邢會(huì)強(qiáng)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100081)

一、外部性Vs．交易費(fèi)用

傳統(tǒng)上，財(cái)政學(xué)和財(cái)政法均認(rèn)為財(cái)政存在的必要性在于外部性理論以及在此基礎(chǔ)上提出的傳統(tǒng)公共物品理論。外部性指一個(gè)人的行為直接影響他人的福祉，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報(bào)，亦稱外部成本、外部效應(yīng)、界外成本、界外效應(yīng)或溢出效應(yīng)。這一概念最早由庇古(A．C．Pigou)提出。外部性被認(rèn)為是市場失靈的一種表現(xiàn)，因此，庇古主義者的對策是主要政府干預(yù)，如征收庇古稅。1954年，薩繆爾森(Paul A．Samuelson)提出了“純公共物品”的定義——純公共物品是指每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致他人對該產(chǎn)品的消費(fèi)的減少。［1］P387－389即薩繆爾森總結(jié)出了純公共物品在消費(fèi)上的非競爭性特征。1959年，馬斯格雷夫(R．A．Musgrave)在此基礎(chǔ)上總結(jié)出純公共物品的“非排他性”特征，［2］從而最終完成了純公共物品的當(dāng)代定義。與此同時(shí)，“純公共物品”中的“純”也被人們有意或無意地省去，成了“公共物品”。公共物品理論——或者更確切地說，是“純公共物品理論”(本文稱之為傳統(tǒng)公共物品理論)——由此形成。這一理論認(rèn)為，產(chǎn)品按照是否具有消費(fèi)的排他性和競爭性，分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品是指具有排他性和競爭性，能夠依靠市場機(jī)制達(dá)到資源優(yōu)化配置的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是指具有非排他性和非競爭性，不能依靠市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效配置的產(chǎn)品。由于公共物品的非排他性和非競爭性，人們存在搭便車問題，價(jià)格制度難以有效運(yùn)作，自愿合作難以達(dá)成，私人普遍不愿意投資于公共物品領(lǐng)域，從而使市場不能有效提供公共物品，因此，公共物品只能由政府來提供。與這一財(cái)政思想相對應(yīng)，財(cái)政法則被視為提供公共物品、滿足公共需要的法律部門。

但庇古主義者以政府干預(yù)來解決外部性的方法卻遭到了科斯主義者的挑戰(zhàn)?？扑?Ronald H．Coase)給出的方案是界定產(chǎn)權(quán)和市場交易。［3］P1－44考特(Robert Cooter)和尤倫(Thomas Ulen)則視財(cái)產(chǎn)法和侵權(quán)法均為解決外部性的法律。他們將財(cái)產(chǎn)法中有害的私人外部性稱為“妨害”，將有害的公共外部性稱為“公害”，并認(rèn)為，對于妨害，由于受影響的交易方人數(shù)很少，所以談判成本很低，交易方很容易達(dá)成協(xié)議，并且有效率地行事，因此，傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)法的禁令救濟(jì)很有效。對于公害，由于受影響的交易方人數(shù)眾多，談判成本很高，共同合作難以達(dá)成，因此，損害賠償更有效。而侵權(quán)法即是通過責(zé)任的運(yùn)用，將那些由于高交易成本造成的外部性內(nèi)部化。侵權(quán)法之所以必要，是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)法和合同法存在著漏隙，在這些地方，高昂的交易成本關(guān)閉了討價(jià)還價(jià)之門。［4］P156－158、301

我國目前的經(jīng)濟(jì)法理論大都是庇古主義者。這一理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法(包括財(cái)稅法，下同)是彌補(bǔ)市場失靈的法律(外部性是市場失靈的表現(xiàn)之一)，而民商法則不是，政府干預(yù)是經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)。但科斯以及考特、尤倫等法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析則表明，民商法也能克服市場失靈。循此思路，我國的經(jīng)濟(jì)法學(xué)者周林彬、應(yīng)飛虎和鄧剛則分析了民商法和經(jīng)濟(jì)法在克服市場失靈(尤其是外部性)上的分工和差異。［5］P163－190［6］［7］與前述國外三位法律經(jīng)濟(jì)學(xué)大師的分析方法相一致，這三位學(xué)者也是將交易費(fèi)用的高低視為選擇應(yīng)對之策的決定性因素。

