駐科技部紀(jì)檢組監(jiān)察局調(diào)研小組

作為一種戰(zhàn)略性投資，黨和國家歷來高度重視科技投資，并積極采取多種途徑持續(xù)加大財政科技經(jīng)費投入力度，努力保持科技投入持續(xù)快速增長。伴隨著經(jīng)費規(guī)模的日益擴大，經(jīng)費主管部門、經(jīng)費申請使用者和社會公眾對財政科技經(jīng)費的分配和使用狀況也日漸重視。溫家寶總理早在2006年全國科學(xué)技術(shù)大會上的重要講話中，就提出“要切實加強科技經(jīng)費監(jiān)管，提高資金使用效益”。國務(wù)院針對《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》實施的若干配套政策中，也專門要求各地方、各部門“要創(chuàng)新財政科技投入管理機制，建立嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管制度”。為此，在中紀(jì)委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)下，監(jiān)察部、審計署、財政部、科技部等相關(guān)部委各司其職、積極探索，進(jìn)一步加強了財政科技投入的監(jiān)管，取得了明顯的成效，并形成了諸多值得借鑒和推廣的經(jīng)驗。同時，鑒于財政科技投入的監(jiān)管工作在我國開展的時間并不長，但仍然面臨一些制度性和非制度性的問題，有待于在今后的探索實踐中切實給予解決。

為進(jìn)一步完善有中國特色的財政科技投入監(jiān)管制度，形成多元化的高效監(jiān)管體系，有必要對我國現(xiàn)有的財政科技投入監(jiān)管工作所取得的成就和經(jīng)驗以及存在的問題和不足進(jìn)行全面深入的分析，并在借鑒國外成功經(jīng)驗和國際發(fā)展新趨勢的基礎(chǔ)上，提出有針對性的改進(jìn)措施與建議。當(dāng)前，我國財政科技投入主要是以項目的形式進(jìn)行，在實踐中最容易出問題和爭議的也是這類，故而后文的討論將聚焦于財政投入科研項目的監(jiān)管方面。

一、我國初步形成較完整的財政投入科研項目監(jiān)管體系

財政投入科研項目監(jiān)管涉及財政資金使用監(jiān)察、科技項目行政監(jiān)督效能和行政機構(gòu)自律等3個方面，要保證這些工作得以實現(xiàn)，就必須要有相應(yīng)的監(jiān)督主體、監(jiān)督法律和監(jiān)督制度作保障。為此，經(jīng)過多年的持續(xù)努力，我國初步形成了較為完整的財政投入科研項目監(jiān)管體系，有力地推動了科技計劃項目管理的科學(xué)化、民主化、法制化進(jìn)程。

1.發(fā)展出多元化的項目監(jiān)管主體

經(jīng)過多年的實踐探索，通過構(gòu)建“分級管理、權(quán)責(zé)明確、規(guī)范透明、相互制衡、運轉(zhuǎn)高效”的監(jiān)管機制，我國基本形成了外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的財政科研項目監(jiān)管體系。外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督和社會監(jiān)督等類型，涉及各級人大及其常務(wù)委員會、國家審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)、法院和檢察院、中國紀(jì)委和各民主黨派、社會公眾和各類媒體。內(nèi)部監(jiān)督包括上級行政監(jiān)督、各級科技行政主管機關(guān)監(jiān)督、項目承擔(dān)單位監(jiān)督等，涉及各級科技行政主管機關(guān)的上級主管部門，科技行政主管機關(guān)內(nèi)部的計劃、財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等職能機構(gòu)，項目承擔(dān)單位內(nèi)部的財務(wù)、科研等。這些監(jiān)管主體在法律法規(guī)或部門規(guī)章的授權(quán)下積極履行其職能或權(quán)力(利)，推動我國財政科研投入項目監(jiān)管工作逐步走上正軌。

2.初步構(gòu)建了層次分明的監(jiān)管法律法規(guī)體系

我國已經(jīng)建立了以《科技進(jìn)步法》為核心，以《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》和《國家科技計劃項目管理暫行辦法》為基礎(chǔ)，以科技部和相關(guān)部門其他規(guī)范性文件為主體、以項目類別為中心的財政投入科研項目管理法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)不僅涉及立項、評審評估到結(jié)題乃至知識產(chǎn)權(quán)管理的各個環(huán)節(jié)，還對經(jīng)費監(jiān)管、973計劃、863計劃、支撐計劃等重要科技計劃以及項目實施過程中的違法行為等，都制定了專門的規(guī)定或規(guī)范，從而在財政投入科研項目監(jiān)管各個領(lǐng)域基本做到了有章可循，有制可遵。同時，在國家法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，各地方也根據(jù)自身實際，制定了大量配合法律法規(guī)具體落實的實施細(xì)則和地方規(guī)章，進(jìn)一步豐富了多層次的科研項目監(jiān)督管理法律法規(guī)體系的內(nèi)容。

