建德市國土資源局 吳 文 周榮春

村莊數(shù)字地籍調(diào)查的實踐與思考

建德市國土資源局 吳 文 周榮春

建德市位于浙西山區(qū)，行政區(qū)域面積2321平方公里，轄區(qū)為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、232個行政村、7個社區(qū)、農(nóng)戶約122829戶。村莊數(shù)字地籍調(diào)查是土地登記的基礎工作，其資料成果經(jīng)土地登記后，具有法律效力，為貫徹落實國家、省、杭州市有關(guān)文件精神，我市計劃用三年時間完成全市約75平方公里村莊數(shù)字地籍調(diào)查任務，將在全市范圍內(nèi)開展村莊地籍調(diào)查，查清全市農(nóng)村居民每戶宅基地的現(xiàn)狀、地類、面積和分布狀況，為農(nóng)村居民確權(quán)登記、頒發(fā)宅基地使用證提供科學法定的依據(jù)。在項目實施過程中，我市在開展大同、李家鎮(zhèn)轄區(qū)村莊數(shù)字地籍調(diào)查試點工作的基礎上，穩(wěn)步推進全市村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作，為建設全市城鄉(xiāng)地籍“一張圖”，全面提升村莊地籍管理信息化建設水平，為群眾提供服務平臺奠定了基礎。

一、開展村莊數(shù)字地籍調(diào)查的做法

（一）加強組織領導層層落實工作責任

村莊地籍調(diào)查是國家應用現(xiàn)代信息、測繪等技術(shù)，依照有關(guān)法定程序，通過權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，查清土地的位置、權(quán)屬、界線、數(shù)量和用途等基本情況，并以圖、簿、冊示之，在此基礎上建立農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)，將地籍調(diào)查成果上圖入庫，納入規(guī)范化管理，并以此為基礎，開展土地總登記和初始登記、變更登記。建立地籍成果動態(tài)更新機制，以土地登記為切入點，動態(tài)更新地籍調(diào)查成果資料，保持調(diào)查成果的現(xiàn)勢性，確保土地登記結(jié)果的準確性。

1、加強領導，落實責任。村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作是當前農(nóng)村國土資源管理的重要工作之一，我們從建立組織領導機制人手，層層落實工作責任，市國土局成立了村莊數(shù)字地籍調(diào)查領導小組，由局長任組長，領導小組下設辦公室，配備工作人員，具體負責村莊地籍調(diào)查的組織、協(xié)調(diào)和指導工作，并研究制定土地調(diào)核查、確權(quán)等工作的處理意見及工作機制。市地籍科、地地籍管理所加強對此項工作的業(yè)務指導，幫助解決在調(diào)查中出現(xiàn)的問題和矛盾。我局始終把村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作放在農(nóng)村國土資源管理工作的重要位置，只要是村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作上的問題，市國土局領導都能及時聽取匯報，研究作出決策，局長辦公會議多次研究村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作前，局領導及時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導溝通，并參加各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部署、動員會。市國土局將村莊數(shù)字地籍調(diào)查納入議事日程，明確了分管領導，責任科、所的工作職責，保障了村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作的正常開展，使此項工作確保思想認識到位、目標任務到位、人員責任到位、服務工作到位、經(jīng)費保障到位、監(jiān)督檢查到位、獎勵考核到位、確保各年度村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作任務的完成。

2、強化考核，保證工作進度。建立完善了村莊數(shù)字地籍調(diào)查內(nèi)部管理和辦事流程，完善的考核辦法，市政府將全市村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的年度工作目標考核；市國土資源局實行對各有關(guān)職能科、所、國土資源所工作目標考核，建立完善了審核、質(zhì)量抽查、季度通報等制度，并建立相應考核機制，保證村莊數(shù)字地籍調(diào)查進度，確保此項工作如期完成。局對地籍科（所）、全市七個國土所村莊數(shù)字地籍調(diào)查的工作實行了每年年初下達工作目標，年終組織考核，實行與評比先進發(fā)放獎金掛鉤。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、國土資源所對村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作做到任務到人、目標到人，實行定人、定時、定任務的工作考核責任制，充分調(diào)動干部職工的工作積極性和創(chuàng)造性。