“交易費(fèi)用”或“交易成本”是科斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念。在科斯于1937年發(fā)表的《公司的性質(zhì)》一文中提出了“市場成本”、“組織額外交易的成本”的概念，并指出由于使用市場有費(fèi)用因此公司出現(xiàn)以代替市場。［8］P386－405在科斯與1960年發(fā)表的《社會(huì)成本問題》一文中，則正式使用了“交易費(fèi)用”的概念，［3］P1－44但科斯對何謂“交易費(fèi)用”卻沒有界定。張五常則將科斯所稱的“交易費(fèi)用”稱為“制度費(fèi)用”，即是“只有社會(huì)才能出現(xiàn)的費(fèi)用”，或“涵蓋魯賓遜一人世界中不存在的所有費(fèi)用”。［9］P131當(dāng)然，張五常經(jīng)常將“交易費(fèi)用”與“制度費(fèi)用”不加區(qū)分，交替使用。同時(shí)，“交易費(fèi)用不需要用金錢來度量，需要的是在不同的可以觀察到的情況下，我們有本事排列交易費(fèi)用的高低?！保?］P130－131本文沿用張五常對制度成本的定義，但遵循經(jīng)濟(jì)分析的習(xí)慣，使用“交易費(fèi)用”的概念。

財(cái)政及財(cái)政法的經(jīng)濟(jì)學(xué)根基不是外部性。因?yàn)橥獠啃杂卸喾N分類，并非所有的外部性都需要財(cái)政來彌補(bǔ)或糾正。張五常曾對1977年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者米德(James Edward Meade)教授的觀點(diǎn)予以諷刺:養(yǎng)蜂人讓蜜蜂到果園采蜜卻沒有付花中蜜漿的錢，這會(huì)使果樹的種植太少，對社會(huì)不利。另一方面，蜜蜂采蜜時(shí)無意中會(huì)替果樹傳播花粉使果實(shí)的收成增加，但果園主人也沒有付錢給養(yǎng)蜂者，所以蜜蜂的飼養(yǎng)就不夠多，對社會(huì)也有損害。因?yàn)榈靡嬲呖梢圆桓洞鷥r(jià)的緣故，市場失敗了。以米德之見，政府既應(yīng)該補(bǔ)貼果園主人，又應(yīng)該補(bǔ)貼養(yǎng)蜜人。［10］P50曼昆(N．Gregory Mankiw)則將外部性的解決辦法分為私人解決辦法和公共政策解決辦法，前者諸如道德規(guī)范、社會(huì)約束、慈善行為、企業(yè)合并及聯(lián)營、簽訂合同等，后者諸如管制、庇古稅和補(bǔ)貼、可交易的污染許可證等。［11］P176－180

克服外部性所需的交易費(fèi)用的高低才是決定是否采用財(cái)政法的根本因素。如果通過社會(huì)規(guī)范、習(xí)俗、道德或私法的手段等能夠協(xié)商解決外部性問題，則經(jīng)濟(jì)法和財(cái)政法沒有干預(yù)的必要。只有在上述手段的交易費(fèi)用高昂而不能有效使用時(shí)，經(jīng)濟(jì)法和財(cái)政法才有出場的必要。當(dāng)然，交易費(fèi)用的高低也會(huì)隨著科技以及社會(huì)的發(fā)展而變化。比如，證券化交易的發(fā)展使得排放權(quán)交易的成本大大降低之時(shí)，環(huán)境稅就有可能比不過排放權(quán)交易了。但如果排放權(quán)交易的相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)備(如主體資格審查制度、登記制度、排放監(jiān)測系統(tǒng)、金融支撐制度等)不足，則排放權(quán)交易不如環(huán)境稅。

產(chǎn)品和服務(wù)的提供以及其在成員之間分配機(jī)制反映了一個(gè)社會(huì)中集體協(xié)議所達(dá)成的制度性安排。［12］P150一個(gè)社會(huì)中某種物品的提供方式可以視為一個(gè)小合約，財(cái)政法則是由一個(gè)個(gè)小合約組成的大合約。財(cái)政和財(cái)政法的經(jīng)濟(jì)學(xué)根基不在于外部性，而在于解決外部性的交易成本的高低。財(cái)政或財(cái)政法的出場，其目的也是為了降低交易費(fèi)用，而不是所謂的教條式的提供具有“非排他性”和“非競爭性”的公共物品。燈塔就是一個(gè)極好的例證。

