丁全利

(中國國土資源報社，北京100034)

中國的礦產(chǎn)資源管理政策是中國礦業(yè)發(fā)展的一個組成部分。在中國向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，我國礦產(chǎn)資源管理政策與時俱進，保護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法利益，為礦業(yè)權(quán)人提供基礎(chǔ)服務(wù)，對保障資源可持續(xù)利用、推動礦業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。中國是世界礦業(yè)大國之一。中國的礦業(yè)政策特別是礦產(chǎn)資源管理政策，對保障資源可持續(xù)利用、推動礦業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在發(fā)展中，中國借鑒國際通行規(guī)則而又結(jié)合自身實際形成獨具特色的礦產(chǎn)資源保護管理制度、礦業(yè)權(quán)管理制度、礦產(chǎn)資源儲量管理制度及地質(zhì)資料管理制度、礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管制度等資源管理制度體系。

1 促進可持續(xù)利用的礦產(chǎn)資源保護制度

1.1 合理利用和保護礦產(chǎn)資源

合理利用和保護有限的礦產(chǎn)資源應(yīng)是我國國家可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。從社會發(fā)展過程看，在工業(yè)革命以前的農(nóng)業(yè)社會，社會生產(chǎn)投入的物質(zhì)要素是土地資源和水資源，強調(diào)的是數(shù)量的多寡和擴大開發(fā)的可能。工業(yè)革命以來，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社會生產(chǎn)物質(zhì)投入變?yōu)橥恋刭Y源、水資源、礦產(chǎn)資源等，工業(yè)化擴大了自然資源利用的廣度和深度。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時期構(gòu)成了對礦產(chǎn)資源的剛性需求。而實現(xiàn)工業(yè)化是一國從貧弱走向強大的必經(jīng)之路。我國是發(fā)展中國家，13億人口實現(xiàn)工業(yè)化是人類歷史上的壯舉，其對資源的需求是前所未有的。因此,合理利用和保護礦產(chǎn)資源對我國的可持續(xù)發(fā)展是重要的舉措。

合理利用和保護礦產(chǎn)資源是我國法律已確定的重大原則?！吨腥A人民共和國憲法》第九條明確：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物?！睉椃ù_立了國家要保障自然資源合理利用的最基本的原則?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》進一步明確：國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人利用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級人民政府必須加強礦產(chǎn)資源的保護工作。

1.2 礦種保護與區(qū)域保護

我國對礦產(chǎn)資源保護采取的是礦種保護、區(qū)域保護兩種形式，在行政層面主要實行保護性開采特定礦種總量控制管理制度和國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度。

早在1991年，國務(wù)院將鎢、錫、銻、離子型稀土列為國家保護性開采的特定礦種。1994年頒布的《礦產(chǎn)資源法實施細則》要求：“國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，是指國家根據(jù)國民經(jīng)濟建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務(wù)院有關(guān)主管部門按照國家計劃批準開采的礦種”?！兜V產(chǎn)資源法》第十七條明確規(guī)定：“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采?！蔽覈鴱?002年起對鎢礦、2006年起對稀土礦、2009年開始對銻礦實行開采總量控制管理。2009年國土資源部發(fā)布《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》。

對保護性開采特定礦種實行總量控制管理的過程中,我國近年來探索輔之以區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的措施。2010年5月，國土資源部開展稀土等礦產(chǎn)開發(fā)秩序?qū)ｍ椪?，集中打擊違法違規(guī)行為和濫采亂挖行為，集中整頓重點地區(qū)。8月，福建、江西、湖南、廣東、廣西五省(區(qū))啟動中重稀土開發(fā)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管行動。2011年9月，內(nèi)蒙古、四川、山東三省(區(qū))啟動輕稀土礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)域監(jiān)管聯(lián)合行動。這些措施，有利于促進一些重要礦產(chǎn)資源的有效保護、科學(xué)合理利用，防止過度開采。

