□ 文/呂鑫 葉托

慈善事業(yè)發(fā)展與收入分配改革

□ 文/呂鑫 葉托

收入分配改革是在國(guó)民收入差距日益增大背景下提高低收入人群收入的有效措施，其通常采取調(diào)整初次分配和社會(huì)保障再分配的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。而除了以上兩者之外，筆者認(rèn)為：慈善事業(yè)同樣能夠起到調(diào)整收入分配的作用，且作為一種自愿的再分配機(jī)制，其調(diào)整具有自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

慈善事業(yè)是一種“自愿的再分配”。雖然慈善事業(yè)與社會(huì)保障同為再分配，但兩者在開展的主體和強(qiáng)制力上存在明顯差異：社會(huì)保障是由政府主導(dǎo)開展，主要通過稅收形式進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的再分配，是基于公權(quán)力強(qiáng)制開展，因此可以視為一種“強(qiáng)制的再分配”；慈善事業(yè)則是由公民自發(fā)開展，主要通過大量穩(wěn)定的慈善捐贈(zèng)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的再分配，完全是由公民“自愿”開展，因而可以視為一種“自愿的再分配”。

當(dāng)然，慈善事業(yè)雖具有“自愿性”特征，但并不等于政府不能對(duì)其調(diào)整規(guī)制。事實(shí)上，與社會(huì)保障中政府“直接”調(diào)整具體的再分配不同，政府對(duì)慈善事業(yè)的調(diào)整可以采取“間接”的方式，具體來說包括慈善組織的成立、慈善募捐的開展、慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠等。在此意義上，筆者認(rèn)為政府將慈善事業(yè)納入到收入分配改革中并不存在理論問題，但在具體制度層面上如何促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展仍需探討。就我國(guó)目前的慈善事業(yè)而言，諸多制度性問題已經(jīng)顯性，必須從以下三個(gè)方面改變：

首先，保護(hù)公民開展慈善的權(quán)利。慈善事業(yè)的發(fā)展依賴于眾多的公民長(zhǎng)期、專門的從事，因此對(duì)公民慈善權(quán)利的保護(hù)構(gòu)成了慈善事業(yè)的基本條件。而其中最為重要的包括兩項(xiàng)權(quán)利：第一，公民慈善結(jié)社的權(quán)利，結(jié)社權(quán)利對(duì)于慈善的意義在于，慈善事業(yè)的發(fā)展有賴于團(tuán)隊(duì)化的協(xié)作來實(shí)現(xiàn)慈善目的。為了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)降低公民參與慈善的門檻，針對(duì)慈善社團(tuán)成立采取備案制，以鼓勵(lì)更多的公民參與其中。第二，公民慈善募捐的權(quán)利，如果說慈善結(jié)社權(quán)利使公民在慈善事業(yè)中獲得了合法的身份，那么募捐的權(quán)利則使得慈善組織能夠獲得運(yùn)行所需的物質(zhì)條件。事實(shí)上，募捐行為猶如慈善事業(yè)的“關(guān)節(jié)”，募捐者通過募捐和捐贈(zèng)連接了捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者，而這樣的“募捐-捐贈(zèng)”構(gòu)成了現(xiàn)代慈善活動(dòng)的主要模式，因此要保障現(xiàn)代慈善事業(yè)有效開展必須保障募捐的“通暢”，亦即保障公民的慈善募捐權(quán)利。

其次，規(guī)制政府的“慈善”行為。如果說保護(hù)公民慈善的權(quán)利是慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，那么規(guī)制政府的“慈善”行為，尤其是政府直接開展的慈善活動(dòng)則構(gòu)成了其發(fā)展的前提。嚴(yán)格規(guī)制政府“慈善”行為有著充分理由：一方面，“政府辦慈善”將改變慈善事業(yè)的性質(zhì)，其公權(quán)力背后的強(qiáng)制力將改變慈善“自愿、平等”的性質(zhì)，并導(dǎo)致“被慈善”、“被捐贈(zèng)”現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，當(dāng)政府在享有監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)又有權(quán)開展慈善，其結(jié)果使政府充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判”的雙重角色，由此造成慈善事業(yè)由于缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)性而得不到充分發(fā)展。因此，必須改變規(guī)制政府參與開展慈善活動(dòng)，而將其重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督慈善活動(dòng)。

最后，完善慈善監(jiān)督機(jī)制。就政府在慈善領(lǐng)域的職權(quán)而言，監(jiān)督而非參與則是真正需要重視之內(nèi)容。對(duì)于如何完善慈善監(jiān)督，從學(xué)理上來說包括了兩個(gè)部分：首先，慈善監(jiān)督應(yīng)橫向拓展，建立針對(duì)慈善募捐的全程監(jiān)督機(jī)制；其次，慈善監(jiān)督應(yīng)縱向深入，建立透明的運(yùn)行機(jī)制。此外，還應(yīng)當(dāng)賦予政府相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)，這包括了對(duì)慈善組織活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行查實(shí)的“調(diào)查權(quán)”，以及對(duì)慈善組織違反規(guī)定進(jìn)行懲處的“處罰權(quán)”，并且還要對(duì)政府本身的責(zé)任予以明確，以督促其積極行使監(jiān)督職權(quán)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以社會(huì)保障和公平為導(dǎo)向的收入分配改革開始受到普遍的關(guān)注。如果我國(guó)的收入分配改革僅僅將關(guān)注點(diǎn)放在市場(chǎng)的初次分配和社會(huì)保障的再次分配，那么很可能意味著，在這一改革過程中我們并沒有充分地利用各種分配和再分配形式。筆者認(rèn)為，在我國(guó)的收入分配改革中，慈善事業(yè)的作用和地位同樣應(yīng)該得到各界的重視。慈善事業(yè)并不像大部分學(xué)者所說的是一種“三次分配”機(jī)制，而仍然是一種“再分配”機(jī)制，只不過是一種自愿型再分配機(jī)制。作為一種自愿型再分配機(jī)制，慈善事業(yè)具有其獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，不僅可以有效地補(bǔ)充以社會(huì)保障為主要形式的政府強(qiáng)制型再分配機(jī)制，還可以起到凈化社會(huì)風(fēng)氣的作用。

浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院/華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院）