二、燈塔Vs．收費(fèi)公路

“燈塔”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是公共物品的象征。以燈塔為例來說明外部性和公共物品問題始自約翰·穆勒(John Stuart Mill)，后被西奇維克(Henry Sidgwick)、庇古、薩繆爾森等人發(fā)揚(yáng)光大，如今成了經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)中的一個(gè)經(jīng)典例證。這四位學(xué)者首次使用燈塔例子的年份分別是1848年、1883年、1933年和1964年，可見其中的繼承關(guān)系。他們的論述雖略有不同，但大體上均認(rèn)為，由于燈塔向船主收費(fèi)的困難，沒有人會(huì)出于個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)去建造燈塔，因此必須由政府來提供燈塔。

但據(jù)科斯的考證，英國的燈塔制度卻并非上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家想象的那樣一開始就是由政府來提供的，恰恰相反，燈塔服務(wù)剛開始是由私人來提供的。后來，由于私人燈塔收費(fèi)昂貴，英國政府為了降低收費(fèi)，才將燈塔收購為國有，這一工作于1842年完成。此后，除了地方性的燈塔外，英國再也沒有了私人建造的燈塔了。［13］P357－376燈塔收費(fèi)并非經(jīng)濟(jì)學(xué)家想象的那樣困難得不可能:私人建造者向國王申請專利權(quán)，國王允許他們建造燈塔并向受益船只收取使用費(fèi)。燈塔使用費(fèi)由所在港口的代理者(通常是海關(guān)官員)收取，船只每經(jīng)過一只燈塔就要根據(jù)船只的大小繳納使用費(fèi)。是政府強(qiáng)制船只為燈塔付費(fèi)的，如通過不付費(fèi)就不許船只離港的方法。［14］P35收購私人燈塔歸國有的原因在《下議院特別委員會(huì)1834年報(bào)告》(the Report of the Select Committee of the House of Commons of 1834)中是這樣寫道:

本委員會(huì)吃驚地獲悉，燈塔建造在英國各地屬于完全不同的系統(tǒng)。管理機(jī)構(gòu)不同，燈塔費(fèi)的費(fèi)率和數(shù)額不同，征收的原則也不同?！^去以至現(xiàn)在，燈塔的建造在很大程度上是作為向國家貿(mào)易征稅的手段，為了少數(shù)幾個(gè)人的利益，他們正享受著國家給他們的這種特權(quán)。

本委員會(huì)認(rèn)為，在任何時(shí)候，不必要地向我國的任何產(chǎn)業(yè)部門征稅都是不合理的。向航運(yùn)業(yè)征稅尤其不合理，因?yàn)檫@使它和其他國家的航運(yùn)業(yè)進(jìn)行不平等競爭時(shí)處于很不利的地位。本委員會(huì)議為，航運(yùn)業(yè)應(yīng)免掉向其公開征收的不必要的每種地方稅和不公平稅。

因此，本委員會(huì)強(qiáng)烈建議，在任何情況下，燈塔費(fèi)應(yīng)該降到與管理現(xiàn)有的燈塔和浮動(dòng)燈塔，或建造和管理國家商業(yè)和航運(yùn)所必需的新燈塔相適應(yīng)的最低限度。

管理當(dāng)局無視各獨(dú)立機(jī)構(gòu)持續(xù)不斷地攫取大量收入(與上述的原則相反);他們名義上是收取燈塔費(fèi)，支付管理燈塔的費(fèi)用，實(shí)際上是為少數(shù)幾個(gè)人謀私利，以達(dá)到那些在建造燈塔時(shí)不曾考慮到的目的。……［13］P357－376

堅(jiān)持將燈塔統(tǒng)一由領(lǐng)航公會(huì)管理的理由是降低燈塔費(fèi)，廢除少數(shù)利益集團(tuán)的特權(quán)，降低交易費(fèi)用。當(dāng)然，由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，燈塔費(fèi)的真正降低是收購?fù)瓿珊笫嗄暌院蟮氖虑榱恕?/p>

上述歷史表明，燈塔服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供;政府提供燈塔服務(wù)時(shí)，既可以免費(fèi)，也可以收費(fèi);燈塔既可以成為私人物品，也可以成為公共物品。究竟采取何種形式提供，取決于交易費(fèi)用的高低。如果燈塔可以由私人廉價(jià)地提供，則應(yīng)由私人提供。如果私人提供燈塔服務(wù)的成本高昂，以至于影響到了英國的航運(yùn)業(yè)和對外貿(mào)易，則應(yīng)由政府來提供。燈塔之所以被歷史選擇為公共物品，其經(jīng)濟(jì)邏輯即在于此，而不在于外部性本身。