國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度是一項有效保護礦產(chǎn)資源的管理制度。設(shè)立國家規(guī)劃礦區(qū)意在對重要礦產(chǎn)資源加強宏觀調(diào)控，加強資源保護和合理利用。煤炭是我國一次性能源的主體，煤炭工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是資源。國家規(guī)劃礦區(qū)最具強制力的措施是，嚴格礦業(yè)權(quán)審批。國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭資源，凡未經(jīng)國家批準開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的，一律不得辦理礦業(yè)權(quán)的設(shè)置。這樣,這一管理思想、理念已體現(xiàn)在國務(wù)院《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中。在管理實踐中，從2004年以來，國土資源部會同國家發(fā)改委先后劃定公告了兩批共45個煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)，涉及山西、內(nèi)蒙古、陜西、河北、黑龍江、安徽、山東、河南、四川、貴州、云南、寧夏、新疆13個產(chǎn)煤省(區(qū))，覆蓋了我國煤炭主產(chǎn)區(qū)。國家規(guī)劃礦區(qū)保有煤炭資源量7000多億t，占全國保有煤炭資源量的70%。煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)制度對穩(wěn)定我國煤炭勘查開發(fā)秩序、增強國家對煤炭資源開發(fā)的宏觀調(diào)控、加強對煤炭資源的保護發(fā)揮了重要作用。國家規(guī)劃礦區(qū)管理進一步在實踐中推進，2011年，為保障離子型中重稀土、釩鈦磁鐵礦資源的可持續(xù)利用和保護生態(tài)環(huán)境，國土資源部劃定了首批稀土、鐵礦國家規(guī)劃礦區(qū)。

2 礦業(yè)權(quán)管理制度為界定產(chǎn)權(quán)提供根本保障

2.1 明確礦業(yè)權(quán)屬性

近年來我國對礦業(yè)權(quán)最重大的進步是明確了礦業(yè)權(quán)的屬性。制度進步有賴于人們的認識進步和實踐需求?，F(xiàn)代意義上的礦業(yè)權(quán)是近代資本主義革命后的產(chǎn)物.為獲得礦產(chǎn)品,歐洲開始實行采礦特許權(quán)政策。在中國，1907年近代第一部礦業(yè)法《大清礦務(wù)章程》頒布，有了“礦權(quán)”的概念。當(dāng)代中國礦產(chǎn)開發(fā)利用真正走上依法治礦軌道的標志性事件是，1986年全國人大常委會審議通過《礦產(chǎn)資源法》，這是自新中國成立以來，首次在法律中明確提出“探礦權(quán)”、“采礦權(quán)”概念。以1996年《礦產(chǎn)資源法》修改和1998年國務(wù)院出臺《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》為標志，中國在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)體制轉(zhuǎn)軌中初步建立了與國際接軌的法律法規(guī)框架體系，確立了探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得、可以轉(zhuǎn)讓等重大原則。1996年礦產(chǎn)資源法修改的重大突破，是承認了探礦權(quán)、采礦權(quán)的財產(chǎn)權(quán)地位，實行了兩權(quán)有償取得和有償轉(zhuǎn)讓的制度，從而為礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。2003年，我國通過了《行政許可法》，規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可設(shè)定行政許可，明確了勘查、開采礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)采礦權(quán)具有行政許可屬性。2007年，我國通過了《物權(quán)法》，將經(jīng)行政許可取得的探礦權(quán)采礦權(quán)，首次在民事基本法中確立為用益物權(quán)。

構(gòu)成財產(chǎn)有四個條件：對人有用；具有稀缺性；價值能夠用貨幣計量；是人的“身外之物”。從我國法制建設(shè)進程看，我國對礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)逐步明晰：礦業(yè)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)；礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)；礦業(yè)權(quán)是公權(quán)色彩強烈的財產(chǎn)權(quán)。首先，人們認識到，礦業(yè)權(quán)是一種指向?qū)嵨锏膶嵨镄载敭a(chǎn)權(quán)利，而不是知識產(chǎn)權(quán)，把探礦權(quán)歸屬于“知識產(chǎn)權(quán)”的說法是不正確的。同時我國在管理實踐中，也認識到礦業(yè)權(quán)是一種公法色彩強烈的財產(chǎn)權(quán)，這表現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)的取得上，國家一般要作相應(yīng)的條件限制；對申請人的資質(zhì)條件也要有嚴格審查；而且礦業(yè)權(quán)的行使要受到行政法規(guī)的約束，礦業(yè)權(quán)的處置，更是要受到所有權(quán)人的約束。

2.2 科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)管理制度

礦業(yè)權(quán)管理制度為界定產(chǎn)權(quán)、保護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法利益提供根本保障。

