王 慈 民

（河南省退耕還林和天然林保護(hù)工程管理中心 河南鄭州 450003）

河南省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)成效評價(jià)

王 慈 民

（河南省退耕還林和天然林保護(hù)工程管理中心 河南鄭州 450003）

介紹了河南省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)情況，在總結(jié)工程建設(shè)取得的主要成效的基礎(chǔ)上，分析了工程建設(shè)中存在的部分地區(qū)農(nóng)民返貧、人均管護(hù)面積偏大、一次性安置人員生活困難、天然次生林亟待撫育、政策落實(shí)不到位等方面的問題，并提出了相關(guān)建議。

天然林資源保護(hù)工程；建設(shè)成效；評價(jià)；河南省

實(shí)施天然林資源保護(hù)工程（以下簡稱“天保工程”），是我國生態(tài)建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)，是林業(yè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，是增加森林炭匯、應(yīng)對氣候變化的重要戰(zhàn)略舉措，具有十分重大的意義。按照國家批復(fù)的《天然林保護(hù)工程河南省實(shí)施方案》，河南省2000—2010年全面實(shí)施了天保一期工程，工程范圍涉及黃河流域的盧氏縣、靈寶市、陜縣、澠池縣、義馬市、三門峽市湖濱區(qū)、嵩縣、欒川縣、新安縣、洛寧縣、宜陽縣、孟津縣、伊川縣、洛陽郊區(qū)和濟(jì)源市。一期工程累計(jì)完成投資6.21億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金3.66億元，占58.9%；中央基本建設(shè)投資1.57億元，占25.3%；省、市財(cái)政配套資金0.98億元，占15.8%。

1 建設(shè)任務(wù)完成情況

1.1 全面停止了天然林商品性采伐

按照《河南省人民政府發(fā)布關(guān)于在黃河中游地區(qū)全面停止天然林商品性采伐的通告》要求，工程區(qū)各級政府采取一系列有效措施，全面停止了天然林商品性采伐。同時(shí)，對轄區(qū)內(nèi)所有木材交易市場和木材加工廠（點(diǎn)）進(jìn)行了全面的清理整頓，共取締木材交易市場21個(gè)，關(guān)閉各類木材加工廠（點(diǎn)）584個(gè)，有力地保護(hù)了森林資源。2004年，全省開展天保區(qū)人工商品林采伐試點(diǎn)工作后，各工程縣（市、區(qū)）認(rèn)真執(zhí)行試點(diǎn)工作方案，嚴(yán)格采伐環(huán)節(jié)管理。天保工程實(shí)施以來，與1997年商品材產(chǎn)量28萬m3相比，工程區(qū)累計(jì)調(diào)減商品材產(chǎn)量181萬m3。

1.2 建立健全了森林資源管護(hù)網(wǎng)絡(luò)

河南省天保工程區(qū)人口稠密、林農(nóng)交錯(cuò)、交通較為便利，各地根據(jù)森林資源分布情況及交通條件，確定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管護(hù)方式。工程區(qū)共設(shè)站、卡 273個(gè)，劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)1648個(gè)，建成了以縣天保辦、縣森林公安分局、資源林政股等單位為第一級，鄉(xiāng)管護(hù)站（含派出所、警務(wù)區(qū)）為第二級，責(zé)任區(qū)護(hù)林員為第三級的三級管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，使天保工程的各項(xiàng)管護(hù)措施落到了實(shí)處，對工程區(qū)88.67萬hm2有林地、灌木林地和未成林造林地實(shí)施了常年有效管護(hù)。

1.3 妥善安置了富余職工

天保工程實(shí)施后，各地根據(jù)《河南省林業(yè)廳、財(cái)政廳關(guān)于做好河南省黃河中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程區(qū)森工企業(yè)富余職工分流安置工作的通知》（豫林天[2001]93號）要求，采取積極穩(wěn)妥的措施，廣開分流渠道，使富余職工的分流安置工作得以順利進(jìn)行。工程區(qū)國有林業(yè)單位累計(jì)分流安置富余人員4348人，其中從事森林管護(hù)和營林工作的648人，其他1524人，一次性安置2176人。

