許 冷 (北京市司法局法律援助處 北京 100035) ■文

法律援助“點援制”初探

許 冷 (北京市司法局法律援助處 北京 100035) ■文

Exploration on Legal Aid＇Point Aid System＇

與“點援制”類似的周邊概念并非近兩年的新生事物，十余年前便有相關(guān)介紹。但近年來，實踐和理論研究的重心一直著眼于如何更好滿足經(jīng)濟(jì)困難公民合理需求、提高法律援助保障水平、改善制度實施環(huán)境等實體方面，因此作為指派方式之一的“點援制”尚未作為一個重要課題予以研究，2009年，司法部在全國推行“法律援助十項便民措施”，“點援制”即為其中一項。作為律師資源較為豐富的地區(qū)，北京市部分法律援助機構(gòu)進(jìn)行了實踐。在實踐的基礎(chǔ)上筆者對此進(jìn)行了研究，并力圖搭建一項符合律師資源豐富地區(qū)實際的點援制。

一、法律援助指派及方式

法律援助指派是指法律援助機構(gòu)作出給予法律援助的決定后，將案件指派給法律援助人員承辦的行為。指派是法律援助實施制度的重要一環(huán)。

(一)法律援助指派對象

《律師法》規(guī)定，法律援助是律師的義務(wù)，這意味著轄區(qū)內(nèi)持有律師證的律師都必須接受法律援助機構(gòu)的指派，一旦被指派，即應(yīng)當(dāng)為受援人提供服務(wù)。但律師雖然是法律援助服務(wù)的主體，卻并非法律援助的指派對象。

《法律援助條例》第21條規(guī)定，法律援助機構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件;也可以根據(jù)其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件。根據(jù)本規(guī)定，法律援助的指派對象是律師事務(wù)所。立法者對此給出的理由是：一是因為律師事務(wù)所是律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)，律師事務(wù)所按照章程組織律師開展業(yè)務(wù)工作，律師有義務(wù)接受所在律師事務(wù)所的安排;二是律師事務(wù)所相對于法律援助機構(gòu)更加了解律師的業(yè)務(wù)特長、職業(yè)道德水準(zhǔn)和指派時的工作狀況①《法律援助條例通釋》，中國法制出版社2003年版，77頁。。

(二)指派方式

根據(jù)前述相關(guān)規(guī)定，一件法律援助案件指派到承辦律師沿用了以下路徑：法律援助機構(gòu)→律師事務(wù)所→律師。

指派問題是指有m項任務(wù)，需要由n個人來承擔(dān)，由于這些人的專長不同，各人完成的任務(wù)不同，因此，需要科學(xué)地指派任務(wù)，使完成m項任務(wù)的總效率最高或者獲得最高的價值。如果有理由確信律所把案件安排給具有一定業(yè)務(wù)特長、職業(yè)道德水平和工作情況的律師的前提下，我們認(rèn)為這一路徑是良性的。但如果沒有理由確信所有律所都能做到這一點的前提下，這一路徑則是模糊的。法律援助機構(gòu)如果嚴(yán)格遵循這一路徑指派則屬于“盲指”。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)化指派方式，改善指派效果，做到人盡其用。

二、優(yōu)化指派方式的論證

近年來，一些法律援助機構(gòu)為改善辦案質(zhì)量，招募有志于從事法律援助的律師組成法律援助律師團(tuán)，將案件指派給本機構(gòu)組建的律師團(tuán)隊中的成員。但是在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)對于改善指派方式的做法也有以下不同意見：一是僅讓部分有參與法律援助意愿的律師承辦案件，與《律師法》規(guī)定的“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)”相沖突，會造成對其他律師義務(wù)的免除，長遠(yuǎn)看會弱化律師的法律援助意識;二是招募法律援助律師未經(jīng)公開，部分律師不清楚可以通過自愿報名履行法律援助義務(wù);三是部分經(jīng)驗豐富、執(zhí)業(yè)時間長的律師沒有意愿履行法律援助義務(wù)，法律援助案件大多由執(zhí)業(yè)時間較短的律師承辦。