2.2.1 發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用

隨著市場經(jīng)濟的深入推進，近年來我國加快礦業(yè)權(quán)市場化改革進程，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是加大礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)力度。2007年我國通過的《物權(quán)法》將探礦權(quán)采礦權(quán)確立為用益物權(quán)是礦業(yè)權(quán)立法進程中重大進步，為國家所有的礦產(chǎn)資源實現(xiàn)物盡其用開辟了廣闊的道路。礦業(yè)權(quán)作為一種用益物權(quán)無疑是一項財產(chǎn)權(quán)，與其他財產(chǎn)權(quán)一樣，通過轉(zhuǎn)讓、抵押等行為該礦業(yè)權(quán)人帶來利益，礦業(yè)權(quán)的交易應(yīng)遵循一系列既具有普遍性又有自身特點的市場交易的規(guī)則和程序。同時，礦業(yè)權(quán)出讓作為行政許可中的財產(chǎn)權(quán)許可，主要功能是優(yōu)化配置資源，可以采用公開拍賣、競標、掛牌等市場競爭方式來顯化操作，而這一切都需要一個有形的市場平臺，而現(xiàn)實中我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)制度明顯滯后。2010年9月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，限期要求各省建立省級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)，礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓要進場公開等。各省采取有效措施貫徹落實，礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)取得重大進展。目前，在以往工作基礎(chǔ)上全國已有31個省(區(qū)、市)建成省級礦業(yè)權(quán)機構(gòu)。礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)向縱深推進，2011年，國土資源部起草發(fā)出《關(guān)于加快推進建立地(市)級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)的通知》，要求各地加快建立和完善地(市)級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)等。近年來我國深化了礦業(yè)權(quán)市場配置和有償使用，全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，除高風(fēng)險礦產(chǎn)勘查按國際慣例依法以申請在先方式出讓探礦權(quán)外，其他礦業(yè)權(quán)主要以招、拍、掛等市場公開競爭方式有償出讓，2010年招、拍、掛出讓礦業(yè)權(quán)占總量的70%。

2.2.2 科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理制度

礦業(yè)權(quán)作為公法色彩強烈的財產(chǎn)權(quán)，需要回答如何設(shè)置礦業(yè)權(quán)才是科學(xué)一重要課題。2006年國土資源部創(chuàng)新資源管理制度，在45個國家規(guī)劃礦區(qū)推進礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。主要內(nèi)容是：煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)設(shè)置礦業(yè)權(quán)首先要編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，就是按照地質(zhì)成礦、資源賦存與開發(fā)條件，合理劃定勘查區(qū)塊和開采范圍，從源頭上杜絕大礦小開，保障礦產(chǎn)開發(fā)合理布局。礦業(yè)權(quán)的出讓要嚴格按照批準的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。凡礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案未經(jīng)批準的，一律不得設(shè)置新的探礦權(quán)、采礦權(quán)等。目前礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度在我國煤炭資源領(lǐng)域得到全面推進，有力地加強了煤炭資源的規(guī)劃管理，極大地推動了煤炭礦業(yè)權(quán)的合理設(shè)置。2011年國土資源部在全國設(shè)立首批47片找礦突破戰(zhàn)略行動整裝勘查區(qū)，發(fā)布《關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》，《通知》明確地提出在全國層面全面實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，這在我國礦業(yè)權(quán)管理政策中是第一次。近年來一些省通過實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，在管理實踐中取得良好效果，將從源頭上保障和促進我國礦產(chǎn)資源勘查開采合理布局。

礦業(yè)權(quán)的公法色彩體現(xiàn)在另一環(huán)節(jié)即礦業(yè)權(quán)的取得上，國家要做出規(guī)制。礦業(yè)權(quán)的取得從政府主管部門的角度看就是礦業(yè)權(quán)的出讓，就是如何把國家所有的礦產(chǎn)資源以礦業(yè)權(quán)的方式讓渡給礦業(yè)權(quán)人。從管理的角度看，礦產(chǎn)資源如何配置才能公平公正，按照以往法律法規(guī)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓主要采取申請在先方式。但這種出讓方式并不適合所有的礦產(chǎn)，如沙石粘土、北方地區(qū)如晉陜蒙的連片分布的煤等。國土資源部2006年出臺《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，對礦業(yè)權(quán)出讓實行分類管理制度：就是綜合考慮礦產(chǎn)資源的自然屬性和以往地質(zhì)工作程度，將礦產(chǎn)資源勘查分為高風(fēng)險、低風(fēng)險、無風(fēng)險三類，確定不同的出讓方式。同時明確4種情況可協(xié)議方式礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)分類出讓管理的變革極大地規(guī)范了礦業(yè)權(quán)行政許可行為。2009年，國土資源部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)范申請準入門檻，嚴格勘查退出機制，建立了區(qū)塊縮減制度等，細化明確了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，規(guī)范各類探礦權(quán)管理行為。2011年，國土資源部又出臺《關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》，從程序和要件上進一步完善采礦登記管理，最大限度地壓縮自由裁量權(quán)。通過制度的完善，來規(guī)范行政許可行為，為礦業(yè)發(fā)展創(chuàng)造透明的政策環(huán)境。