燈塔的歷史不禁讓人聯(lián)想起國內(nèi)的高速公路收費(fèi)問題。高速公路與燈塔一樣，可以是私人物品，也可以成為公共物品。盡管國內(nèi)的高速公路(公司)大都是國有控股，但它可以上市，可以被私人收購，被定位為營利性的企業(yè)。在性質(zhì)上，收費(fèi)的高速公路已成為私人物品——不付費(fèi)是不可以使用的，并且支付的費(fèi)用并不菲，盡管其定價(jià)受到了有關(guān)部門(即發(fā)改委)的限制，而定價(jià)是否受限不是公共物品與私人物品相區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)。使用一次高速公路和使用一次網(wǎng)球場是一樣的。

應(yīng)該承認(rèn)，高速公路的收費(fèi)制度，并且是高額收費(fèi)制度促進(jìn)了我國高速公路的大發(fā)展。正因?yàn)槠涑~利潤(暴利)的存在，才誘使了巨額資金進(jìn)入高速公路行業(yè)，使我國的高速公路總里程僅次于美國，成為全球第二，極大地便利了我們的出行。我們可以把收費(fèi)高速公路視為一種合約(記作合約A)，將不收費(fèi)的公路(如輔路)視為另一種合約(記作合約B)。例如，一個(gè)人從北京市西城區(qū)出發(fā)到首都機(jī)場1號(hào)航站樓，他可以選擇走機(jī)場高速(合約A)，也可以選擇走輔路——京順路(合約B)，但大部分出行者在無人強(qiáng)迫的情況下會(huì)選擇合約A而不選擇合約B。顯然，市場機(jī)制揭示了合約A的交易費(fèi)用低于合約B。

但稍稍變換一下條件我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，并非在所有的情況下，合約A的交易費(fèi)用都低于合約B。第一，要看有沒有合約B的存在。例如，出行者的出發(fā)地不是西城區(qū)而是管莊，目的地不是首都機(jī)場1號(hào)航站樓而是第3航站樓，它只能走機(jī)場第二高速(合約A)，沒有輔路(合約B)供他選擇。第二，要看合約B的便利程度(交易費(fèi)用)。而路況、紅綠燈的數(shù)量、對速度的限制(如京順路限速70公里)等等都是影響合約B的便利程度的因素。如果合約B的便利程度較高，即交易費(fèi)用較低，人們會(huì)更多地選擇合約B而不是合約A。第三，要看訂約人(出行者)的價(jià)格敏感性。如果出行者比較富有，價(jià)格敏感性低，則會(huì)選擇合約B。反之，則會(huì)選擇合約A。遺憾的是，我們看到:第一，很多情況下，只有合約A的存在，而沒有合約B的存在。第二，即使有合約B的存在，其便利程度較低，交易費(fèi)用較高，有關(guān)公路管理部門還在不斷地降低而不是增加合約B的便利程度，提升其交易費(fèi)用。第三，近年來隨著車價(jià)的不斷降低，購車人越來越多，盡管人們的收入普遍提高了，但隨著越來越多的工薪階層進(jìn)入了訂約人的行列，訂約人平均的價(jià)格敏感性不是降低了，而是提高了。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，交往的增加，在高速公路上駕車出行，以前是奢侈品，而現(xiàn)在卻成了必需品。因此，合約A起初的降低交易費(fèi)用的優(yōu)勢在目前很多情況下不復(fù)存在了。再加之超期收費(fèi)、官員腐敗、高速公路行業(yè)的暴利侵蝕了其他行業(yè)的利潤(如中國物流成本全球第一)等丑惡和不良現(xiàn)象的存在，人們對收費(fèi)高速公路的怨氣越來越大了。這非常類似于英國燈塔在19世紀(jì)二三十年代的情況，它成了少數(shù)利益集團(tuán)謀求利益的工具，使用費(fèi)用之高昂已經(jīng)阻礙了國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果我們將不收費(fèi)的高速公路視為合約C的話，則合約C的交易費(fèi)用低于合約A。