3、廣泛宣傳，推動村民參與。加大宣傳力度，充分利用報紙、廣播、電視、標語、村務公開欄等多種形式，開展宣傳村莊數(shù)字地籍調(diào)查，讓群眾了解本次調(diào)查的目的和意義，土地登記的法律、政策，提高廣大村民科學用地，依法用地的意識，激發(fā)其配合做好地籍調(diào)查與確權(quán)發(fā)證工作的積極性和主動性。市人民政府印發(fā)《關(guān)于開展建德市第一期村莊數(shù)字地籍調(diào)查的公告》，明確了調(diào)查范圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、涉及的行政村、承擔實施調(diào)查的單位、調(diào)查截止時間、提供調(diào)查所需的相關(guān)資料等內(nèi)容，并在各行政、自然村進行張貼，為調(diào)查工作創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境和工作氛圍。

（二）加強人員業(yè)務培訓，提高調(diào)查人員素質(zhì)

人才是事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，沒有一支高素質(zhì)的村莊數(shù)字地籍調(diào)查人才隊伍，就難以提高地籍管理規(guī)范化水平。實踐證明：建設好一支思想素質(zhì)高、業(yè)務過硬、責任心強的村莊數(shù)字地籍調(diào)查人員隊伍，是全面完成村莊數(shù)字地籍調(diào)查的關(guān)鍵。雖然我局經(jīng)多年培養(yǎng)和鍛煉了一批土地登記人員，但土地權(quán)屬調(diào)查人員隊伍仍相對較弱，人員數(shù)量不足，業(yè)務水平參差不齊，人員經(jīng)驗也相對不足。為從根本上解決問題，我們的主要是抓人員素質(zhì)提升工程，高度重視這支隊伍的建設，精心培養(yǎng)這支隊伍，鍛煉這支隊伍，給他們提要求，壓擔子，使他們在實際工作中得到充分的鍛煉，盡快地成長起來。一是組織業(yè)務考試。采取每年組織人員參加全國及省國土廳、杭州市局組織的各類土地登記業(yè)務培訓、考試等，不斷提高干部職工的業(yè)務水平；目前全市土地登記人員持證上崗率100%；地籍管理工作人員中80%人具有大專以上學歷。全市國土系統(tǒng)有38人取得了土地登記上崗資格證，11人通過了全國土地登記代理資格考試。16人通過了全省土地登記代理資格考試。二是組織業(yè)務研討。村莊數(shù)字地籍調(diào)查是一項新工作，任務重，要求高，技術(shù)性強，涉及千家萬戶，出現(xiàn)的問題也很多，結(jié)合村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作中的疑難問題，辦公室與作業(yè)單位等有關(guān)人員及時組織研討，獻計獻策，改進不足，使干部職工的業(yè)務知識水平不斷得到更新，各項業(yè)務工作更趨規(guī)范，確保了村莊數(shù)字地籍調(diào)查的質(zhì)量。三是組織業(yè)務培訓。為提高地籍管理工作水平，確保發(fā)證質(zhì)量，我局堅持每年舉辦一次全市土地登記培訓班，由機關(guān)干部、地籍科（所）、基層國土所的干部、職工及土地登記代理人員參加培訓學習。培訓學習內(nèi)容為土地登記法律、法規(guī)、土地登記計算機操作與應用、土地權(quán)屬審核、宗地計算機制圖等內(nèi)容。通過培訓，使大家更新了土地登記相關(guān)業(yè)務知識，業(yè)務水平不斷得到提高，為確保土地登記權(quán)源合法，程序到位，主體正確，全面提高土地登記規(guī)范化建設水平奠定了基礎。我們還采取送出去與請進來、定期與不定期、集中與分散相結(jié)合等多種形式，組織專業(yè)業(yè)務培訓，多次組織業(yè)務人員赴杭州、富陽等地學習取經(jīng)，學習外地開展村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作的經(jīng)驗，使村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作人員及時掌握新的知識與技能，跟蹤現(xiàn)代信息技術(shù)的最新發(fā)展動向。在大同、李家村莊數(shù)字地籍調(diào)查試點動員會，各行政村的村書記、村委會主任、村報賬員及部分鎮(zhèn)干部參加了動員培訓，市國土局、大同、李家鎮(zhèn)的領導分別作動員講話，作業(yè)單位浙江省第二測繪院專家作技術(shù)輔導，使其了解村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作的要求、任務和時間安排，熟悉技術(shù)路線，明確工作方法，掌握操作要領，掌握項目的總體概況及技術(shù)要求；權(quán)屬調(diào)（核）查、土地登記和地類調(diào)查的具體方法和內(nèi)容；參加動員會的鎮(zhèn)村干部一致認為，開展這項工作是當前加強農(nóng)村宅基地管理，為民辦實事、辦好事的一項具體行動，紛紛表示要積極配合調(diào)查人員調(diào)查，確保按時完成調(diào)查任務。