2.2.3 完善礦業(yè)權(quán)布局，推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合

近年來我國對礦業(yè)權(quán)管理另一重大措施是推進礦產(chǎn)資源整合。利用由于歷史原因和礦產(chǎn)資源資源稟賦條件所限，中國礦山多、小、散，礦業(yè)權(quán)布局不合理。如何使礦業(yè)權(quán)布局合理。2005年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，把資源開發(fā)整合列為重要任務(wù)之一。2006年12月，國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》，對礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作作出專門部署； 2009年10月，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部、發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、財政部、商務(wù)部、環(huán)境保護部、工商總局、安全監(jiān)管總局、國家能源局、煤礦安監(jiān)局等12部門聯(lián)合進一步推進整合工作。目前歷時6年的全國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合階段性任務(wù)基本完成，整合取得明顯成效。通過持續(xù)推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，促進礦山企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)集約化、規(guī)?；讲粩嗵岣撸龠M了產(chǎn)業(yè)集中度的提升，為礦山安全生產(chǎn)和健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，對5.9萬個布局不合理的礦業(yè)權(quán)進行了整合，減少礦業(yè)權(quán)2.6萬個。全國礦山數(shù)從1994年歷史最高峰的28.8萬個下降到2010年的11.3萬個。

3 礦產(chǎn)資源儲量管理及資料管理制度為礦業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)服務(wù)

礦產(chǎn)資源儲量管理以及地質(zhì)資料管理制度為礦產(chǎn)開發(fā)提供了基礎(chǔ)服務(wù)，同時為國家掌握資源國情、為區(qū)域礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供堅實支撐。

礦產(chǎn)資源儲量是劃分礦產(chǎn)資源與非礦產(chǎn)資源的“度量衡”。礦產(chǎn)資源儲量是一國經(jīng)濟社會發(fā)展硬實力的標志。它是礦業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，無論找礦還是開礦，還是礦業(yè)權(quán)市場交易、礦業(yè)企業(yè)籌資融資、上市、并購以及政府礦產(chǎn)資源管理，儲量始終是一個重要的內(nèi)容。離開儲量，礦業(yè)發(fā)展和礦產(chǎn)資源管理將是無源之水。在今天市場經(jīng)濟深入發(fā)展的中國，儲量的變動涉及多方利益:所有權(quán)人——國家、用益物權(quán)人——礦業(yè)權(quán)人、政府管理部門乃至礦產(chǎn)資源所在地百姓所關(guān)注。特別是今天，中國作為全球礦業(yè)市場上一個重要的國家，其礦產(chǎn)資源儲量的變化，某種程度上說，就意味著世界礦產(chǎn)資源供需形勢趨向的變化。

3.1 建立儲量登記統(tǒng)計與儲量評審制度

我國在儲量管理領(lǐng)域主要實行儲量登記統(tǒng)計、儲量評審制度。

儲量登記統(tǒng)計管理是礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)。通過儲量的登記和統(tǒng)計分析，可以全面掌握國家、區(qū)域的礦產(chǎn)資源家底。我國在1955年建立了儲量登記制度，國務(wù)院賦予原地質(zhì)部進行全國礦產(chǎn)儲量統(tǒng)計及編制礦產(chǎn)儲量平衡表職能，礦產(chǎn)資源法第14條上升為法律制度“礦產(chǎn)資源勘查成果檔案資料和各類礦產(chǎn)儲量的統(tǒng)計資料，實行統(tǒng)一的管理制度”。2004年國土資源部部令《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》，建立了系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計制度，縣級以上任命政府國土資源關(guān)行政主管部門對查明、占用、殘留、壓覆礦產(chǎn)資源儲量的類型、數(shù)量、質(zhì)量特征、等情況進行登記，對開采礦產(chǎn)資源，以礦區(qū)為基本統(tǒng)計單元，一年一度實行統(tǒng)計。近年來我國各級儲量管理部門加強對儲量登記統(tǒng)計工作的管理，儲量數(shù)據(jù)發(fā)布時間提前、數(shù)據(jù)質(zhì)量進一步提高，探索儲量登記統(tǒng)計與礦政管理其它環(huán)節(jié)的銜接。