筆者認(rèn)為，改善指派方式的做法明確了指派對象，減少了指派環(huán)節(jié)，提高了指派效率，有助于從源頭上提升法律援助服務(wù)質(zhì)量。針對以上不同意見，現(xiàn)將從幾個方面進(jìn)行論證。

(一)消滅或免除其他律師的義務(wù)辨析

廣義上的義務(wù)是指社會主體對他人和社會所承擔(dān)的必須作為或不作為的責(zé)任②卓澤淵主編：《法理學(xué)》，法律出版社1998年版，第116頁。。法律援助機構(gòu)對律師指派案件是強制性的，凡是持有執(zhí)業(yè)證的律師都必須接受法律援助機構(gòu)的指派，法律援助屬于律師、律師事務(wù)所必須作為的義務(wù)。但義務(wù)主體履行義務(wù)并非主動，而具有被動性，法律援助機構(gòu)不指派其履行義務(wù)，便無需履行義務(wù)，也不會產(chǎn)生法律責(zé)任。法律援助機構(gòu)不指派其履行義務(wù)，并不意味著其義務(wù)已經(jīng)在法律上消除。因此，法律援助指派方式的改善并不會動搖律師履行法律援助義務(wù)的基礎(chǔ)。

(二)律師履行義務(wù)“應(yīng)然”和“實然”問題

律師應(yīng)當(dāng)履行法律援助義務(wù)是“應(yīng)然”問題，筆者所在的北京市是律師資源較為豐富的地區(qū)，有超過2萬名的律師，“實然”是律師普遍履行義務(wù)的可能性較小。據(jù)了解，部分律所、律師并未履行過法律援助義務(wù)。主要有以下幾個原因：一是以本所主要業(yè)務(wù)為非訴訟、商事業(yè)務(wù)為主，不接受訴訟代理為由拒絕承辦法律援助案件;二是與本區(qū)律所、律師人數(shù)絕對數(shù)量很大，部分區(qū)縣法律援助案件數(shù)量相對較少，律所和律師沒有義務(wù)可以履行;三是由于本市法律援助補貼制度沒有覆蓋到咨詢、代書等法律援助服務(wù)，部分法律援助中心沒有安排律所、律師開展接待咨詢、代書服務(wù)，因此需要的律所、律師數(shù)量較少。招募部分律師參與法律援助與律師應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)之間存在法律沖突是一個偽命題。

(三)其他容納更多律師參與法律援助的制度設(shè)計

法律援助的方式不僅有代理案件，還有通過各種媒介的免費咨詢。咨詢和代理案件相比，并不特別強調(diào)在法律特定領(lǐng)域的專門知識，一般獲得執(zhí)業(yè)資格的律師均能勝任，因此可以在本轄區(qū)執(zhí)業(yè)的律師中按一定次序選任。

三、“點援制”的提出

法律援助指派方式主要有選任制和點援制兩種。選任制是指法律援助中心在本區(qū)域內(nèi)按照一定次序排列的律所中選任一家律所安排其所屬律師承辦法律援助案件。目前是法律援助指派的主流方式。點援制是指法律援助中心決定給予代理案件形式的法律援助后，不再為其選任法律援助人員，而是受援人根據(jù)案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立的人員名冊內(nèi)自主選擇法律援助人員。雖然前些年有意見認(rèn)為“我國目前有關(guān)制度中還不宜規(guī)定當(dāng)事人選擇指派法律援助人員的權(quán)利”③宮曉冰主編：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年版，第232頁。，筆者認(rèn)為“點援制”與傳統(tǒng)選任制相比具有一定優(yōu)勢，在實踐中也得到了一定檢驗，國外也有可資借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗，可以有選擇性地適用于律師資源較為豐富的地區(qū)。

(一)點援制的優(yōu)勢

“點援制”有供受援人選擇的法律援助人員，指派更具針對性。為了確保受援人可以選擇自己滿意的律師，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制作法律援助名錄。這個名錄依法律援助人員申請而建立，由此可以照顧到社會律師積極參加法律援助的意愿，同時把缺乏訴訟經(jīng)驗或參與法律援助熱情的律師排除在外，為提高法律援助質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