那么，如何促進(jìn)合約A轉(zhuǎn)化成合約C呢?英國燈塔的歷史再一次為我們提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒:收購歸國家，取消通行費(fèi)，用發(fā)行國債的辦法，支付收購價(jià)款，并提前償還建造公路的貸款，然后通過燃油稅等稅收償還國債，進(jìn)而將高速公路由私人物品真正轉(zhuǎn)化為公共物品。這將是一次“有效率的違約”。當(dāng)然，由于公路天然地具有俱樂部產(chǎn)品的性質(zhì)，在消費(fèi)者人數(shù)眾多時(shí)額外消費(fèi)的邊際成本上升，如等待也是一種成本，即等時(shí)成本。因此，為了調(diào)節(jié)流量可以收費(fèi)，但僅限于此目的而已，而不能再將高速公路成為牟利工具。

英國燈塔與我國收費(fèi)高速公路的例子說明了財(cái)政的職能是降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用。政府要為市場主體提供一個(gè)自由、競爭、公平的制度環(huán)境，降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用，而財(cái)政則為該等制度建設(shè)提供財(cái)力保障。進(jìn)而言之，其實(shí)，財(cái)政的三大職能——分配收入、配置資源、保障穩(wěn)定，［15］P3以及整個(gè)財(cái)政法也都是為了降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用。例如，財(cái)政法通過公平收入分配，提供社會(huì)保障制度，以及宏觀調(diào)控活動(dòng)，熨平經(jīng)濟(jì)周期，來保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，提供一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，而只有在良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，人們才敢于交易，交易才能如期進(jìn)行。否則，在一個(gè)收入分配不公，貧富分化嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)動(dòng)蕩的環(huán)境之中，人們用于保護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用會(huì)增加，預(yù)防性的儲(chǔ)蓄會(huì)增加，概言之，交易費(fèi)用會(huì)增加。

三、傳統(tǒng)公共物品理論的困境

科斯對燈塔的批評(píng)引起了薩繆爾森的回應(yīng)，他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第18版)中反駁道:“(燈塔)就算可以收費(fèi)，也不能說明這種社會(huì)服務(wù)符合了效率的要求。燈塔服務(wù)只有在完全免費(fèi)提供時(shí)才可能達(dá)到效用最大化?！保?6］P32

科斯與薩繆爾森的爭論，表面上是燈塔是否是一個(gè)公共物品的問題，其實(shí)二位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者所遵循的方法卻是一致的，即燈塔作為私人物品和作為公共物品，哪種交易成本更低。依薩繆爾森之見，燈塔作為公共物品的交易費(fèi)用較作為私人物品的交易費(fèi)用為低。而這正符合了燈塔的歷史。薩繆爾森進(jìn)而指出:“燈塔今天已不再是公共品的爭議焦點(diǎn)，而主要的只是旅游者們的好奇之物。燈塔在很大程度上已經(jīng)被以衛(wèi)星為基礎(chǔ)的全球定位系統(tǒng)(GPS)所取代，GPS也是一個(gè)由政府免費(fèi)提供的公共品。”［16］P33燈塔之所以被GPS所取代，也是因?yàn)镚PS的收益較燈塔高，費(fèi)用較燈塔低。不過，GPS雖具有“非競爭性”，即一個(gè)人使用無線電信號(hào)而不減少他人的使用，卻可以具有“排他性”:GPS需要接受器，接收器是可以排他的，且成本不會(huì)很高昂;而且，從歷史上看，美國軍方掌管著衛(wèi)星，最初曾通過向私人持有的接受器發(fā)送錯(cuò)誤的定位信息而排除使用者。［17］P61可見，純公共物品是一種理論的抽象。這種理論的抽象在實(shí)踐中的適用是很困難的。美國普林斯頓大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅森(Harvey S．Rosen)認(rèn)為，“實(shí)際上，純公共物品的例子并不太多”。［17］P54英國埃克塞特經(jīng)濟(jì)學(xué)教授邁爾斯(Gareth D．Myles)認(rèn)為，“實(shí)踐中難以找到完全同時(shí)滿足非排他性和非競爭性兩個(gè)條件的物品”。“從某種意義上說，純公共用品已經(jīng)成為一個(gè)抽象概念，用以作為得出其他結(jié)論的基準(zhǔn)情形?！保?8］P248－249