礦業(yè)開發(fā)必須要有真實可靠的資源儲量。中國一直以來對儲量實行嚴格管理。1953年國家批準成立全國礦產(chǎn)埋藏量鑒定委員會(全國礦產(chǎn)儲量委員會前身)，之后各省陸續(xù)建立省級礦產(chǎn)儲量委員會，其職責(zé)是審查、監(jiān)管礦產(chǎn)儲量，保證礦產(chǎn)儲量的真實性。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，中國儲量管理經(jīng)歷了重大變革。儲量管理從計劃經(jīng)濟時代的政府部門直接審批，到市場經(jīng)濟起步時期實行儲量認定、儲量評審備案。1999年國土資源部、原國家計委、原國家經(jīng)貿(mào)委、 中國人民銀行、 中國證監(jiān)會聯(lián)合頒布《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》，2003年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源儲量評審監(jiān)督管理的通知》，明確國土資源行政主管部門實行備案管理制度。

儲量評審是中國礦產(chǎn)資源儲量質(zhì)量把關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。礦產(chǎn)儲量備案管理制度是當(dāng)前我國儲量管理的主要制度。 如何進行儲量評審備案管理，儲量評審主要依據(jù)國家發(fā)布的礦產(chǎn)資源儲量分類標準、儲量技術(shù)標準以及相關(guān)規(guī)定，由具有資格的獨立法人地位的評審機構(gòu)來評審，評審機構(gòu)評審礦產(chǎn)資源儲量，須聘請具有資格的礦產(chǎn)資源儲量評審專家并指定專家組長，評審專家必須提出署名評審意見。在我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理制度下，經(jīng)評審備案的儲量是礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的重要依據(jù)，也是申請采礦權(quán)劃定礦區(qū)范圍的必備要件，具有法律效力?？傮w看，中國的儲量評審注重發(fā)揮不同學(xué)科專家的作用，討論協(xié)調(diào)后形成一致意見。實質(zhì)上是一種對礦產(chǎn)儲量進行的技術(shù)質(zhì)量管理。為了保障礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)真實，近年來有關(guān)部門開展儲量評審制度改革研究，提出改革的初步思路是，由專業(yè)的儲量估算機構(gòu)估算儲量，儲量評審機構(gòu)審核儲量，構(gòu)建新的儲量審核備案管理制度。

為了更全面、準確掌握我國礦產(chǎn)資源儲量家底，2007年啟動的全國礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查，現(xiàn)已全面完成28個礦種共2.16萬個礦區(qū)的野外核查工作，調(diào)查結(jié)果對中國礦產(chǎn)資源國情有了新的認識。

3.2 強化地質(zhì)資料管理

地質(zhì)資料服務(wù)體現(xiàn)了一國礦業(yè)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣。充分的、易于獲取的地質(zhì)資料信息，有利于找礦突破，可避免勘查重復(fù)投資，有利于礦業(yè)投資者理性決策。

搞好地質(zhì)資料服務(wù)，最堅實的基礎(chǔ)是地質(zhì)資料的匯交。匯交的目的，是為了更好地用。按照目前我國地質(zhì)資料管理部門的分類，地質(zhì)資料是指在地質(zhì)工作中形成的文字、圖表、聲像等形式的原始地質(zhì)資料、成果地質(zhì)資料和巖礦芯、各類標本等實物地質(zhì)資料。地質(zhì)資料的價值，就在于地質(zhì)資料中蘊含了有價值的信息。這些資料具有原生性、專有性，可以為經(jīng)濟建設(shè)和社會各方面服務(wù)，所以，新中國從20世紀50年代起就設(shè)置正式的機構(gòu)管理地質(zhì)資料。目前，中國建立了較完善的地質(zhì)資料信息管理服務(wù)法規(guī)制度。中國已形成了國家和省兩級匯交管理體制，設(shè)立了部、省兩級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)，具備了一定的地質(zhì)資料信息服務(wù)技術(shù)能力。