（三）嚴把審核關(guān)，確保調(diào)查質(zhì)量

村莊地籍調(diào)查工作功在當代，利在千秋，是一項很重要的基礎性工作，必須把調(diào)查質(zhì)量放在首位，嚴格執(zhí)行有關(guān)技術(shù)要求，在加強業(yè)務技術(shù)培訓的同時，建立嚴格完善的質(zhì)量控制體系，加強對調(diào)查成果質(zhì)量的跟蹤檢查，確保調(diào)查成果真實、準確，確保核發(fā)的每一本土地證經(jīng)得起歷史的檢驗。在村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作中，為規(guī)范權(quán)屬調(diào)查行為，確保權(quán)屬調(diào)查質(zhì)量和進度，維護土地使用者的合法權(quán)益，按照土地登記“權(quán)源合法、界址清楚、面積準確”的要求，注意嚴把村莊數(shù)字地籍調(diào)查關(guān)口，以宗地為單位進行權(quán)屬調(diào)（核）查，完成一批，審核一批，確保村莊數(shù)字地籍調(diào)查成果的正確性與準確性，對每戶提交的申請資料進行實質(zhì)性審查，主要是嚴把三關(guān)。

1、資料受理關(guān)。建立便民服務機制，處處方便辦事群眾，村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作直接面向社會，面向百姓，我們注重不斷改進完善村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作流程和方法，簡化辦事程序與環(huán)節(jié)。在工作中，我們要求承擔村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作的同志要多一點愛民、敬民、親民之心，只有心里裝著老百姓，把群眾當親人，工作才能真正做好、做出色。我們實行對村莊數(shù)字地籍調(diào)查業(yè)務受理辦事程序公開，為地籍調(diào)查工作人員提供詳細的服務指南，村莊數(shù)字地籍調(diào)查實行人員掛牌上崗，堅持將便民、利民、護民的要求貫穿工作全過程，工作人員在項目實施過程中，做到無休日，深入行政村、協(xié)調(diào)解決村莊數(shù)字地籍調(diào)查遇到的問題，想方設法為群眾排憂解難，實現(xiàn)了農(nóng)民不出門就能領到土地證，農(nóng)村地籍工作得到了社會的充分肯定，未發(fā)生投訴現(xiàn)象。

在資料受理的形式上，我們采取由調(diào)查工作人員上門統(tǒng)一受理的方法，收集各農(nóng)戶集體建設用地土地使用證、戶主身份證、戶口簿、農(nóng)村私人建房用地批準書、農(nóng)戶居民建房用地許可證、臨時用地許可證、規(guī)劃用地許可證、房屋所有權(quán)證、因房屋買賣導致土地使用權(quán)發(fā)生變更時，由政府或有關(guān)職能部門出具的相關(guān)批文、證明、合同或協(xié)議、如委托辦理需要提供委托書和被委托人身份證明材料以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收等建設用地審批資料、收集權(quán)屬調(diào)查、權(quán)屬爭議調(diào)處、收集其他與宅基地相關(guān)權(quán)源界定證明資料、地名門牌號、等資料；對工作人員上門受理后農(nóng)戶仍缺報的資料，由村干部負責上門受理后轉(zhuǎn)交給村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作人員；做到每戶村莊數(shù)字地籍調(diào)查申請的文件資料齊全，手續(xù)完備，程序、內(nèi)容、方法符合規(guī)定要求。