純公共物品的例子并不太多?！爱a(chǎn)品固有的特點(diǎn)，使它們或者趨于私人產(chǎn)品一端，或者趨于純公共產(chǎn)品一端，但卻有許多產(chǎn)品是兩者的性質(zhì)兼有的”。［19］P65“實(shí)際上，在純私人產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品之間劃一條清楚的界限是不可能的”。［12］P150薩繆爾森只是定義了所有產(chǎn)品中的兩級(jí)，而忽略了大量介于兩級(jí)中間的產(chǎn)品。為彌補(bǔ)這一理論的不足，布坎南等將注意力放到了公共物品定義的連續(xù)性處理上，提出和發(fā)展了“俱樂部理論”。布坎南認(rèn)為，公共物品是通過俱樂部方式消費(fèi)的，當(dāng)新成員加入現(xiàn)有俱樂部時(shí)，一方面會(huì)分?jǐn)偵a(chǎn)成本，使邊際生產(chǎn)成本減少;另一方面又會(huì)帶來擁擠成本，使邊際擁擠成本增加，當(dāng)減少的邊際生產(chǎn)成本等于增加的邊際擁擠成本時(shí)的成員數(shù)量就是消費(fèi)該產(chǎn)品的最優(yōu)俱樂部規(guī)模。［20］P1－14在此基礎(chǔ)上，后來的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)某種物品的最優(yōu)規(guī)模為一人時(shí)，該產(chǎn)品為純私人物品;當(dāng)某種物品的最優(yōu)規(guī)模為無窮大時(shí)，該產(chǎn)品為純公共物品;介于中間的為“非純公共物品”，又分為俱樂部產(chǎn)品和公共資源。“非純公共物品”又被稱為廣義的“公共物品”。俱樂部理論為征收擁擠稅(費(fèi))提供了理論基礎(chǔ)，但不能解決“非純公共物品”應(yīng)該由誰來提供的問題，尤其是對于其中的公共資源。公共資源不具有排他性，但具有競爭性。一些重要的公共資源有:清潔的空氣和水，擁擠的道路，魚類、鯨魚和其他野生動(dòng)物。曼昆認(rèn)為，政府可以通過管制或稅收減少公有資源的使用，以避免出現(xiàn)“公用地的悲劇”。［11］P194但這僅揭示了政府干預(yù)的必要性，而沒有揭示出公共物品如何提供的問題，事實(shí)上，公有資源是自然提供的，而不是私人或政府提供的。海曼(David N．Hyman)則在俱樂部理論的基礎(chǔ)上提出，認(rèn)為在純私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品和擁擠性公共產(chǎn)品之外，還有“可用價(jià)格進(jìn)行排除的公共產(chǎn)品”，［12］P152如學(xué)校、醫(yī)院、交通設(shè)施等。這一理論更難應(yīng)用。國內(nèi)則有學(xué)者將公共物品的特征擴(kuò)展為非排他性、非競爭性和不擁擠，并將準(zhǔn)公共物品分為排他性公共物品(如公用事業(yè))、擁擠的公共物品(如高速公路)、公有資源(如江河湖海)和免費(fèi)物品(如空氣)等。［21］P30盡管這一新劃分未必科學(xué)，但卻是對傳統(tǒng)公共物品理論的一種修正。

“公共物品”并不等于“公供物品”。對公共物品的提供存在著市場失靈，但這并不意味著我們只能通過政府供應(yīng)才能保證公共物品的最優(yōu)供給。盡管私人只有相當(dāng)弱的動(dòng)機(jī)去供給公共物品，但也確實(shí)存在一些特殊種類的公共物品由私人供給的情況。例如，私人集體供給公共物品(如小區(qū)保安)、俱樂部解決辦法(收費(fèi))、互補(bǔ)品的供給等。［22］P772009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》一書中，對公共物品的供給方式進(jìn)行了深入細(xì)致的分析，并認(rèn)為在公共物品的制度供給中，存在著市場安排與用戶團(tuán)體、集權(quán)與分權(quán)、多中心的制度安排幾種方式。［23］P2邁爾斯也認(rèn)為，“只由政府供應(yīng)公共物品的經(jīng)濟(jì)與只有私人供應(yīng)公共物品的經(jīng)濟(jì)應(yīng)被視為兩種極端情形，因?yàn)樵趯?shí)踐中，正如慈善捐贈(zèng)所表明的那樣，公共物品通常是以兩種方法的組合形式提供的”。［18］P263但兩種方式如何組合，則是這一理論需要進(jìn)一步解決的問題。