國土資源部成立后，加快了地質(zhì)資料社會化服務(wù)步伐。2000年,我國公益性地質(zhì)資料提供社會利用，把局限于系統(tǒng)內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的地質(zhì)資料服務(wù)推向全社會。 2002年，國務(wù)院發(fā)布了《地質(zhì)資料管理條例》，確立了地質(zhì)資料管理三項基本原則：統(tǒng)一匯交、權(quán)益保護、公開利用。隨著《地質(zhì)資料管理條例實施辦法》及規(guī)范性文件不斷出臺，初步形成了地質(zhì)資料管理法規(guī)體系。針對社會化服務(wù)的關(guān)鍵突破點——公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)資料保密問題，2005年國土資源部和國家保密局聯(lián)合發(fā)布《加強地質(zhì)資料社會化服務(wù)的若干規(guī)定》，明確了除《國土資源管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》和《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》所列國家秘密目錄范圍內(nèi)的地質(zhì)資料外，其他資料均可公開提供給社會利用。2006年國土資源部下發(fā)《關(guān)于建立健全地質(zhì)資料網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系的通知》，部署建立健全地質(zhì)資料網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。2008年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于限期匯交地質(zhì)資料的通知》，明確了逾期不匯交資料的匯交人，不得申請新的探礦權(quán)、采礦權(quán)，不得承擔(dān)國家出資的工作項目。這一年，國土資源部還發(fā)布實施《實物地質(zhì)資料管理辦法》，確定了匯交實物地質(zhì)資料的原則、范圍、程序等，標志著作為地質(zhì)資料中重要的一類——實物地質(zhì)資料的系統(tǒng)匯交真正開始。2010年國土資源部出臺了《關(guān)于加強地質(zhì)匯交管理的通知》，在嚴格地質(zhì)資料匯交管理上推出了新的措施：建立地質(zhì)資料匯交監(jiān)管平臺；油氣地質(zhì)資料匯交由原來只交單井的完井報告轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨殔R遞交探區(qū)(區(qū)塊)內(nèi)的的物化探成果報告、完井地質(zhì)成果報告和試油(氣)成果報告、綜合地質(zhì)研究報告和儲量計算報告等各類成果地質(zhì)資料；地質(zhì)資料管理職能向市縣延伸等。

由于地質(zhì)資料的類型多樣，信息海量，要開展服務(wù)，必須開展必要的地質(zhì)資料數(shù)字化工作，我國部省兩級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)地質(zhì)資料信息化始于1995年。地質(zhì)資料數(shù)字化工作的目的，一是便于開展社會化服務(wù)，二是有利于地質(zhì)資料長期、安全地保存。截至目前，全國已累計完成成果地質(zhì)資料數(shù)字化21萬種，其中上海、天津、遼寧、黑龍江、江蘇、湖南、廣東、重慶等省(市)的館藏主要成果地質(zhì)資料已全部完成。為了推進地質(zhì)資料高效服務(wù)社會，2009年探索開展地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化工作，啟動了地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化專項研究，2010年國土資源部下發(fā)了《推進地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化工作方案》，對地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化工作做出部署，目前地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)步推進。

3.3 推進礦業(yè)權(quán)評估

對礦業(yè)服務(wù)的另一重要內(nèi)容是礦業(yè)權(quán)評估。礦業(yè)權(quán)評估是礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的組成部分，涉及國家、社會公眾以及當(dāng)事人的合法權(quán)益。礦業(yè)權(quán)評估是指具有礦業(yè)權(quán)評估師執(zhí)業(yè)資格的人員、具有礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)的機構(gòu)對約定礦業(yè)權(quán)的價值進行評價、估算，并通過評估報告的形式提供咨詢意見的市場服務(wù)行為。作為專業(yè)化的中介服務(wù)行業(yè)，我國礦業(yè)權(quán)評估誕生于1998年，迄今已有13年的歷史。礦業(yè)權(quán)評估呈現(xiàn)出，由滿足國家出讓礦業(yè)權(quán)進行價款評估的單一需要到評估業(yè)務(wù)類型多樣、滿足諸多主體的需要。

