喬漢榮 (甘肅省人民檢察院檢察長 甘肅蘭州 730000) ■文

檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化研究

喬漢榮 (甘肅省人民檢察院檢察長 甘肅蘭州 730000) ■文

Study on the Performance Assessment System of Procuratorial Organs in a Scientific Way

一、檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的基本條件

(一)以科學(xué)理論為指導(dǎo)?？茖W(xué)的理論是檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的導(dǎo)航儀，決定著檢察機關(guān)考核考評制度的思路和方向。科學(xué)理論對檢察機關(guān)考核考評制度作用的過程是一個“雙向互動”的過程，一方面，它指檢察機關(guān)考核考評制度在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，不斷走上科學(xué)化軌道;另一方面，它也指檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化過程中，不斷以正確經(jīng)驗修正已有理論，再次指導(dǎo)檢察機關(guān)考核考評制度實踐，并最終實現(xiàn)考核考評制度的目標(biāo)。用科學(xué)理論作指導(dǎo)，就必須善于借鑒和吸收管理學(xué)、檢察學(xué)、社會學(xué)等多種理論基礎(chǔ)中的合理內(nèi)核，去粗取精、去偽存真，并大膽運用科學(xué)理論所提供的認識問題、分析問題、能動實踐的科學(xué)立場、觀點和方法，深入研究檢察機關(guān)考核考評制度改革面臨的問題，創(chuàng)造性地與檢察工作相結(jié)合，不斷開拓檢察機關(guān)考核考評制度的新境界。

(二)以科學(xué)制度為保障。檢察機關(guān)考核考評制度以檢察制度為基礎(chǔ)，以檢察工作體制為載體，以檢察機制創(chuàng)新為助力，并非一個孤立的體系。并且，檢察機關(guān)考核考評制度是一個多層次之間緊密聯(lián)系、相輔相成的有機系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，有考核考評的核心制度，如《檢察機關(guān)考核考評辦法》，也有核心制度據(jù)以運行的各種基礎(chǔ)性制度，如《檢察信息管理制度》、《案件質(zhì)量評查制度》，還有確保核心制度完整準(zhǔn)確體現(xiàn)的各項保障制度，如《檢察機關(guān)考核考評獎懲辦法》等，只有將考核考評制度體系內(nèi)外的各種制度有機聯(lián)系起來，進行動態(tài)化地運轉(zhuǎn)，才能發(fā)揮相應(yīng)的功效。然而，現(xiàn)行的檢察制度在實踐中逐漸暴露出自身存在的一些難以克服的問題，以致妨礙了檢察權(quán)應(yīng)有功能的充分發(fā)揮①張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第308頁。。因此，從制度的整體性要求來看，檢察機關(guān)考核考評的制度建設(shè)必須注重制度的全面、完整、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在設(shè)計時要明確制度的內(nèi)容、程序和運行的邊界，力求細致嚴密，最大限度地堵塞漏洞;必須考慮制度間的邏輯關(guān)系，形成制度間的鏈條體系，保證制度間的相互輔助，實現(xiàn)制度間的有機配合，從而構(gòu)建起相互銜接、相互配套的制度體系和運行機制，最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能和綜合效應(yīng)。

(三)以科學(xué)方法為助力。方法的選擇與運用是否科學(xué)，直接決定和影響著檢察機關(guān)考核考評制度的成效。在檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的過程中，沒有僵化的、一成不變的、任何時候都能夠適用的方法。要想提高檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的成效，就必須根據(jù)變化了的檢察工作要求、制度環(huán)境，尋求新途徑，采用新方法，解決新問題，為檢察機關(guān)考核考評制度的構(gòu)建和完善提供有效服務(wù)。檢察機關(guān)考核考評制度自產(chǎn)生以來，各級、各地檢察機關(guān)在考核考評制度設(shè)置、運行、保障、運用的方式方法上進行了可貴的探索，有了很大的改進，但從考核考評制度的現(xiàn)狀特點來看，仍有很多不適應(yīng)的地方，常常是解決了舊問題，又引發(fā)了新問題。這說明，探索檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的方法需要從考核考評制度科學(xué)化的深層次要求出發(fā)，進行調(diào)整和改變。一方面，對以往構(gòu)建和完善考核考評制度的方法進行系統(tǒng)的總結(jié)、歸納和甄別，而不是抽象籠統(tǒng)地講繼承，對其中仍然適用于當(dāng)前考核考評制度科學(xué)化要求的予以肯定和確立，不適應(yīng)的予以中止和廢除。另一方面，積極探索適合當(dāng)前形勢需要的新的方法。按照科學(xué)化的要求，這些方法應(yīng)包含現(xiàn)代科技元素，體現(xiàn)民主、法制要求，符合系統(tǒng)開放性、協(xié)調(diào)性、組織功能最優(yōu)化等特點，展現(xiàn)鮮明的時代特色，以此推動檢察機關(guān)考核考評制度由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，并增強其實效性與科學(xué)化。

