■ 張賽花

（浙江省第七地質(zhì)大隊(duì)， 杭州 310016 ）

資源是社會(huì)生存與發(fā)展的命脈。礦產(chǎn)、土地、淡水、森林、野生動(dòng)植物等自然資源在世界人口已突破70億的情況下全面顯現(xiàn)出緊缺的趨勢(shì)。對(duì)許多國(guó)家而言，資源已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，通貨膨脹的表現(xiàn)形式之一就是各類(lèi)礦產(chǎn)資源價(jià)格大幅上揚(yáng)。地勘單位作為探礦權(quán)的取得者之一，是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的重要參與者，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次指出要切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)工作，國(guó)土資源部也提出了許多發(fā)展戰(zhàn)略，為地質(zhì)找礦工作創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境，但在微觀環(huán)境上，礦業(yè)權(quán)取得及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)中存在的種種問(wèn)題，卻讓地勘單位負(fù)重難行。下面分別對(duì)探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)的定義、國(guó)有地勘單位探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀及三大困境進(jìn)行粗略分析。

1 什么是探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)

礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)是指地勘單位根據(jù)自身的資源狀況和所處的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)礦業(yè)權(quán)的投入產(chǎn)出進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃和部署、制定遠(yuǎn)景目標(biāo)和方針的戰(zhàn)略層次活動(dòng)，它涵蓋了探礦權(quán)投入、取得、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。對(duì)于國(guó)有地勘隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，大部分地勘隊(duì)伍采礦權(quán)問(wèn)題較少涉及，此處以討論探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)為主。

2 國(guó)有地勘單位探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國(guó)有地勘單位根據(jù)撥款找礦，找到礦上交國(guó)家，不存在自有探礦權(quán)的概念。屬地化后，財(cái)政撥款是差額補(bǔ)助，二十世紀(jì)五十年代成立的地勘單位離退休人員隊(duì)伍龐大，撥款列支了離退休人員費(fèi)用后所剩無(wú)幾，逼著地勘隊(duì)伍不得不轉(zhuǎn)型向市場(chǎng)要收入。以浙江省地勘隊(duì)伍為例，為養(yǎng)活地勘隊(duì)伍，從二十世紀(jì)九十年代初開(kāi)始大部分地質(zhì)隊(duì)轉(zhuǎn)走勘察施工的道路，只留下一小部分人繼續(xù)從事地質(zhì)工作。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)地勘隊(duì)伍人才青黃不接。1998年國(guó)務(wù)院頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)管理辦法》，地質(zhì)隊(duì)看到了礦權(quán)經(jīng)營(yíng)的希望，但由于自有投入資金短缺，地質(zhì)工作開(kāi)展較少，地質(zhì)隊(duì)平均自有礦業(yè)權(quán)并不多，具備轉(zhuǎn)讓條件的就更少。

3 地勘單位探礦權(quán)經(jīng)營(yíng)中存在的三大困難

3.1 探礦權(quán)的取得難度加大

根據(jù)2003年6月11日國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)【2003】197號(hào)探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）第七條規(guī)定，新設(shè)探礦權(quán)有下列情形之一的，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式授予：1.國(guó)家出資勘查并已探明可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地；2.探礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地；3.國(guó)家和省兩級(jí)礦產(chǎn)資源勘查專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃劃定的勘查區(qū)塊；4.主管部門(mén)規(guī)定的其他情形。但現(xiàn)有辦法中的規(guī)定不夠全面和具體，在實(shí)際運(yùn)作中，有些地區(qū)人為設(shè)置障礙，擴(kuò)大“招、拍、掛”和有償使用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，甚至對(duì)空白登記區(qū)進(jìn)行“招、拍、掛”等等，妨礙了地勘事業(yè)的發(fā)展，挫傷了投資探礦的積極性。采礦權(quán)與土地使用權(quán)、林權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利相互交錯(cuò)，導(dǎo)致采礦權(quán)被各相關(guān)權(quán)力部門(mén)分割。部分地方政府熱衷于對(duì)礦產(chǎn)資源的掌控甚至直接經(jīng)營(yíng)，層層設(shè)卡，以收取管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等形式收取費(fèi)用；或在企業(yè)中收取干股分成；或要求企業(yè)代為支付車(chē)輛或各類(lèi)業(yè)務(wù)費(fèi)等形式分享轉(zhuǎn)收收益；還有相關(guān)人員人為設(shè)置在當(dāng)?shù)貜氖绿降V、采礦的先決條件等等，嚴(yán)重妨礙了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)，挫傷了礦業(yè)權(quán)投資的積極性。

