建德市國土資源局 馬聿浩

對國土資源所檔案管理的思考

建德市國土資源局 馬聿浩

一、檔案的概念

《中華人民共和國檔案法》第二條規(guī)定，本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。從法律的精神上來看，檔案具有憑證價值和法律效力，為我們提供各種歷史資料、數(shù)據(jù)，對處理歷史遺留問題起了很大的作用。

二、基層國土資源所檔案管理的重要性和必要性

檔案管理是國土資源管理的基礎(chǔ)，在規(guī)劃、保護和合理利用國土資源、查處違法用地等各方面發(fā)揮著積極的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善及國土資源管理事業(yè)的深化發(fā)展，進一步提高檔案管理工作，對促進國土部門依法行政、規(guī)范化管理和有效化解經(jīng)濟建設(shè)與土地權(quán)屬糾紛的作用明顯。

國土資源所作為國土局的基層服務(wù)力量，其歷年來各項檔案數(shù)據(jù)都十分重要，它詳細記錄了各項目建設(shè)占用土地的情況，土地的各種類型以及農(nóng)戶建房的土地權(quán)屬來源，是土地確權(quán)、土地權(quán)屬管理、土地利用規(guī)劃、耕地保護和執(zhí)法監(jiān)察等國土工作的科學(xué)依據(jù)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的工作和群眾的生活有著千絲萬縷的聯(lián)系。

三、基層國土資源所檔案管理的現(xiàn)狀

（一）基層國土所檔案概況

國土資源檔案信息量龐大，種類繁多，既有綜合型檔案，又有地籍管理、建設(shè)用地、土地利用規(guī)劃、國土資源監(jiān)察、礦產(chǎn)資源檔案等多大類。在基層所檔案主要是：一是企業(yè)、農(nóng)戶用地檔案，主要包括是企業(yè)建設(shè)用地、農(nóng)村私人建房用地等情況；二是各年度形成的國土資源工作管理卷宗，主要包括各省廳、市局上傳下達的規(guī)范性文件和通知，以及業(yè)務(wù)工作統(tǒng)計和總結(jié)匯報、移交清單等資料；三是行政處罰和行政調(diào)解卷宗，主要包括近年來衛(wèi)星遙感查處違法用地，對相對人作出行政處罰的立案到結(jié)案的全套文書和涉土糾紛的調(diào)解案卷；四是基層國土所創(chuàng)建基層滿意站所，爭先創(chuàng)優(yōu)及推進規(guī)范化建設(shè)的各種臺帳資料等等。

（二）基層國土所檔案管理存在的問題

檔案是各基層所履行職責(zé)的依據(jù)，是精確監(jiān)管與策略制定的的依據(jù)，否之就可能造成監(jiān)督混亂及隨意性，目前，基層所檔案管理還是以下共通的問題：

1、對檔案管理的認識不足

檔案管理總是默默無聞的工作，甚至不少人認為是“養(yǎng)老”的崗位，無任何業(yè)務(wù)知識可言?！皺n案管理，只要上級部門需要資料的時候能夠及時找到就行了”，在多數(shù)人看來，檔案工作就是典型的“安置房工程”。其實這都是外行對檔案管理崗位的誤解。檔案管理工作其實是非常復(fù)雜、煩瑣，而且業(yè)務(wù)性很強的專業(yè)性工作，需要人的細心、耐心和安心。有些檔案人員對檔案管理的重要性和責(zé)任性不夠，存在敷衍了事的思想。同時現(xiàn)實中檔案管理確實被領(lǐng)導(dǎo)忽視，因而工作人員的熱情降低，直接影響了檔案管理的發(fā)展。除此之外，檔案管理人員知識更新不夠，業(yè)務(wù)水平不高，加之培訓(xùn)學(xué)習(xí)機會少，許多檔案人員的管理水平停留在主觀經(jīng)驗上，思想觀念和管理水平不能與時俱進，缺少創(chuàng)新和生命。

2、國土所檔案硬件設(shè)施陳舊，設(shè)備更新落后

國土資源所檔案室大都設(shè)施簡陋，檔案室達不到規(guī)范的“七防”要求，個別所以至于在高溫梅雨季節(jié)無法降溫除濕，早期的檔案資料很容易出現(xiàn)霉變、蟲蛀、破損現(xiàn)象。另外，缺乏必要的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)高新管理設(shè)備，國土所網(wǎng)絡(luò)文本檔案的一體化管理仍停留在基礎(chǔ)階段，未能全面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的一體化管理，給查找資料帶來不便。