(四)以客觀規(guī)律為根本。規(guī)律是事物之間的內(nèi)在的必然聯(lián)系。這種聯(lián)系不斷重復(fù)出現(xiàn)，決定著事物必然朝著某種趨勢發(fā)展?！翱茖W(xué)”的核心任務(wù)是反映現(xiàn)象的本質(zhì)與規(guī)律。檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的過程，實際上就是依照影響檢察機關(guān)考核考評制度的客觀規(guī)律辦事的過程，而一個事物運動變化的相對穩(wěn)定的軌跡或者方式，主要是由該事物系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互關(guān)系所決定的，正是系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的相互作用，形成了事物運動變化的內(nèi)在動力，也正是在系統(tǒng)構(gòu)成要素的相互作用中，形成了事物的具體運動方式。檢察機關(guān)考核考評制度植根于檢察實踐這塊土壤，為提高檢察機關(guān)管理效能而存在，歸根結(jié)底依靠激勵檢察人員的工作效能來實現(xiàn)其功能，因此受檢察工作規(guī)律和檢察活動規(guī)律、檢察管理規(guī)律以及人的發(fā)展規(guī)律的制約。此外，根據(jù)檢察機關(guān)考核考評制度的運行條件，還需要遵循制約這些運行條件的規(guī)律，等等。

(五)必須將科學(xué)理念內(nèi)化為行為主體的自覺意識?！皟?nèi)化”是個體對外界思想有選擇地接受，形成新的思想觀念、新的思維方式的過程②趙建峰：《按照認知規(guī)律要求推動黨政群體對科學(xué)發(fā)展觀理念的內(nèi)化》，人民網(wǎng) (中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng))，2009-06-09。。外在的價值觀被個體接受的程度因人、因時、因環(huán)境不同而異。同一個人，即或是已經(jīng)接受了的觀念，也會因各種因素的干擾而逐漸弱化或消逝。同樣，未被接受或簡單接受了的觀念，也會因各種因素的作用而逐步接受或強化。求真、務(wù)實、創(chuàng)新、批判、寬容等科學(xué)理念是檢察機關(guān)考核考評制度的方向盤，合法、合理、高效的制度設(shè)計和執(zhí)行方法，則是檢察機關(guān)考核考評制度將先進理論與客觀規(guī)律、檢察工作實際有機結(jié)合的有效工具。推進檢察機關(guān)考核考評制度的科學(xué)化在注重以制度化、規(guī)范化建設(shè)等形式將科學(xué)理念外化于考核考評行為主體行動的同時，必須更加注重將科學(xué)精神努力內(nèi)化為行為主體的自覺意識，自覺剔除不合時宜的錯誤的考核考評理念，下大力氣營造良好的考核考評氛圍。一是要強化考核考評行為主體的角色意識。通過加強考核考評主體和對象與檢察機關(guān)考核考評制度的切身相關(guān)性、強化考核考評主體與對象的民主化溝通，增強考核考評主體和對象的責(zé)任意識，喚起他們內(nèi)心自覺正確、規(guī)范有效實施考核考評制度的需要，強化其對檢察機關(guān)考核考評制度的自覺接受。二是強化考核考評制度的文化環(huán)境。要積極引導(dǎo)考核考評主體和對象發(fā)現(xiàn)自身的知識積累、知識結(jié)構(gòu)、思維方式、思想觀念等認知方面存在的與檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化理念不相符合的突出問題，始終保持與時俱進的精神狀態(tài)，采取切實有效的措施和實際行動，不斷充實完善其“內(nèi)在文化環(huán)境”，努力提高其對檢察機關(guān)考核考評制度的認知能力和水平;要為檢察人員加強理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)以及對考核考評制度的學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件和環(huán)境，為檢察人員理解科學(xué)化的考核考評制度創(chuàng)造良好的“外在文化環(huán)境”;要下大力氣提高檢察人員的整體素質(zhì)，通過整體氛圍的熏陶與提升，為檢察人員個體不斷強化檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化觀念提供持續(xù)不斷的滋養(yǎng)和激勵環(huán)境。