目前，學(xué)術(shù)界對純公共物品由政府供給已達(dá)成共識(shí)。但“也許是由于準(zhǔn)公共物品實(shí)際內(nèi)容的復(fù)雜多樣，難以對其做全面的把握，在公共物品的研究文獻(xiàn)中，對于政府供給準(zhǔn)公共物品的邊界則鮮有較為系統(tǒng)的研究成果”。［24］這不可避免地使傳統(tǒng)公共物品理論在現(xiàn)實(shí)中的適用導(dǎo)致一系列問題，教育和醫(yī)療問題就是典型。教育對受教育者有利，對社會(huì)也有利，因此，教育具有正外部性。教育既具有競爭性，也具有排他性。教育既可以由私人提供，也可以由政府提供。究竟是該由私人提供還是該由政府提供呢?傳統(tǒng)公共物品理論對此是無法回答的。因此，在實(shí)踐中，有的國家出現(xiàn)了教育高收費(fèi)、對貧窮人口的排斥問題。在我國，由于對民辦教育的定位不準(zhǔn)，則出現(xiàn)了民辦教育機(jī)構(gòu)在境內(nèi)無法上市，只能境外上市的現(xiàn)象(如新東方、學(xué)而思、學(xué)大教育、東大正保等均在美國上市)。醫(yī)療也是如此，因此，“醫(yī)改”在各國都極易引起紛爭和不滿。

四、交易成本公共物品理論的提出

外部性理論作為財(cái)政法的經(jīng)濟(jì)學(xué)根基，其缺陷在于沒有看到社會(huì)規(guī)范、道德、習(xí)慣和其他法律規(guī)范在解決外部性問題方面的作用，沒能對不同的規(guī)范在解決外部性問題方面的差異和分工做出分析。以外部性理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共物品理論的缺陷在于純公共物品在現(xiàn)實(shí)中存在太少，對介于中間地帶的準(zhǔn)公共物品分析不足，以致于在現(xiàn)實(shí)中給人們以誤導(dǎo)，將純公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)品甚至準(zhǔn)公共產(chǎn)品相等同，從而使得這一理論無法對現(xiàn)實(shí)中客觀存在的現(xiàn)象做出令人信服的解釋和理論指導(dǎo)。立法是公共物品嗎?可法律中卻允許意思自治，約定優(yōu)于法定，還允許自律性規(guī)范、社會(huì)規(guī)范、習(xí)慣、慣例等非正式法律淵源的存在。執(zhí)法和監(jiān)管是公共物品嗎?可是各國大都允許私人執(zhí)法、自律監(jiān)管。法院是公共物品嗎?可各國卻允許替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)(如仲裁庭等)的存在。警察是公共物品嗎?可公司的保安、私人偵探等都在部分履行警察的職能?；A(chǔ)研究是公共物品嗎?可諸如蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、老子、孔子、哥白尼、伽利略、牛頓、愛因斯坦、馬克思、恩格斯等對基礎(chǔ)研究做出了巨大貢獻(xiàn)的思想家、哲學(xué)家、科學(xué)家都是“體制外”的人。社會(huì)保障是公共物品嗎?可我們很多人卻在“養(yǎng)兒防老”或者通過購買商業(yè)保險(xiǎn)來防范未來的風(fēng)險(xiǎn)……對于這種私人與政府同時(shí)提供同類物品的現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共物品理論的“非排他性”和“非競爭性”這兩一判斷工具越來越顯得蒼白無力，無法予以正確回答。廉租房既不具有“非排他性”，也不具有“非競爭性”，但不少國家的政府都在提供，這是因?yàn)檎峁┝夥康慕灰踪M(fèi)用較低，除了無需繳納土地出讓金外(在我國)，政府可以微利甚至虧損提供，但商人卻要索要超額利潤。

傳統(tǒng)公共物品理論自從其問世起，就開始遭到人們的質(zhì)疑和批評(píng)，有的批評(píng)還很猛烈。［25］P4國內(nèi)學(xué)者總結(jié)了傳統(tǒng)公共物品理論的尷尬原因在于:非競爭性的可變性、非排他性的可變性(包括技術(shù)非排他性的可變性、經(jīng)濟(jì)非排他性的可變性)、錯(cuò)誤地非競爭性和非排他性理解為公共物品的充分條件等。［25］P8－10國外有學(xué)者指出:“公共物品有時(shí)可以由私人部門來提供，私人物品有時(shí)也可以由公共部門(或政府)來提供，科技的發(fā)展已經(jīng)使二者的區(qū)分越來越模糊并使之過時(shí)了。”［26］在此情況下，如果不引入新的分析工具，則傳統(tǒng)公共物品理論就會(huì)更加面臨尷尬局面。

