃為園地、草地、荒地等其它地類進(jìn)行上報審批，逃避林業(yè)主管部門的審核。

2.3 體制性原因

林業(yè)和國土等不同部門在林地管理問題上缺乏良好的溝通協(xié)調(diào)，沒有形成管理合力。一是由于法律之間和部門規(guī)定之間的差異，林業(yè)部門和國土部門在管理上都是按照本部門的規(guī)定去行使管理職能，各自為政。二是各個部門之間的關(guān)于林地資源管理的數(shù)據(jù)庫不共享，各有各的林地資源調(diào)查數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間沒有統(tǒng)一。林業(yè)和國土部門在認(rèn)定違法用地時，產(chǎn)生差異，給違法案件認(rèn)定帶來一定難度。三是按照《森林法》及其實施條例，林業(yè)主管部門實施臨時使用林地審核后，國土管理部門還在要林業(yè)主管部門審核的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行臨時用地審批，造成了一塊土地同一事項，兩個部門審批兩次的情況。四是森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的，林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，相關(guān)部門還要求辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2.4 基礎(chǔ)建設(shè)薄弱

一是規(guī)劃或標(biāo)準(zhǔn)制定滯后，審核審批時缺乏強硬的依據(jù)。長期以來，由于缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性的林地保護(hù)利用規(guī)劃，缺乏建設(shè)項目占用林地的審批標(biāo)準(zhǔn)，審核或?qū)徟值啬貌怀雒鞔_禁止或限制使用的否定依據(jù)和意見，導(dǎo)致征收占用林地的“被審核”和“被審批”的被動局面。二是技術(shù)手段落后。使用林地的外業(yè)勘察、數(shù)據(jù)處理、后期監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)測等設(shè)備和技術(shù)陳舊，先進(jìn)成熟的科研成果和技術(shù)較少應(yīng)用，沒有先進(jìn)的森林資源地理信息系統(tǒng)可應(yīng)用，無法實現(xiàn)遙感衛(wèi)片監(jiān)測。三是隊伍建設(shè)薄弱。省、市、縣林政管理部門人員極少，平時疲于大量的林地征收占用審核審批工作，林地執(zhí)法僅僅依靠社會舉報，無暇主動執(zhí)法或加強審批后的林地監(jiān)管，導(dǎo)致了不征也占、少征多用等違法現(xiàn)象無法及時查處。

3 林地征收占用管理的對策建議

3.1 在立法層面解決5個問題

3.1.1 制定統(tǒng)一科學(xué)的林地概念和分類

制定統(tǒng)一科學(xué)的林地概念和分類，充分發(fā)揮林地保護(hù)利用規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強林地保護(hù)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。

3.1.2 完善林地用途管制制度

一是建立征收占用林地定額制度，以省為單位，由省級林業(yè)主管部門編制建設(shè)項目征收占用林地定額，經(jīng)省級政府審核后報國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)。審核審批征收占用林地不得突破定額。定額每五年編制一次，并與占補平衡制度掛鉤，編制定額的同時必須落實一定的補充林地的土地面積和補充措施，并通過編制年度計劃來反映。林地征收占用定額要與土地部門農(nóng)用地專用指標(biāo)充分銜接。二是建立林地預(yù)審制度。在建設(shè)項目選址、在到有關(guān)主管部門審批或核準(zhǔn)建設(shè)項目之前，由有資質(zhì)的單位編制項目建設(shè)使用林地可行性研究，建設(shè)單位預(yù)交森林植被恢復(fù)費，辦理林地預(yù)審手續(xù)，林業(yè)部門根據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃、占用征收林地定額、國家產(chǎn)業(yè)政策等對建設(shè)項目使用林地進(jìn)行審查提出預(yù)審意見。實行備案的建設(shè)項目征收占用林地的，建設(shè)單位必須先取得林業(yè)主管部門的預(yù)審意見，而后到有關(guān)部門辦理施工許可證。三是為減少開山毀林墾殖，鞏固退耕還林成果，在法律上規(guī)定將因公益事業(yè)確需將林地轉(zhuǎn)為其它農(nóng)用地的，履行審批手續(xù)并繳納補充林地費和森林植被恢復(fù)費。

3.1.3 將林地征收占用審核列為單獨的行政許可審批事項

將林地征收占用審批從現(xiàn)有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)之中分離出來，不依附于現(xiàn)有法律規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地行政審批，不再作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)中的一項審核事項。未取得林業(yè)部門對使用林地審批之前，國土部門不得辦理土地出讓或劃撥手續(xù)，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，項目建設(shè)單位不得進(jìn)行施工作業(yè)。

3.1.4 規(guī)定礦產(chǎn)開采權(quán)出讓或發(fā)放采礦許可證以辦理林地審核審批手續(xù)為前提

在法律上統(tǒng)一規(guī)定未辦理林地審核審批手續(xù)的，礦產(chǎn)管理部門不得進(jìn)行礦產(chǎn)開采權(quán)出讓或發(fā)放采礦許可證。解決部門規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)定不一致問題，同時也解決采礦權(quán)或施工許可先獲得后怠于辦理林地審核審批的現(xiàn)實問題。