3、檔案資料缺乏完整性、系統(tǒng)性，質(zhì)量不高

以我局為例，多數(shù)國土所因編制問題并未有專職的檔案管理員，個別所聘用臨時從員兼職計算機網(wǎng)絡(luò)管理和檔案管理，檔案管理工作開展有相當(dāng)?shù)碾y度。目前，基層工作人員在工作中，往往注重把本職工作干好，而忽視對工作中形成的資料收集、整理和保管，檔案資料不齊全，缺乏完整性、規(guī)范性和系統(tǒng)性。國土資源管理工作本身具有政策性法律性強、業(yè)務(wù)要求高的特點，形成的檔案也具有自身特點。像基層所的農(nóng)戶私人建房審批，一般包括申請人的申請、身份證和戶口簿復(fù)印件、相鄰關(guān)系協(xié)議、土地權(quán)源證明、拆屋還基協(xié)議、規(guī)劃紅線圖等等材料。在實際工作中，審批工作完成得很好，但在資料歸檔時有時不是少了這，就是沒了那，這就影響了農(nóng)戶私人建房臺帳組卷的質(zhì)量和規(guī)范性。

4、基層國土所檔案管理制度不健全，落實不力

就目前來看，基層國土所檔案的收集、保管、保護、借閱和保密等制度不夠健全，很大一部分所并未實現(xiàn)查閱登記制度，比如農(nóng)戶來查自己的老宅是否辦理過審批手續(xù)，是否有土地使用證，沒有嚴格的登記和實名制度，很容易造成個人隱私等基本情況的泄露，萬一形成矛盾糾紛，往往造成行政敗訴。有的所雖建立了一些管理制度，卻流于形式執(zhí)行不嚴：資料收集不全，整理不及時，文件資料堆積如山，丟失嚴重；檔案管理混亂，致使其他干部或閑雜人員可以隨意進入檔案室查找資料和借閱檔案，借出的檔案又不履行任何手續(xù)，有借無還時而有之，時間一長檔案資料就不知去向。檔案保管的期限及其銷毀缺乏專業(yè)知識，有過期沒銷、沒過期銷了，以及沒有相關(guān)銷毀文字記錄等等。

5、對各類檔案資料注視程度不一

紅頭文件是各級政府和業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)基層國土所工作的一個重要途徑和方式，有些國土所只注重紅頭文件和基本業(yè)務(wù)檔案資料的收集，而忽略工作中形成的特色經(jīng)驗資料（每年本所的工作計劃、總結(jié)、簽訂的黨風(fēng)廉政責(zé)任書、所務(wù)會記錄、黨組織學(xué)習(xí)紀(jì)錄等）。在國土資源管理業(yè)務(wù)方面，如違法用地查處、土地開發(fā)復(fù)墾、項目用地報批等工作并不是一蹴而就的，整個過程中形成的規(guī)范化程序的經(jīng)驗和辦理手續(xù)的思考和研究是基層國土管理工作的寶貴財富，這些方面的檔案資料，其保存和利用價值很高，但在現(xiàn)實中，這類影響了國土資源所工作創(chuàng)新成果的檔案少之又少，使基層國土資源管理自身的亮點沒有得到充分體現(xiàn)。

四、基層國土資源所檔案規(guī)范化管理的思考和建議

為進一步加強國土資源管理，深化服務(wù)，提高國土資源所檔案管理工作的水平，使其能更好地適應(yīng)時代發(fā)展，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟建設(shè)，擬提出以下幾個方面的改進建議。

（一）著力提高國土所工作人員檔案管理意識，力求檔案管理的統(tǒng)一化

在當(dāng)前的工作環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)的重視是做好基層所檔案工作的重要保證。首先，市局領(lǐng)導(dǎo)和國土所負責(zé)人要站在構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，充分認識檔案工作對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用，切實增強做好檔案工作的責(zé)任感和使命感，將檔案管理工作作為國土系統(tǒng)的基礎(chǔ)工作來抓，大力宣傳檔案工作的重要性及檔案的利用價值作用。其次，國土所負責(zé)人要組織開展形式多樣的檔案法規(guī)宣傳教育活動，開展檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律，不斷提高全所工作人員的檔案法律意識，并要求土管員和工作人員高度重視國土檔案資料的形成、收集和保管，使檔案工作真正落實到實處，檔案的收集整理才會具有一定的完整性和系統(tǒng)性。