當(dāng)前我國對礦業(yè)權(quán)評估管理通過兩個渠道實施：政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理。自2006年以來，在政府監(jiān)管方面，目前我國礦業(yè)權(quán)評估管理取得一些重要進展，調(diào)整了礦業(yè)權(quán)價款確認(備案)管理權(quán)限，國土資源部負責(zé)頒發(fā)勘查許可證和采礦許可證的，礦業(yè)權(quán)價款確認(備案)和處置工作由部負責(zé)，其余由省(區(qū)、市)國土資源管理部門負責(zé)；對礦業(yè)權(quán)評估中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——評估委托機制，國土資源部門作出改變——公開選擇評估機構(gòu)。2008年國土資源部出臺了《礦業(yè)權(quán)評估管理辦法(試行)》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評估委托有關(guān)事項的通知》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估報告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項的通知》等三個辦法和通知，初步構(gòu)建了政府對礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)監(jiān)管的管理制度框架。為進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)價款評估工作，加強礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)管理， 2011年3月國土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)管理的通知》，明確省級國土資源主管部門監(jiān)督管理工作的責(zé)任，設(shè)計了監(jiān)管抓手，提出礦業(yè)權(quán)評估活動監(jiān)督屬地化管理，建立礦業(yè)權(quán)評估活動備案制度等新措施。

在加強政府監(jiān)管的同時，積極推動礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)自律管理。2006年4月，中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會成立。近年來，礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)制定了一系列評估準則。

4 監(jiān)管制度：強化礦業(yè)權(quán)人義務(wù)與社會責(zé)任履行

礦產(chǎn)資源管理是一項社會管理，監(jiān)管是政府主管部門應(yīng)履行的重要職責(zé)，主要包括礦山環(huán)境的監(jiān)管、礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)秩序的監(jiān)管、礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)管、礦產(chǎn)資源儲量監(jiān)管等。

4.1 加強礦山環(huán)境的監(jiān)管，建立礦山環(huán)境保證金制度，發(fā)展綠色礦業(yè)

礦產(chǎn)資源開發(fā)必然對環(huán)境帶來負面影響,但礦山環(huán)境由于與礦產(chǎn)資源的開發(fā)密切相關(guān),具有獨特性。目前主要的問題表現(xiàn)為：地面塌陷等地面變形問題，以煤炭采空區(qū)地面塌陷最為嚴重；礦山土地植被破壞；地下水及含水層破壞；地下水污染。長期以來，我國的環(huán)境保護管理一直以城市和工業(yè)建設(shè)項目的環(huán)境保護為重點,對礦山環(huán)境保護管理在有關(guān)法律法規(guī)中提出了原則性要求，實踐中，礦山環(huán)境保護管理一直是我國環(huán)境保護管理的一個薄弱環(huán)節(jié)。隨著人們可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護意識的覺醒，政府部門采取措施加強了監(jiān)管。1999年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強礦山生態(tài)環(huán)境保護工作的通知》，對礦山開采中的土地復(fù)墾等做出管理規(guī)定。2001年，財政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價款及使用費中安排資金開展了礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目，用于支持礦山地質(zhì)環(huán)境的治理。2006年財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》，提出了環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，環(huán)境治理恢復(fù)保證金的管理原則是企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?。2009年國土資源部制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》對礦山地質(zhì)環(huán)境保護的規(guī)劃、治理恢復(fù)、監(jiān)督檢查和有關(guān)法律責(zé)任作出了明確規(guī)定?！兑?guī)定》明確，采礦權(quán)申請人在申請辦理采礦許可證時，應(yīng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，嚴格執(zhí)行經(jīng)批準的礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理方案。造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，由采礦權(quán)人負責(zé)治理恢復(fù)，在礦山關(guān)閉前，完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)。目前已有30個省(市、區(qū))建立了礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度。2001年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理和恢復(fù)的資金500多億元，治理礦山近2萬個，解決了長期遺留的一些礦山環(huán)境問題，改善了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高了土地綜合利用價值。

我國礦業(yè)需要從綜合的層面、深層的機制上統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系。2009年國務(wù)院發(fā)布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008～2015年)》，提出了發(fā)展綠色礦業(yè)的明確要求。2010年，國土資源部出臺《貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》，制定了國家級綠色礦山基本條件，提出到2020年全國綠色礦山格局基本形成的建設(shè)目標。目前已開展了首批37家國家級綠色礦山試點。