筆者認(rèn)為，這一新的分析工具就是交易成本理論。公共物品的供給機(jī)制問題，是一個(gè)涉及到信息、激勵(lì)、成本與收益，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化與政治等多因素的權(quán)衡問題。用非排他性與非競爭性的一維的視角是很難解決這一復(fù)雜問題的，交易成本理論的引入，使我們多了另外一個(gè)維度的分析工具，使我們對問題認(rèn)識(shí)更加接近于真理。交易成本視角下的公共物品理論(簡稱交易成本公共物品理論)主張:在面對一件物品的提供問題時(shí)，先不要給它貼上公共物品或私人物品的標(biāo)簽，而是先比較分析一下:在收益相等的前提下，它由市場提供成本較低，還是由政府提供成本較低?我們應(yīng)該選擇成本較低的提供方式。在無法進(jìn)行比較，或者比較難以得出結(jié)論的情況下，應(yīng)該先允許兩種提供方式同時(shí)存在，而不要隨意去扼殺市場提供的方式。

哈佛大學(xué)的奧利弗·哈特(Oliver Hart)教授等認(rèn)為，假定政治家是大公無私的，且能訂立一個(gè)完全合約，則將公共服務(wù)無論是委托給政府雇員去完成還是委托給私人部門去完成，其結(jié)果是相同的。然而，這一假定在現(xiàn)實(shí)中難以滿足。評(píng)估某項(xiàng)特定服務(wù)究竟應(yīng)由政府直接提供或外包給私人部門時(shí)，可由比較不同經(jīng)營方式對“成本”與“品質(zhì)”的影響著手。一般而言，私人部門比政府有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)誘因從事節(jié)省成本的投資，因?yàn)檎块T的受雇員工通常無法完全享受節(jié)省成本的益處;但另一方面，因?yàn)橥獍贤牟煌耆?，私人部門可能過度重視降低成本的努力，忽略降低成本過程對無法用合同規(guī)范的品質(zhì)所造成的不利影響，導(dǎo)致其所提供的服務(wù)品質(zhì)偏低。在成本降低以至于影響無法用合同規(guī)范的品質(zhì)非常嚴(yán)重、質(zhì)量創(chuàng)新不是非常重要、政府采購中的腐敗比較嚴(yán)重的情況下，由政府部門提供公共服務(wù)優(yōu)于私人部門提供。相反，則由私人部門提供較好。［27］P1127－1161這即是以交易費(fèi)用的視角來分析政府服務(wù)的提供問題，而沒有機(jī)械地將某一類物品的提供固定給某一部門。這種方法對我們具有啟發(fā)意義。

交易成本公共物品理論將公共物品視為一個(gè)動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的概念，反對貼標(biāo)簽，更反對借“私人不愿提供公共物品”之名而行壟斷之實(shí)，武斷地不允許市場提供。因?yàn)檫@樣只會(huì)使該物品的制度成本增加。在西方一些國家，鑒于政府壟斷公共物品的供給所造成的服務(wù)質(zhì)量的低劣和人們對其的日益詬病，在公共行政改革的潮流中，出現(xiàn)了在公共物品提供領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制以提高質(zhì)量、降低成本的放松規(guī)制趨勢。

交易成本公共物品理論主張，交易費(fèi)用是厘定政府與市場邊界的尺度，政府的職能是以更低的交易費(fèi)用提供公共物品;針對某項(xiàng)特定的公共物品而言，如果有可以選擇的多項(xiàng)公共物品，則政府應(yīng)該提供交易費(fèi)用更低的公共物品。國家在立法時(shí)，在具體的法律制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)提供交易費(fèi)用較低的法律制度。政府提供有形的公共物品(如公路、公園等)與提供的無形的公共物品(如法律、教育等)在本質(zhì)上具有邏輯一致性，即在具體舉措上都是以更低的交易費(fèi)用來提供公共物品，如果不能做到這一點(diǎn)，則應(yīng)由市場來提供，或者與市場聯(lián)合提供、競爭提供;在目的上都是為了降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用。在比較具體的交易費(fèi)用時(shí)，難免會(huì)受評(píng)價(jià)主體主觀偏見的影響，難免會(huì)受到當(dāng)時(shí)主流社會(huì)觀念的局限，難免會(huì)出現(xiàn)成本與收益估價(jià)的困難。盡管如此，以交易費(fèi)為根基的財(cái)政法總比以“兩非標(biāo)準(zhǔn)”(非競爭性、非排他性)為根基的財(cái)政法更科學(xué)，更加理性。

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