在取得探礦權(quán)前后，地勘隊(duì)伍進(jìn)行勘查工作之時(shí)，也有許多困難。礦產(chǎn)勘查多在深山密林里進(jìn)行，所在區(qū)域一般為鄉(xiāng)村集體山林所在地，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，民風(fēng)淳樸時(shí)，勘查工作受到當(dāng)?shù)厝罕娭С?，花費(fèi)少、進(jìn)展快，那時(shí)也就是《山楂樹(shù)之戀》的時(shí)代背景。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村民有了很強(qiáng)的“維權(quán)”意識(shí)，野外用工費(fèi)用也急速上漲，“吃拿卡要”都不同程度地存在，各項(xiàng)賠償支出開(kāi)支數(shù)字驚人，而且也難以取得合法票據(jù)。許多地方人脈關(guān)系強(qiáng)的私營(yíng)企業(yè)以較少代價(jià)取得探礦權(quán)，占用礦區(qū)面積大，占用時(shí)間長(zhǎng)；有的探礦權(quán)人投入資金較少，長(zhǎng)期停留在普查階段；有的采礦權(quán)人為賺取更多利潤(rùn)，采富棄貧；有的只做“圈地運(yùn)動(dòng)”自己根本不開(kāi)展工作，捂地待漲。從鼓勵(lì)社會(huì)資金投資地質(zhì)找礦的角度出發(fā)，在探礦權(quán)取得時(shí)，國(guó)家對(duì)申請(qǐng)人給予一定的政策鼓勵(lì)，減少進(jìn)入障礙是沒(méi)錯(cuò)的，但是由于專(zhuān)業(yè)技術(shù)原因，讓地勘單位作為探礦權(quán)申請(qǐng)人，更符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此國(guó)家對(duì)需“招、拍、掛”的項(xiàng)目應(yīng)作更多、更明確的限定，政策上向地勘單位傾斜。建議國(guó)土資源管理部門(mén)能明確各地縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體作為或不作為措施，減少探礦權(quán)取得中的障礙。

3.2 探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)復(fù)雜，利益得不到保障

地勘單位的基本職能是為國(guó)家尋找礦藏。但不是每個(gè)地質(zhì)項(xiàng)目都是財(cái)政全額撥款的，中央基金及省財(cái)政立項(xiàng)的項(xiàng)目承擔(dān)單位往往都要配部分自有資金，自有資金的來(lái)源一般也是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。差額撥款的地勘單位承擔(dān)了許多公益性職能，還要兼顧維穩(wěn)及發(fā)展。看個(gè)別礦業(yè)權(quán)收入利潤(rùn)雖高，但從一個(gè)時(shí)期投入來(lái)看，自有礦業(yè)權(quán)投入產(chǎn)出利潤(rùn)率基本在合理水平。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，平均19年的地質(zhì)投入才能找到一個(gè)大礦?？梢?jiàn)大部分地勘單位靠礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)只能維持地勘單位的基本生存和小步發(fā)展。但地方政府和相關(guān)部門(mén)只看到單個(gè)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入絕對(duì)值較高，通過(guò)各種名目瓜分利益，或要求承擔(dān)費(fèi)用。況且找礦風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，對(duì)于按收入定額收取所得稅費(fèi)用的單位問(wèn)題不大，對(duì)于查賬征收的地勘單位下屬礦業(yè)公司等企業(yè)，轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)當(dāng)年可能會(huì)承擔(dān)較高的所得稅稅負(fù)，地質(zhì)勘查是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，大量資金投入有時(shí)得到的是在該地區(qū)無(wú)礦產(chǎn)價(jià)值的結(jié)論，其投入無(wú)法得到補(bǔ)償。如果要鼓勵(lì)地勘單位找礦，建議主管部門(mén)可批準(zhǔn)找礦投入按實(shí)際成本乘若干倍系數(shù)的方式在所得稅稅前扣除的政策，以扶持地勘單位發(fā)展。

另外，雖然國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓有過(guò)“不屬于營(yíng)業(yè)稅征稅范圍”的批復(fù)意見(jiàn)，但個(gè)別縣市已將這項(xiàng)收入納入營(yíng)業(yè)稅征稅范圍，加重了地勘單位的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。

目前我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估也存在一些問(wèn)題，如評(píng)估受個(gè)人主觀感受影響較大，彈性高，致使礦業(yè)權(quán)評(píng)估結(jié)果隨意性很大。