(二)初步實踐

在2009年6月至2010年底的“法律援助便民服務(wù)”主題活動中，北京市豐臺區(qū)、順義區(qū)、平谷區(qū)等區(qū)縣試行了點援制，市法律援助中心、朝陽區(qū)法律援助中心等法律援助機構(gòu)也建立了專業(yè)的志愿律師隊伍，以提高指派效率和服務(wù)質(zhì)量。

一是遴選、組建、動態(tài)管理法律援助律師團(tuán)隊。豐臺區(qū)、順義區(qū)從本區(qū)注冊律師中，挑選業(yè)務(wù)能力過硬、公益事業(yè)心強、有志于為困難群眾服務(wù)的優(yōu)秀律師，建立本區(qū)法律援助律師名錄，在名錄內(nèi)載明律師個人專業(yè)特長、執(zhí)業(yè)情況信息，形成法律援助律師電子信息資料庫，以供受援群眾根據(jù)案件需求自主選擇承辦律師。同時豐臺區(qū)法律援助中心與區(qū)司法局律管部門協(xié)作，對在冊律師進(jìn)行動態(tài)管理，不斷吸收符合條件的律師、學(xué)者、法律志愿者以及法學(xué)專業(yè)學(xué)生一同投身到法律援助事業(yè)中來，壯大法律援助隊伍，對不再符合條件的律師及時勸退，以確保法律援助的公信力和法律援助辦案質(zhì)量。

二是分類管理法律援助律師隊伍。順義區(qū)法律援助中心在法律援助名錄內(nèi)設(shè)置了勞動爭議、刑事辯護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、婚姻家庭、民事爭議專業(yè)組，每個專業(yè)組設(shè)首席法律援助律師，負(fù)責(zé)辦理該組重大疑難案件并協(xié)助區(qū)法律援助中心做好案件質(zhì)量監(jiān)管。專業(yè)組的建立為進(jìn)一步方便受援人自主選擇律師提供了便利，將“點援制”推向深入。

三是多種方式公示法律援助律師團(tuán)隊信息。豐臺區(qū)、順義區(qū)采取網(wǎng)站公示、服務(wù)大廳設(shè)立專欄、發(fā)放“點援”律師名錄折頁等多種形式進(jìn)行宣傳，讓法律援助“點援制”深入民心，切實提高“點援制”群眾知曉率。

(三)其他國家或地區(qū)的相關(guān)介紹

多數(shù)國家的立法中都規(guī)定受援人可以自己選擇法律援助人員，但一般是賦予受援人有限選擇權(quán)，即規(guī)定受援人只能從法律援助機構(gòu)提供的名冊中選擇律師等法律服務(wù)人員，并且在選擇律師時應(yīng)遵守一些既定的規(guī)則。但也有的規(guī)定不允許受援人選擇法律援助律師，或在特定案件中不給予其選擇權(quán)?！队?988年法律援助法》規(guī)定：(2)當(dāng)委員會根據(jù)第四章 (即民事法律援助)給予的代理許可限制為根據(jù)與委員會達(dá)成的一項協(xié)議進(jìn)行代理時，委員會可在其認(rèn)為適當(dāng)時，給受援人指派一位或幾位法律代理人，或者指令他只能從與委員會簽有此類合同的法律代理人中選擇一位法律代理人④宮曉冰主編：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年版，第231～232頁。。在香港民事法律援助案件中，受助人可以指定自己的法律代表，他們可以從辦理法律援助案件的律師名冊中挑選一位私人執(zhí)業(yè)律師，或者請法律援助署署長為他們挑選一位私人執(zhí)業(yè)律師⑤鄭自文：《香港法律援助制度簡介》，載于宮曉冰主編《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版，第246頁。。在芬蘭，一個提交法庭的案件，經(jīng)常地情況是申請人自己先來挑選律師，也可以來找法律援助機構(gòu)的律師，通常都是當(dāng)事人自己確定律師⑥《芬蘭法律援助簡介 (二)》，載于宮曉冰主編《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版，第113頁。。