1.4 認(rèn)真落實(shí)了職工社會保障政策

按照國家的有關(guān)要求，針對工程區(qū)內(nèi)一部分國有林業(yè)單位在職職工未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌的問題，多數(shù)單位積極采取措施，主動(dòng)與當(dāng)?shù)厣绫２块T協(xié)商，妥善解決了工程區(qū)國有林業(yè)單位在職職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌和離退休人員基本養(yǎng)老金足額發(fā)放的問題。工程區(qū)1222名國有林業(yè)單位離退休人員納入了地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，妥善解決了離退休人員養(yǎng)老就醫(yī)問題；2326名在職職工全部參加了地方基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育“五項(xiàng)”保險(xiǎn)，社會保障體系基本建成。

1.5 全面完成了公益林項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)

2000-2010年，國家下達(dá)河南省公益林建設(shè)任務(wù)共為13.78萬hm2，其中封山育林11.3萬hm2、飛播（直播）造林2.48萬hm2。有關(guān)工程縣（市、區(qū)）切實(shí)把握設(shè)計(jì)、種苗、施工、驗(yàn)收、報(bào)賬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按時(shí)完成了國家下達(dá)的公益林建設(shè)任務(wù)，并順利通過了國家林業(yè)局的核查，各年度面積核實(shí)率和核實(shí)合格率均在95%以上。

2 主要成效

2.1 天然林資源得到有效保護(hù)，森林資源明顯增長

通過實(shí)施天然林禁止商品性采伐、人工林限伐、開展飛播造林、封山育林、加強(qiáng)森林管護(hù)等措施，工程區(qū)的森林面積和蓄積實(shí)現(xiàn)了雙增長。據(jù)河南省森林資源二類調(diào)查，工程區(qū)的森林面積達(dá)到112.04萬hm2，比工程實(shí)施時(shí)的61.77萬hm2增加了50.27萬hm2，增長81.38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《天然林保護(hù)工程河南省實(shí)施方案實(shí)施方案》確定的新增森林面積15.75萬hm2的目標(biāo)；森林蓄積達(dá)到4855.18萬m3，比工程實(shí)施時(shí)的1490.76萬m3增加了225.68%；森林覆蓋率達(dá)到44.45%，比工程實(shí)施時(shí)的24.51%提高了近20個(gè)百分點(diǎn)，比《天然林保護(hù)工程河南省實(shí)施方案實(shí)施方案》確定的增加6.2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)多增加了13.74個(gè)百分點(diǎn)，大大超過了規(guī)劃目標(biāo)。

2.2 生態(tài)環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)，生物多樣性得到有效保護(hù)

隨著森林覆蓋率的增加，水土流失面積、輸入河流的泥沙逐年減少。據(jù)《中國河流泥沙公報(bào)》公布的河南花園口水文控制站實(shí)測的黃河年平均含沙量數(shù)據(jù):2000年為5.05kg/ m3，2009年為1.16 kg/ m3，減少了3.89 kg/ m3。同時(shí)，工程區(qū)的小氣候得到改善，降雨量和空氣濕度明顯增加，局部地區(qū)地下水位抬高，一些干涸的山澗開始出現(xiàn)水流，徑流量也逐步增加，為發(fā)展小水電提供了水資源保障。由于工程區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，生物物種不斷恢復(fù)和增多，多年不見的稀有植物如紅豆杉、連香樹等在林區(qū)陸續(xù)被發(fā)現(xiàn)，紅腹錦雞、斑羚、麝、大鯢等被列入國家保護(hù)動(dòng)物名錄的珍稀動(dòng)物種群和數(shù)量不斷擴(kuò)大。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，林區(qū)經(jīng)濟(jì)總量不斷增加