二、檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化的基本標(biāo)準(zhǔn)

(一)考核考評制度的科學(xué)現(xiàn)代化。是指檢察機關(guān)考核考評制度能夠廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)造性地將先進管理理念、管理方法引進到檢察機關(guān)考核考評制度中，并適應(yīng)新時期對檢察工作的要求，具有適應(yīng)法律監(jiān)督特點的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)，能夠充分調(diào)動檢察干警的積極性，從而使法律監(jiān)督活動形成自我完善、良性循環(huán)的有機系統(tǒng)。檢察機關(guān)考核考評制度的科學(xué)現(xiàn)代化有四個方面的基本要求：一是將激勵機制應(yīng)用于檢察機關(guān)考核考評制度中，在全面、準(zhǔn)確、客觀地了解和掌握檢察干警執(zhí)法工作情況的前提下，采取有效手段激發(fā)檢察干警干事創(chuàng)業(yè)的潛能，保證各項檢察工作持續(xù)、穩(wěn)定的居于良性狀態(tài)。二是將信息論、系統(tǒng)論和控制論等科學(xué)理論運用于檢察機關(guān)考核考評活動中，為我們認識檢察機關(guān)考核考評制度規(guī)律提供新的思路和方法。如建立信息技術(shù)平臺，將檢察工作與信息技術(shù)有機結(jié)合;實行網(wǎng)上流程辦案、案件質(zhì)量監(jiān)控，為檢察工作的開展提供技術(shù)保障和服務(wù);開發(fā)、應(yīng)用各種檢務(wù)管理軟件，為檢察工作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供有效載體和必要條件。三是將績效管理的方法運用到檢察機關(guān)考核考評活動中，建立與完善全面科學(xué)的工作評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評價的條件與程序，不斷提升工作評價的科學(xué)性、公正性和簡便性。如建立案件質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，可截取若干關(guān)鍵點作為評定的指標(biāo)，結(jié)合辦案實際、發(fā)案單位、當(dāng)事人及家屬、律師、人大等的反饋評價，作為一個基礎(chǔ)標(biāo)尺，確定客觀、全面的評價標(biāo)準(zhǔn)。四是貫穿以人為本的用人觀，堅持關(guān)心人、服務(wù)人、培養(yǎng)人、依靠人，從提供強有力的檢察人才保障出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，健全制度，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，挖掘潛能，提高素質(zhì)，著力培養(yǎng)和造就一支過硬的檢察人才隊伍，保障檢察機關(guān)考核考評制度用得其所，取得實效。

(二)考核考評制度的規(guī)范法制化。作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的一切活動都應(yīng)由法律來調(diào)整和管理，按照法律的規(guī)定來進行。因此，檢察機關(guān)的考核考評工作應(yīng)當(dāng)依法進行，也即考核考評制度的內(nèi)容應(yīng)嚴格按照相關(guān)法律、法規(guī)和文件的規(guī)定，通過規(guī)范性的和具有強制性的方式固定下來，全面體現(xiàn)合法性要求。這既便于廣大檢察干警理解、認識和支持檢察機關(guān)考核考評制度，也使檢察機關(guān)考核考評工作更具科學(xué)性和穩(wěn)定性。當(dāng)然，固定下來的檢察機關(guān)考核考評制度內(nèi)容必須與訴訟法律以及最高人民檢察院規(guī)范性文件規(guī)定的檢察工作流程相對應(yīng)，具有法定的標(biāo)準(zhǔn)。以辦案工作為例，執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法工作細節(jié)、執(zhí)法能力水平是影響辦案質(zhì)量和效率的主要因素。檢察機關(guān)考核考評制度應(yīng)當(dāng)在明確辦案流程走向的前提下，將考核標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)按照執(zhí)法過程的每一個環(huán)節(jié)盡量細化，且在關(guān)鍵節(jié)點上體現(xiàn)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，從而引導(dǎo)執(zhí)法過程每一個環(huán)節(jié)的執(zhí)法主體強化責(zé)任意識，減少執(zhí)法的隨意性。