4.2 加強礦產(chǎn)資源勘查開采秩序的監(jiān)管

礦產(chǎn)資源勘查開采的監(jiān)管是礦產(chǎn)資源管理的難點。2009年國土資源部發(fā)布《關(guān)于健全完善礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察長效機制的通知》，明確要建立以日常管理為主同時輔以必要的集中整治的長效監(jiān)管機制。目前在管理實際中推進了年檢制度、礦產(chǎn)督察員制度等。對礦產(chǎn)資源勘查開采進行年檢是維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人履行義務(wù)的一項基本制度。2010年度全國勘查項目年檢率91.4%，抽檢率21.3%，2010年度全國應(yīng)檢礦山年檢率95.2%，抽檢率53.3%。礦產(chǎn)督察工作是以聘用專家的形式來對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實行監(jiān)督管理的一種方式。礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理制度，關(guān)系到礦業(yè)法制環(huán)境的建立，隨著礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)儲量管理制度的深化拓展以及政府職能的轉(zhuǎn)變，更加需要切實加強礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管。

4.3 推進礦山儲量動態(tài)監(jiān)測

礦山儲量動態(tài)監(jiān)管制度是近年來對我國礦山管理有重大影響的一項制度。2006年國土資源部發(fā)布《關(guān)于全面開展礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理的通知》，在全國全面推進儲量動態(tài)監(jiān)測。儲量動態(tài)監(jiān)測是指采礦權(quán)人按國家法律法規(guī)要求，選擇具備資質(zhì)條件的地質(zhì)測量機構(gòu)對其占用儲量的真實變化進行測量，將結(jié)果報送國土資源主管部門，國土資源主管部門對礦山企業(yè)儲量增減變化情況、地測機構(gòu)及其工作進行監(jiān)督。2010年，全國開展儲量動態(tài)監(jiān)測的礦山超過5.3萬個，基本實現(xiàn)了重要礦產(chǎn)大中型礦山的全覆蓋。儲量動態(tài)監(jiān)管是監(jiān)督促進礦山企業(yè)保護和合理利用礦產(chǎn)資源的重要手段，也有利于國家掌握礦產(chǎn)資源家底。

4.4 用信息技術(shù)開展礦產(chǎn)資源監(jiān)管

我國礦政管理要由粗放管理走向現(xiàn)代化的精細化管理，需要依靠新的手段，如信息化手段。

1999年，國土資源部為提高探礦權(quán)采礦權(quán)管理水平和工作效率，開發(fā)了探礦權(quán)、采礦權(quán)管理信息系統(tǒng)在全國各級登記管理機關(guān)推廣使用，建立了全國探礦權(quán)采礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。2008年、2009年開發(fā)了統(tǒng)一配號系統(tǒng)，在全國先后實行了探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)一配號制度。通過統(tǒng)一配號，首次實現(xiàn)了全國探礦權(quán)、采礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一管理，實時掌握全國探礦權(quán)采礦權(quán)設(shè)置情況及變化發(fā)展趨勢，進一步規(guī)范了探礦權(quán)采礦權(quán)審批管理，實現(xiàn)了審批權(quán)限和審批條件的標準化管理，減少了越權(quán)違規(guī)審批情況的發(fā)生。2010年1月1日國土資源部正式運行探礦權(quán)、采礦權(quán)登記信息發(fā)布系統(tǒng)，實現(xiàn)了探礦權(quán)、采礦權(quán)審批信息公開，社會公眾可以通過輸入許可證號，查詢相應(yīng)探礦權(quán)、采礦權(quán)基本信息及驗證真?zhèn)巍ｉ_發(fā)全國礦業(yè)權(quán)交易信息公開公示系統(tǒng)并投入正式運行，從2011年4月1日起，要求各省礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓交易行為將一律進場公開進行。此外，一些地方利用信息技術(shù)手段開展礦產(chǎn)資源管理，取得了進展，創(chuàng)新了監(jiān)管方式。

總之，中國的礦產(chǎn)資源管理制度在不斷完善，將會為礦業(yè)發(fā)展提供越來越透明公正的政策環(huán)境，為礦業(yè)開發(fā)提供越來越好的服務(wù)，會發(fā)揮出應(yīng)有的促進作用。

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