3.1.5 在法律上完善林地審核審批的事后監(jiān)管制度

規(guī)定經(jīng)審核或?qū)徟恼魇照加昧值氐慕ㄔO(shè)項目用地單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照審核或?qū)徟挠猛具M(jìn)行建設(shè)，臨時占用的應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)林地的措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得損毀批準(zhǔn)用地范圍以外的林地及其附著物，并制定罰則。但對林地審核審批后的監(jiān)管沒作規(guī)定，因此，應(yīng)完善林地審核審批的事后監(jiān)管制度。

3.2 在操作層面解決4個問題

3.2.1 科學(xué)設(shè)計林地征收占用審核審批的申報材料、申報主體和審批程序

對政府土地掛牌上市競買的土地，如其中涉及到林地，應(yīng)允許先由地方政府或政府土地收儲部門作為土地征收占用的主體單位，按照規(guī)定辦理林地的征收占用手續(xù)，報相應(yīng)林業(yè)主管部門審核審批后，再對外出讓。對開山采石需占用林地項目，應(yīng)要求采石企業(yè)制定詳細(xì)的開采和治理方案，方便林業(yè)部門審核。如開采結(jié)束后能恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件、恢復(fù)森林植被的，可按臨時使用林地進(jìn)行審批；如開采結(jié)束后不能恢復(fù)為林地，改變林地性質(zhì)的，則需辦理工程建設(shè)用地審批手續(xù)。注重結(jié)合實際簡化申報材料。僅要求提供涉及到森林資源保護(hù)和林地林木權(quán)利人權(quán)益保護(hù)的申報材料即可，在審核審批中應(yīng)當(dāng)將以下幾個方面作為審查重點:一是是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，二是是否對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境造成較大影響，重點是權(quán)衡項目建設(shè)帶來的經(jīng)濟效益與森林資源受損之間利害關(guān)系；三是是否預(yù)繳森林植被恢復(fù)費，對造成的森林資源損失進(jìn)行了生態(tài)補償。四是征收占用林地面積是否突破本地征收占用林地定額。

3.2.2 制定禁止或限制占用林地的建設(shè)項目目錄，為建設(shè)項目占用林地審核審批提供強硬的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)

建議國家林業(yè)局和省級林業(yè)行政主管部門根據(jù)林業(yè)行業(yè)和各省實際情況，在符合《限制目錄》和《禁止目錄》的前提下，依據(jù)地區(qū)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱程度（可借鑒生態(tài)公益林區(qū)劃界定成果），與發(fā)展與改革等主管部門聯(lián)合定期制定更為嚴(yán)格的、應(yīng)用于林地征收占用審核審批的《限制目錄》和《禁止目錄》。

3.2.3 制定可操作性強的“占一補一”具體制度

在土地復(fù)墾制度下，復(fù)墾的土地用途應(yīng)當(dāng)宜林則林，明確一定比例用于補充生態(tài)建設(shè)的林地。異地恢復(fù)的森林，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，實事求是地在土地利用總體規(guī)劃中予以調(diào)整土地用途。森林植被異地恢復(fù)不宜逐個項目制定恢復(fù)方案，不僅操作不方便，而且難以考核檢查。建議采取以縣或市為單位統(tǒng)一制定植被恢復(fù)方案，根據(jù)本轄區(qū)每年林地征收占用定額或?qū)嶋H占用的林地面積，由其林業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實施。

3.2.4 科學(xué)制定森林植被恢復(fù)費標(biāo)準(zhǔn)，并推動其納入生態(tài)稅征收

允許各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度，對森林植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，以提高占用林地、使用林地建設(shè)成本，減少建設(shè)項目對林地的占用，達(dá)到保護(hù)林地保護(hù)森林資源效果。從建設(shè)項目占用林地資源，造成森林資源損失給予生態(tài)補償?shù)慕嵌?，推動森林植被恢?fù)費納入生態(tài)稅進(jìn)行征收。

3.3 強化基礎(chǔ)建設(shè)

一是盡快制定省、市、縣三級的林地保護(hù)利用規(guī)劃，縣級規(guī)劃要落到具體地塊，經(jīng)縣級政府批準(zhǔn)并公示。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備的更新。三是加強隊伍建設(shè)，增強林地管理工作力量。

3.4 加強林地保護(hù)的監(jiān)管力度

建議將林地保護(hù)作為造林綠化和森林覆蓋率考核的一個子項，列入政府考核，考核的內(nèi)容主要為林地規(guī)劃的實施情況，林地征收占用定額的執(zhí)行情況，非法征收占用林地案件的發(fā)生情況等，以敦促各地加強林地保護(hù)的監(jiān)管力度，采取切實有效措施保護(hù)好林地。

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1004-7743（2012）03-0009-05

2012-05-20