2、嚴把審核關(guān)。村莊數(shù)字地籍調(diào)查是依據(jù)有關(guān)法律程序?qū)Υ迩f地籍調(diào)查范圍內(nèi)宗地進行實地調(diào)查，查實宗地的權(quán)屬、位置、界址及土地利用狀況。在審核中，我們建立完善了由市地籍管理所、市局地籍科審核等制度，確保村莊數(shù)字地籍調(diào)查質(zhì)量，凡對審核中存在資料不全，權(quán)源不清以及宗地圖、界址確認、面積和用途有誤的，其村莊數(shù)字地籍調(diào)查案卷予以退件，對資料不全的，要求工作人員重新上門受理，重新組織報審資料。

3、登記公告關(guān)。根據(jù)《浙江省土地登記辦法》之規(guī)定，建德市政府確定在市行政審批中心、市國土局、市土地交易市場、七個國土資源所辦公地點作為村莊數(shù)字地籍調(diào)查公告的固定場所，對設定登記宗地的權(quán)利人、宗地面積、坐落、用途、權(quán)屬性質(zhì)、土地等級等內(nèi)容進行了公告，確保發(fā)證質(zhì)量，保證了村莊數(shù)字地籍調(diào)查的合法性。

二、幾點思考

（一）嚴格依法行政，妥善處理遺留問題

1、嚴把政策，依法行政

（1）防止違法建房用地合法化。依法依規(guī)原則，必須嚴格依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容和程序推進，在村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作中，防止通過土地權(quán)屬調(diào)（核）查將農(nóng)村農(nóng)戶違法建房用地合法化，尤其不能為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。在土地登記過程中要認真履行公告程序，接受村民的廣泛監(jiān)督；妥善處理農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛、對面積不實等問題，合法合理、公平公正地解決歷史遺留問題。

（2）依法界定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村建造的房屋。已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村建造的房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有發(fā)生變化的，可以將土地權(quán)利確定給原房屋所有權(quán)人，但享有土地權(quán)利并不是無期的，而僅限于房屋的續(xù)存期間。因為他們之所以享有宅基地使用權(quán)，是基于他們對房屋所有權(quán)而對土地享有權(quán)利。如果房屋滅失，他們對土地的權(quán)利也將不復存在。因此，在確權(quán)中應區(qū)別對待。對于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應當按照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十就條關(guān)于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權(quán)”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給合法的繼承人；對于已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村的舊房，應當根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權(quán)由集體收回”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給原房屋所有人。對于空房坍塌、拆除，則不應當確定宅基地使用權(quán)。已經(jīng)確定登記使用權(quán)的，應當由農(nóng)民集體報經(jīng)縣人民政府批準后，收回土地，并向土地登記機關(guān)申請注銷土地登記。

2、制定政策，解決疑難。由于宗地情況復雜，村莊數(shù)字權(quán)屬調(diào)查核查意見也不盡相同，分別不同類型，確定審核意見，為土地登記提供依據(jù)。

（1）維持原登記的類型。認真做好對已登記宗地的核查，對已登記農(nóng)村宅基地的宗地權(quán)屬界址、面積、用途、利用狀況等進行實地核查，將實地核查結(jié)果記錄在《權(quán)屬調(diào)（核）查表》，重新繪制宗地草圖，制作宗地圖并填寫《界址確認表》。對宗地核查結(jié)果與土地登記內(nèi)容一致的，按土地證書查驗程序，維持原登記，予以換證。對新申請土地登記的宗地，按照宅基地使用權(quán)登記程序和方法進行調(diào)查。