四、“點援制”的初步設(shè)想

(一)點援制的適用條件

適用于法律援助機構(gòu)為民事案件、行政案件、刑事附帶民事案件受援人指派法律援助人員。由于刑事法律援助的受援人一般屬于被羈押人員，因此，在與公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，也可以開展針對在押犯罪嫌疑人、被告人自主選擇法律援助人員工作。

(二)被點援的范圍

法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立法律援助人員名錄以供受援人自主選擇法律援助人員。為使受援群眾心中有底，名錄應(yīng)當(dāng)載明法律援助人員的姓名、性別、年齡、照片、執(zhí)業(yè)時間、業(yè)務(wù)專長等信息，并實行電子信息化管理。

此外法律援助機構(gòu)可以根據(jù)指派工作和便民需要，設(shè)立法律援助人員名錄的分支名錄，例如人身損害賠償名錄、婚姻家庭繼承名錄、房屋土地拆遷名錄等。

(三)名錄的形成

市和區(qū)縣法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在各自的指派范圍內(nèi)分別建立法律援助人員名錄。執(zhí)業(yè)律師可以自行申請加入法律援助人員名錄，律師事務(wù)所也可以推薦本所律師加入法律援助人員名錄。申請或者被推薦加入法律援助人員名錄的律師應(yīng)當(dāng)符合一定的條件：熱心于法律援助事業(yè)，有較強的社會責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神，品行良好;具有大學(xué)本科以上學(xué)歷、身體健康、年齡在60歲以下;執(zhí)業(yè)兩年以上，于申請當(dāng)年通過年檢注冊，從未受到過行政處罰或者行業(yè)協(xié)會懲戒的;具有訴訟工作經(jīng)驗。每年可以提供的法律援助案件數(shù)量上下限、律師在法律特定領(lǐng)域的專門知識、從事法律援助活動的組織形式、對提供的法律援助的責(zé)任等。

(四)點援制的動態(tài)管理

法律援助機構(gòu)每年第四季度接受法律援助人員申請，形成次年法律援助人員名錄，已經(jīng)加入法律援助人員名錄的律師無需重新提出加入申請。違反職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律的，應(yīng)當(dāng)清退出法律援助人員名錄。

(五)點援制的運行

法律援助機構(gòu)指派符合點援制條件的案件時，受援人可以從法律援助人員名錄中自主選擇1名法律援助人員。群體性案件，應(yīng)當(dāng)告知全體受援人選擇的法律援助人員不得超過2名。受援人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由法定代理人代為選擇法律援助人員。受援人或者法定代理人放棄選擇，或者案件屬于先行給予法律援助的，法律援助機構(gòu)可以根據(jù)案情從名錄內(nèi)的律師事務(wù)所中輪流指派，也可以從名錄外的律師事務(wù)所中輪流指派。受援人自主選擇的法律援助人員承辦法律援助案件完成本市關(guān)于法律援助人員承辦案件數(shù)量最高限額的，受援人應(yīng)當(dāng)另行自主選擇或者由法律援助機構(gòu)為其選任法律援助人員。受援人自主選擇法律援助人員，法律援助人員有正當(dāng)理由不能接受指派承辦案件的，受援人可以另行自主選擇或者由法律援助機構(gòu)為其選任法律援助人員。

(六)司法行政機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)

司法行政部門應(yīng)當(dāng)對設(shè)立法律援助人員名錄予以指導(dǎo)。各地律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)為名錄的建立提供相關(guān)資料。法律援助人員名錄形成后，應(yīng)當(dāng)公示，并向市司法行政機關(guān)法律援助監(jiān)督管理部門備案。

“點援制”立足于為受援人提供便捷服務(wù)，著眼于從源頭上提高法律援助服務(wù)質(zhì)量，在律師資源豐富的地區(qū)推行“點援助”具有一定實踐價值，筆者提出的制度框架實為拋磚引玉，期望有法援同行開展更深入研究。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)