目前浙江省對(duì)事業(yè)單位的管理非常全面和具體?！墩憬⌒姓聵I(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定：涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，股權(quán)轉(zhuǎn)讓方案經(jīng)主管部門(mén)審核后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批。主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人及持股單位法定代表人要就轉(zhuǎn)讓股權(quán)的可靠性、合法合規(guī)性負(fù)責(zé)并作出書(shū)面承諾；參與審計(jì)和評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)要對(duì)審計(jì)、評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)并作出書(shū)面承諾。而地勘單位的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓往往會(huì)以無(wú)形資產(chǎn)參股形式對(duì)外投資。以分享后續(xù)采礦收益，這個(gè)規(guī)定造成礦業(yè)權(quán)投資手續(xù)非常復(fù)雜和不可行，并且已投資的項(xiàng)目要轉(zhuǎn)讓也往往不能獲批。交易和審計(jì)成本很高。

對(duì)于地勘單位來(lái)說(shuō)，撥款經(jīng)費(fèi)有限，經(jīng)營(yíng)決策需要較大的自主性和靈活性。完全按財(cái)政措施來(lái)辦，一定程度上束縛了地勘單位的發(fā)展。地勘單位的事業(yè)單位身份認(rèn)定和事業(yè)單位的管理體制，以及礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的需求和按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行運(yùn)作之間存在矛盾和不協(xié)調(diào)。

3.3 礦業(yè)權(quán)效益難以留存，獎(jiǎng)勵(lì)分配遭遇地方財(cái)政政策障礙

雖然根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2003〕76號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊(duì)伍改革有關(guān)問(wèn)題的通知》已實(shí)行屬地化管理的地質(zhì)勘查單位執(zhí)行國(guó)家有關(guān)事業(yè)單位離退休制度的統(tǒng)一規(guī)定；各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在落實(shí)增加工資政策時(shí)，要保證地質(zhì)勘查單位與其他事業(yè)單位享受同等待遇。以浙江省地勘單位為例，退休人員增加補(bǔ)貼的待遇財(cái)政按比例解決了一部分，但省財(cái)政沒(méi)有承諾以后是否能按比例永久承擔(dān)增加的生活補(bǔ)貼比例；另一方面在職職工的工資是差額撥款，人均只在一萬(wàn)元左右，在經(jīng)營(yíng)收入中開(kāi)支的在職職工績(jī)效工資水平卻被限制，職工生產(chǎn)積極性被挫傷。

雖然績(jī)效工資改革是一項(xiàng)好事，但是對(duì)差額撥款的地勘單位來(lái)說(shuō)卻是一件不盡合理的事。對(duì)于離退休負(fù)擔(dān)重的地勘單位來(lái)說(shuō)，如果找礦的效益全部用于離退休支出，嚴(yán)重影響生存。面對(duì)龐大的離退休隊(duì)伍，承擔(dān)的增資數(shù)字將壓垮大部分地勘單位。對(duì)于效益稍好、負(fù)擔(dān)較輕的地勘單位來(lái)說(shuō)，為鼓勵(lì)地質(zhì)找礦人才要發(fā)放獎(jiǎng)金又與績(jī)效工資政策相矛盾。國(guó)家有規(guī)定：承擔(dān)國(guó)家出資勘查項(xiàng)目并形成大中型礦產(chǎn)地的地勘單位，按照項(xiàng)目合同約定分享地質(zhì)勘查成果的權(quán)益，并對(duì)有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。如云南省地礦局2009年出臺(tái)了《地質(zhì)找礦成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法》視不同情況對(duì)新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地、礦產(chǎn)勘查成果一次性獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元-300萬(wàn)元不等，浙江省地勘局之前也有類(lèi)似的獎(jiǎng)勵(lì)政策。但這類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放在績(jī)效工資總量中無(wú)處開(kāi)支。歷史上由于地勘行業(yè)的艱苦性，野外一線技術(shù)人才流失嚴(yán)重，技術(shù)裝備落后，地質(zhì)成果質(zhì)量較差。地勘單位承擔(dān)了地質(zhì)人才蓄水池的功能，如果不在野外津貼、績(jī)獎(jiǎng)工資等方面給予地勘單位單獨(dú)考慮，國(guó)家的地質(zhì)事業(yè)可能會(huì)面臨嚴(yán)重的人才危機(jī)。

狄更斯在《雙城記》中說(shuō)道“這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代”。可持續(xù)性的資源管理是全世界迫切需要研究的重大課題。不可再生資源總是有限的，消耗一部分，就減少一部分；可再生資源的再生總量是有限的，承受不了日益增長(zhǎng)的需求。由此，資源成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)限制因素，時(shí)代賦于了地勘單位機(jī)會(huì)，也給予了責(zé)任，如果相關(guān)部委及省財(cái)政能給予地勘隊(duì)伍更寬松的礦業(yè)權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓及收益留存環(huán)境。讓地勘單位輕裝上陣，相信地勘單位將能 為國(guó)家尋找更多的礦藏。

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