(三)考核考評制度的系統(tǒng)最優(yōu)化。 “最優(yōu)化”是指以一定的人力、物力、財力消耗，取得最大的產(chǎn)出效果③景漢朝：《司法成本與司法效率實證研究》，中國政法大學(xué)出版社，第3頁。。檢察機關(guān)考核考評制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，要實現(xiàn)整體功能最優(yōu)化的目標(biāo)，就要借助系統(tǒng)分析的方法，把握目的性、整體性和層次性，把握各個子系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，消除子系統(tǒng)之間的矛盾和內(nèi)耗，增強系統(tǒng)運行的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)人、財、物、時空和信息的和諧統(tǒng)一。一是考核考評制度的各項具體內(nèi)容之間要相互銜接、相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，互不沖突和干擾，形成一個完整的有機統(tǒng)一的鏈條。二是要從系統(tǒng)全局出發(fā)，將有限的檢察資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，充分發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應(yīng)，實現(xiàn)管理工作高效化，管理效果最優(yōu)化，做到不浪費，不重復(fù)，精簡高效，合理制約。三是考核考評制度的計劃、制定、執(zhí)行、反饋和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，時時處處都應(yīng)著眼于整體功能放大，正確處理局部與整體利益、眼前利益與長遠需要、人力資源配置與檢察工作發(fā)展的關(guān)系，內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境相結(jié)合，科學(xué)比較、鑒別，權(quán)衡利弊得失，篩選出最優(yōu)方案。當(dāng)前檢察機關(guān)考核考評制度建設(shè)中，條線系統(tǒng)之間、部分條線的內(nèi)部指標(biāo)設(shè)置之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性還不盡理想，致使工作中出現(xiàn)發(fā)生問題互相扯皮、工作合力發(fā)揮不夠、上下級業(yè)務(wù)關(guān)系不順等問題。加強檢察機關(guān)考核考評制度的系統(tǒng)最優(yōu)化建設(shè)，就是要善于運用科學(xué)的方法來發(fā)現(xiàn)并解決檢察機關(guān)考核考評制度系統(tǒng)中存在的顯性與隱性矛盾，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，增強系統(tǒng)功能，從而以最小化的內(nèi)耗達到考核考評制度效能最大化發(fā)揮的效果。

三、檢察機關(guān)考核考評制度科學(xué)化應(yīng)遵循的規(guī)律

(一)遵循檢察權(quán)運行規(guī)律。一是要保證檢察權(quán)依法、獨立行使。在此方面，尤其要注意不能單純以其他機關(guān)的辦案結(jié)果評價檢察權(quán)行使的結(jié)果，如以法院的判決結(jié)果作為認定錯案的標(biāo)準(zhǔn)，可能會造成檢察干警在辦案時事先與法院辦案人員溝通，以避免不同裁判結(jié)果的出現(xiàn)，進而會造成檢察權(quán)獨立行使的弱化。二是要保證檢察權(quán)的一體化行使。檢察一體化首先要求檢察機關(guān)相對于外部環(huán)境要作為一個整體，保持獨立。為此，要在考核考評制度中強調(diào)檢察長負責(zé)制的落實，加強檢察長的話語權(quán)和責(zé)任，以此促進檢察機關(guān)整體效能的發(fā)揮。其次，要求檢察權(quán)統(tǒng)一行使，通過保持統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，實現(xiàn)檢察權(quán)維護國家法律統(tǒng)一正確實施的根本價值。故而，在考核考評制度中，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定統(tǒng)一同類案件執(zhí)法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一辦案操作規(guī)程，加強執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)。檢察權(quán)的一體化行使還要求保證檢察機關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上的一體化、管理上的層級性與上下級之間、同級之間在工作上的統(tǒng)籌安排，相互配合，通過檢察系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同作戰(zhàn)，形成合力。為此，必須在考核考評制度中加強上、下級領(lǐng)導(dǎo)，強化檢察權(quán)能的配合與制約。如確立層級式的考核考評模式，在考評活動的組織實施中加強考評主體對考評客體工作過程的監(jiān)督;設(shè)置非職務(wù)犯罪偵查部門移送職務(wù)犯罪線索的數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)，強化部門之間的配合，等等。三是要注意檢察權(quán)行使的客觀性問題。檢察官的客觀公正義務(wù)是檢察制度與生俱來的要求，是檢察執(zhí)法的基本原則之一④孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第203頁。。當(dāng)前，我國檢察機關(guān)考核考評制度對檢察權(quán)的客觀行使起到了積極作用，但也帶來了一定的負面效應(yīng)，如事先設(shè)定不同訴訟階段的處理比率，并片面強調(diào)各訴訟階段的高比率，導(dǎo)致一系列違反訴訟常態(tài)的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致檢察機關(guān)客觀義務(wù)的淡化;一些地區(qū)一味追求“目標(biāo)”，過于強調(diào)數(shù)量，特別是階段性的對“量”的強調(diào)，可能形成“運動式執(zhí)法”⑤吳建雄：《檢察業(yè)務(wù)考評制度的反思和重構(gòu)——以檢察官客觀義務(wù)為視角》，載劉佑生、石少俠編著：《科學(xué)發(fā)展與法律監(jiān)督》，中國檢察出版社2010年版，第291～292頁。，在不具備法定客觀立案、起訴、批捕等條件的情況下作出相應(yīng)決定，與檢察權(quán)行使的客觀性要求迥然相悖。四是要加強檢察權(quán)運行的保障機制。應(yīng)通過優(yōu)化檢察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、職權(quán)行使機制、人事管理包括檢察官身份等方面強化檢察權(quán)行使的制度保障，以法律規(guī)定為職權(quán)行使的明確依據(jù)，并加強檢察權(quán)行使的經(jīng)費保障，以保障檢察權(quán)的充分、正確行使。