（2）變更登記的類型。對宗地核查結(jié)果與土地登記內(nèi)容不一致的，按如下處理：宗地界址未發(fā)生變化，測量面積與土地登記不一致的，應結(jié)合土地證書查驗，以本次測繪面積為準，予以變更登記；宗地界址未發(fā)生變化，土地登記內(nèi)容發(fā)生變化，如使用權(quán)人、土地座落等，應結(jié)合土地證書查驗，依據(jù)相關(guān)證明材料，予以變更登記；宗地界址發(fā)生變化，按實際現(xiàn)狀進行調(diào)查，并依據(jù)宅基地使用權(quán)登記的規(guī)定依法進行變更登記；對因買賣關(guān)系（或分家析產(chǎn)）、繼承的宗地，建議使用人根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定提供有效的法律文書，以本次測繪成果為準申請變更登記；對未登記過的村級集體用地(居住用地或其他用地)，建議村集體經(jīng)濟組織提供相關(guān)權(quán)屬證明材料以本次測繪成果為準申請初始登記；對宅基地登記或變更登記后，地籍登記檔案資料不全，而農(nóng)戶提供土地證書的，以原土地證書為依據(jù)，核實界址；一直未進行宅基地申報登記或原登記檔案資料和土地證書均遺失的，應根據(jù)土地權(quán)屬來源資料及農(nóng)戶建房審批資料重新進行界址調(diào)查，建議使用人提供相關(guān)權(quán)屬證明材料以本次測繪成果為準申請初始和變更登記。

（3）更正登記的類型。房屋未發(fā)生變化，確因原登記有誤，予以更正登記。

（4）注銷宗地的類型。已登記宗地全部被征收的、地上建筑物滅失的宗地，按程序作公告注銷。

（5）疑似違法用地的類型。對未批先建、批少建多、批東建西涉嫌違法用地的，建議依法處理；對建新房不拆舊房，影響新農(nóng)村建設的品位，影響鄰里之間采光、通行、排水問題，引發(fā)宅基地矛盾糾紛的，應收回并注銷集體土地使用證，對建新房舊房未拆除的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織拆除，拒不拆除的申請人民法院強制執(zhí)行。同時，不僅要查事，更要查人，有針對性的集中向監(jiān)察部門和司法機關(guān)移送一批典型的違法當事人，對土地違法起到有效的震懾作用。

（二）建立維權(quán)機制，及時調(diào)處土地權(quán)屬糾紛村莊數(shù)字地籍調(diào)查實際上是對原土地登記情況的一次檢驗，往往會出現(xiàn)新的土地權(quán)屬糾紛，容易引發(fā)社會矛盾。在村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作中，我們重視做好土地權(quán)屬爭議、糾紛和信訪調(diào)處工作，處理好來信來訪、市長公開電話等各類土地權(quán)屬爭議的辦理工作，要求各村、鎮(zhèn)及時做好土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處工作，做到土地權(quán)屬糾紛調(diào)處不出村。為處理好土地權(quán)屬爭議，化解社會矛盾，針對以往存在的土地確權(quán)時程序未履行、該收取的資料未收??；因有的農(nóng)戶自身法律意識不強，少批多建、批東建西（移位）等違法違規(guī)用地，造成鄰里土地爭議多發(fā)；當事人產(chǎn)權(quán)意識不強，不進行產(chǎn)權(quán)登記、擅自轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，產(chǎn)生土地權(quán)屬爭議的情況，利用會議、培訓進行案例教育，引以為戒，我們對受理的土地權(quán)屬爭議案件，始終本著“以人為本、案結(jié)事了”的原則，依法處理和平等協(xié)商相結(jié)合，盡量化解當事人之間的矛盾，無法辦理的也做到詳盡說明，讓當事人對事件和后果有一個清醒的認識，而不是采取“和稀泥”或“一推了之”的不負責的態(tài)度。經(jīng)我們處理的權(quán)屬糾紛當事人沒有一個成為“信訪戶”，調(diào)處主體合法，調(diào)處程序到位，事實清楚，證據(jù)充分，法律依據(jù)準確，爭議土地調(diào)處界址點、線標定準確合理指界，認界手續(xù)完備，維護了土地權(quán)利人的合法權(quán)益，對社會穩(wěn)定起到了積極的作用。