通過實(shí)施天保工程，工程區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)漸趨合理。工程區(qū)由從事木材生產(chǎn)轉(zhuǎn)為生態(tài)建設(shè)，林下資源開發(fā)、養(yǎng)殖業(yè)、森林旅游業(yè)均得到了較快發(fā)展。在第一產(chǎn)業(yè)中，非木材林業(yè)產(chǎn)值逐年增加，據(jù)2010年河南省林業(yè)統(tǒng)計(jì)資料，在第一產(chǎn)業(yè)中，工程區(qū)非木材林業(yè)產(chǎn)值43.11億元，占工程區(qū)林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的74.87%。第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生較大變化，木材加工及木、竹、藤等制品所占比例由1999年的61.88%下降到2010年的24.55%。第三產(chǎn)業(yè)成為天保工程區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，林業(yè)系統(tǒng)旅游與休閑服務(wù)收入從1999年的635萬元增加到2010年的11.3億元，從事森林旅游及相關(guān)服務(wù)業(yè)的林業(yè)職工人數(shù)已占工程區(qū)林業(yè)在職職工的39%。工程區(qū)群眾通過興辦農(nóng)家賓館、飯店等服務(wù)業(yè)，人均年收入大幅增加。

2.4 生態(tài)文明意識明顯提高，林業(yè)職工和林農(nóng)生活有了較大改善

天保工程的實(shí)施，使社會公眾的森林資源保護(hù)意識大大提高，破壞森林資源的案件數(shù)量大幅度下降，工程區(qū)社會穩(wěn)定，林農(nóng)增收明顯，國有林業(yè)單位職工的社會保障得到完善。天保工程實(shí)施后取得的顯著成效，不僅提高了工程區(qū)內(nèi)外廣大干部群眾的生態(tài)文明意識，也輻射帶動(dòng)了周邊地區(qū)的天然林保護(hù)。南陽、平頂山等地紛紛出臺政策，加強(qiáng)對天然林資源的管護(hù)，暫停天然林采伐，恢復(fù)森林植被。同時(shí)，生態(tài)旅游使工程區(qū)群眾收入得到較大幅度的提高，改善了林農(nóng)生活。工程區(qū)國有林業(yè)單位通過采取發(fā)展森林旅游、培育林木種苗、鼓勵(lì)富余職工參與退耕還林工程建設(shè)等措施，使下崗職工重新獲得就業(yè)機(jī)會，收入逐年增加。據(jù)2010年河南省林業(yè)統(tǒng)計(jì)資料，職工年收入由1999年人均4805元增加到2010年的17609元。天保工程的實(shí)施，還改善了林區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，工程區(qū)群眾也改變了主要依賴森林而獲取能源的生活方式，響應(yīng)政府號召，積極使用沼氣等清潔能源，工程區(qū)社會呈現(xiàn)面貌一新、和諧穩(wěn)定的新氣象。

3 存在的問題

3.1 全面停止天然林采伐，部分地區(qū)農(nóng)民出現(xiàn)返貧現(xiàn)象

天保工程實(shí)施后，由于工程區(qū)全面停止了天然林商品性采伐，使部分以采伐天然林或以天然林為原料種植食用菌為主要經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)民減少了經(jīng)濟(jì)收入。雖然國家在工程實(shí)施中給予了一定的森林管護(hù)費(fèi)，核定標(biāo)準(zhǔn)為26.25元/ hm2，但受益者主要是森林管護(hù)人員，絕大部分林農(nóng)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。地方政府和林業(yè)部門也采取了一些積極措施，但由于河南省多數(shù)天保工程縣都是國家級貧困縣，地方財(cái)力有限，效果不明顯。

3.2 人均管護(hù)面積偏大，影響管護(hù)效果

河南省天保區(qū)人口稠密，林農(nóng)交錯(cuò)，林地比較分散，特別是在淺山丘陵區(qū)，林地更為分散，按國家規(guī)定的人均管護(hù)380 hm2的標(biāo)準(zhǔn)，有的護(hù)林員一個(gè)人要管七八個(gè)行政村，有的林地一周才能去一次，管護(hù)效果較差。雖然工程管理部門也根據(jù)實(shí)際情況降低了人均管護(hù)面積，但由于管護(hù)經(jīng)費(fèi)的原因，問題無法從根本上解決。