(二)遵循檢察工作管理規(guī)律。檢察工作管理的規(guī)律性形成于兩個方面，一是工作性質(zhì)，一是法律規(guī)定。其中，法律業(yè)務(wù)工作是檢察工作的主要方面，其性質(zhì)是依據(jù)實體法和程序法的規(guī)定執(zhí)行法律，履行職能;而法律業(yè)務(wù)管理則是通過對法律業(yè)務(wù)工作執(zhí)行法律、履行職能活動的監(jiān)督與保障，保證檢察機關(guān)和檢察人員依法、正確、高效地履行職責(zé)，從而維護司法公正，保障公民的合法權(quán)益，保證依法追究犯罪。由此，科學(xué)構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)考核考評制度，應(yīng)當(dāng)借鑒現(xiàn)代管理學(xué)的先進理念，以保障規(guī)范執(zhí)法、提高辦案質(zhì)量和辦案效率為目標(biāo)，通過檢驗控制和監(jiān)測預(yù)防檢察機關(guān)和檢察人員執(zhí)法情況，監(jiān)督檢察官依法行使職權(quán)，并加強執(zhí)法的實體與程序?qū)彶?，督促、引?dǎo)檢察機關(guān)和檢察人員自覺良好執(zhí)法等方式，實現(xiàn)檢察職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)法的公正廉潔和業(yè)務(wù)工作的規(guī)范有序?？梢罁?jù)程序法規(guī)定設(shè)置細化的辦案流程，作為業(yè)務(wù)工作是否規(guī)范的考評依據(jù);可以法律規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實踐情況，設(shè)置客觀的辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，作為業(yè)務(wù)工作質(zhì)量的考評依據(jù);等等。

(三)遵循人力資源管理規(guī)律。檢察機關(guān)考核考評制度根本上還是要依靠檢察人員來實施，因此要遵循人力資源管理規(guī)律，在個人、團隊和整個組織層面上管理和發(fā)掘檢察人員的知識和全部潛力，并對此進行合理規(guī)劃，以便支持檢察機關(guān)的工作規(guī)劃和業(yè)務(wù)職能的有效運轉(zhuǎn)。具體來說，可以通過組織戰(zhàn)略和規(guī)劃，規(guī)劃、管理和改善人力資源，如以一定的標(biāo)準(zhǔn)建立各類人才庫，并對入庫人才進行專門培養(yǎng)作為隊伍建設(shè)的考評項目，加強對專門人才的重點培養(yǎng)和提高，將計財裝備建設(shè)作為檢務(wù)保障的考評項目，改善檢察機關(guān)的工作環(huán)境等;可根據(jù)個人、團隊和組織的目標(biāo)，確定、培養(yǎng)與發(fā)揮干警的專長，如設(shè)置對各類人員的培訓(xùn)任務(wù)和指標(biāo)，設(shè)置立功、先進人員作為干部任用依據(jù)等，在行政化管理導(dǎo)致的有限條件下激勵干警為檢察機關(guān)整體目標(biāo)加強學(xué)習(xí)，優(yōu)化素能，并建立有利于人才成長的良好環(huán)境。

(見習(xí)編輯 遲 洋)