（二）著力推進硬軟件建設(shè)，力求檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化

市局要堅持“因地制宜、量力而行、分類對待”的原則，多方籌措資金，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大投入力度，將基層國土所檔案工作經(jīng)費做到年初的預(yù)算安排中，逐步改善國土資源所檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施差的條件。一是大力推進電子政務(wù)，逐步實現(xiàn)基層國土所與市局局域網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)網(wǎng)上檔案信息共享，保證網(wǎng)絡(luò)管理檔案的查找和保存。二是爭取上級部門和財政的支持，高標(biāo)準(zhǔn)嚴要求建設(shè)好基層國土所的規(guī)范化檔案室，購置必備的檔案柜，搞好通風(fēng)、采光、防盜、防蟲、防潮、防火等配套保護措施，有條件的情況下添置空調(diào)、電腦、掃描儀、監(jiān)視器等設(shè)備，進一步提高檔案管理信息化水平，確保檔案利用安全，檔案資料不丟失、不損壞，又保證檔案信息不失密、不泄密。三是要積極爭取市委市政府的支持，著力解決好任務(wù)重、編制緊、人員少、力量嚴重不足的問題，國土資源所編制由市局根據(jù)編制部門核定的編制數(shù)統(tǒng)籌安排，盡可能的配置專職的基層所檔案管理崗位。

（三）著力健全檔案管理制度，力求檔案管理工作的規(guī)范化

實踐證明，完善的檔案管理制度，是基層國土所檔案管理實現(xiàn)規(guī)范化，爭創(chuàng)基層滿意站所的可靠保證。一是要嚴格按照國家有關(guān)檔案工作的法律法規(guī)，對應(yīng)歸檔的文件材料，做好文件的收集、整理、歸檔工作和對檔案文件要嚴格按照程序做好鑒定、銷毀、歸檔工作；二是要建立相應(yīng)的檔案管理制度，對產(chǎn)生的檔案資料從收集、歸檔到移交檔案室統(tǒng)一管理。對檔案的日常保管、借閱、利用，都要制定一套嚴格的制度，如《綜合檔案室工作職責(zé)》、《檔案人員工作職責(zé)》、《檔案保密制度》、《檔案借閱制度》等；三是嚴格考核，要把檔案管理納入國土資源所年度工作目標(biāo)考核的一項重要內(nèi)容，半年一次考評，年度進行總評，獎優(yōu)罰劣，形成重視檔案管理的良好氛圍。還要加強與檔案局的溝通和交流，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，確保檔案管理規(guī)范有序。

（四）著力深化檔案管理規(guī)范化建設(shè)，力求檔案管理工作的全面化、科學(xué)化

一是科學(xué)分類管理。根據(jù)分類和立卷方法，基層所國土資源檔案分為綜合、會計、地籍管理、利用規(guī)劃、

建設(shè)用地、土地執(zhí)法監(jiān)察、土地開發(fā)復(fù)墾、地質(zhì)礦產(chǎn)等幾大類，由檔案室歸檔保管。二是建立平日的臺帳。包括審批農(nóng)民建房用地臺帳、查處違法用地臺帳、地籍發(fā)證臺帳、“三來件”臺帳、土地糾紛調(diào)處臺帳、業(yè)務(wù)會議記錄臺帳、動態(tài)及查詢臺帳、黨風(fēng)廉政臺帳等等。通過設(shè)立帳簿，做到事事有登記，事事有落實，進一步提高工作人員的機關(guān)效能。三是及時立卷歸檔。每半年和年底為收存檔案時間，由所里檔案人員整合各轄區(qū)土管員的資料檔案，進行分類、歸檔、裝盒，交該國土所檔案室集中統(tǒng)一管理，堅決杜絕文件資料私人保管和遺漏、外傳、丟失現(xiàn)象的發(fā)生，確保文件資料的完整與安全。按照檔案分類來確定其保存價值，對重復(fù)、無保存價值的資料及時進行清理、銷毀，對有參考選用價值的檔案文件進行收集、登記、歸檔，并在收集整理的基礎(chǔ)上做好檢索工作，編制案卷目錄、文件索引、全引目錄、全宗卷、專題資料匯編。同時開展檔案電子化管理，將檔案目錄輸入電腦，保存電子檔案，避免因意外事故造成的檔案毀損，既方便查找利用，又能起到備份作用。