3.3 一次性安置人員生活困難

部分家在農(nóng)村的一次性安置人員，回鄉(xiāng)后無田可種，缺乏勞動(dòng)對象。家在城鎮(zhèn)的，由于工作時(shí)與社會交往較少，缺乏一技之長，一次性安置后也無法享受下崗職工的一些優(yōu)惠政策，不能辦理失業(yè)證和享受失業(yè)保險(xiǎn)，尋找新的出路時(shí)多數(shù)感到無所適從，重新就業(yè)比較困難。同時(shí)，一次性安置人員的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)問題，也由于縣級地方政府有關(guān)部門考慮到社保收支平衡，對養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)要按當(dāng)?shù)厣鐣骄べY繳納，繳費(fèi)較高，一次性安置人員無力繳納，所以只有部分人員繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。他們目前已經(jīng)處于被邊緣化的狀態(tài)，有些家在農(nóng)村的分不到土地，有些戶籍是城鎮(zhèn)的又沒有單位可以依靠，無人關(guān)注，無正常渠道提出合理訴求，部分人員也因家庭生活困難及疾病等原因出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，是社會不安定因素之一。

3.4 天然次生林亟待撫育

櫟類具有很高的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值，是河南省天保工程區(qū)主要天然林樹種之一。天保工程實(shí)施前，工程區(qū)櫟類多為皆伐后萌生的中、幼齡次生林。天保工程實(shí)施后，由于沒有森林撫育投資，加之嚴(yán)格的禁伐政策，無法對其進(jìn)行撫育間伐等經(jīng)營管理，造成櫟類林分生長衰退、林地衛(wèi)生狀況不良，成為病蟲害、森林火災(zāi)發(fā)生的嚴(yán)重隱患，也大大降低了櫟類林分的生態(tài)保護(hù)功能。

3.5 落實(shí)工程“四到省”制度的力度不夠

雖然天保工程實(shí)行的是工程建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”制度，但考核的對象卻僅僅是林業(yè)部門，與地方政府和其他部門關(guān)系不大，未引起政府的高度重視。工程建設(shè)中存在的部分林區(qū)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金來源、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策缺位、地方配套資金不到位、工程管理人員沒有真正落實(shí)、缺乏工程管理費(fèi)和綜合監(jiān)測評估體系建設(shè)投資等問題中，正說明了地方政府對工程“四到省”制度的執(zhí)行力度不夠大。

4 結(jié)論與建議

河南省實(shí)施天保工程取得了明顯成效，工程區(qū)全面停止了天然林商品性采伐，建立了完善的森林資源管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了森林面積和蓄積雙增長；妥善分流了國有林業(yè)單位富余職工，落實(shí)了職工社會保障政策，確保了林區(qū)的和諧穩(wěn)定。但也存在著一次性安置人員生活困難、部分地區(qū)農(nóng)民返貧、政策落實(shí)不到位等問題。建議在今后工程建設(shè)中:一是強(qiáng)化地方各級政府建設(shè)責(zé)任的“四到省”考核工作，建立健全績效考評體系，全面提升工程建設(shè)水平。二是要切實(shí)履行屬地化社會保障責(zé)任和落實(shí)再就業(yè)扶持政策，妥善解決就業(yè)困難的一次性安置人員社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼問題。三是對建設(shè)多資源開發(fā)利用和非林非木轉(zhuǎn)產(chǎn)等后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，國家應(yīng)在投融資、稅費(fèi)、土地利用等方面給予政策支持，增加工程區(qū)農(nóng)民的小額信貸的項(xiàng)目和額度，用于發(fā)展加工、飼養(yǎng)和藥、蔬種植，減輕農(nóng)民對森林的依賴。四是實(shí)施森林撫育補(bǔ)助政策，提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力，為工程區(qū)國有林業(yè)職工和林農(nóng)提供一定的就業(yè)崗位。

[1] 水利部．中國河流泥沙公報(bào)[R]．2009．

[2] 張勝邦，胡小兵，王恒思．天保工程進(jìn)展與成效分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，（5）:46-47．

[3] 張志達(dá)．深入實(shí)施天保工程 為實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展目標(biāo)做出更大貢獻(xiàn)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，（3）:3-4．

F316.23 獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

1004-7743（2012）03-00036-04

2012-05-12