3.探索出一系列各具特色的監(jiān)管模式和制度

國家和地方積極探索財政科技投入科研項目監(jiān)管，形成了諸多富有特色的監(jiān)管模式和制度。在監(jiān)管模式方面，包括實行分類監(jiān)管，目標(biāo)管理與過程監(jiān)督相結(jié)合，項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督等關(guān)鍵職能適度分離，項目行政監(jiān)管、專家小組監(jiān)管和專業(yè)管理機構(gòu)監(jiān)管多元推進(jìn)等。在監(jiān)管制度方面，包括項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制、信息公開制度、中介參與制度、專家咨詢制度、過程管理監(jiān)控機制等。各地方結(jié)合自身實際，相繼創(chuàng)造了財務(wù)監(jiān)理、技術(shù)監(jiān)理和內(nèi)部采購三大制度相結(jié)合的“重慶探索與經(jīng)驗”，廣東省以中介組織促進(jìn)廉政監(jiān)督的政府購買科技中介服務(wù)模式和生產(chǎn)力促進(jìn)中心模式，江蘇省融立體監(jiān)管、數(shù)字化監(jiān)管和第三方監(jiān)管于一身的系統(tǒng)監(jiān)管模式，北京市以全方位獎懲體系建設(shè)為核心的綜合監(jiān)管模式等，進(jìn)一步豐富了我國監(jiān)管制度的內(nèi)容。

4.制定了多樣化的經(jīng)費監(jiān)管專門措施

我國高度重視經(jīng)費管理在科研項目監(jiān)管的重點地位，并采取了一系列有效措施。制定各類科技計劃的經(jīng)費管理辦法，規(guī)范支出科目和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費撥付、財務(wù)審計和驗收等。加強項目經(jīng)費全過程監(jiān)管，強化預(yù)算評估評審，全面推行年度決算報告制度和財務(wù)驗收制度，規(guī)范結(jié)余資金管理。為各重大專項項目承擔(dān)單位設(shè)立“特設(shè)賬戶”，實行專戶管理。推進(jìn)公告公示等信息公開制度。優(yōu)化項目預(yù)算管理，加強預(yù)算評審評估和立項評審工工作。推行節(jié)點控制機制，提前組織項目立項論證，細(xì)化下一年度預(yù)算。進(jìn)一步建立健全經(jīng)費預(yù)算評審評估機制，組織財務(wù)和技術(shù)專家對相關(guān)經(jīng)費預(yù)算進(jìn)行評審評估，形成公平、公正、公開的預(yù)算決策程序。建立經(jīng)費績效績效評價制度和國家重點實驗室專項經(jīng)費預(yù)算安排與績效評估結(jié)果掛鉤的機制。

二、我國的財政投入科研項目監(jiān)管工作仍然問題不少

目前，我國在財政投入科研項目的監(jiān)督方面，雖已初步形成了內(nèi)外結(jié)合、上下配套、縱橫交錯的復(fù)合型監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但仍有許多突出問題，遠(yuǎn)未形成良性的監(jiān)督生態(tài)。而且，隨著國內(nèi)外形勢的不斷變化，許多新的情況接連不斷，對現(xiàn)有的監(jiān)管體系構(gòu)成了更大挑戰(zhàn)。正視并深入分析這些問題，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)管體系的作用。當(dāng)前，我國財政投入科研項目監(jiān)管體系存在的薄弱環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)為:

1.監(jiān)督主體多元無序，監(jiān)督缺乏合力

我國雖已形成多元化的行政權(quán)監(jiān)督體系，監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督方式豐富，但總體而言，整個監(jiān)督系統(tǒng)仍屬群龍無首的局面，尚未形成一個嚴(yán)整有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運轉(zhuǎn)高效的有機整體。各監(jiān)督主體或多或少都存在監(jiān)督范圍與權(quán)限不明的情況，相互間職能配置交叉重復(fù)。管理機構(gòu)與評價、監(jiān)督組織混合，管理職能與評價功能不分，缺乏獨立的科技評估與監(jiān)督機制和獨立、權(quán)威的科技評估機構(gòu)。各監(jiān)督主體之間又缺乏溝通與聯(lián)系，實際的監(jiān)督工作存在不少“監(jiān)督重疊區(qū)”和“監(jiān)督真空區(qū)”。監(jiān)督主體獨立性與權(quán)威性不夠，所開展的工作因為各種原因受到一定的限制和制約。各類監(jiān)督主體的法律責(zé)任不明，相關(guān)規(guī)定較為粗略，缺乏足夠的可操作性，導(dǎo)致監(jiān)督主體缺乏有效履行責(zé)任的積極性。

2.監(jiān)督法律體系仍不夠健全，可操作性較差

我國雖然已經(jīng)制定了若干監(jiān)督方面的法律法規(guī)，但仍不夠健全，可操作性較差?，F(xiàn)有財政投入科研項目的監(jiān)督管理法律位階相對較低，除《科技進(jìn)步法》做出原則性規(guī)定外，缺少財政投入科研計劃管理的專門法律，而代之以一些行政規(guī)章甚至部門規(guī)范性文件?，F(xiàn)有法律規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，缺乏清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)和可供具體操作的細(xì)則，各類國家科技計劃的項目管理仍各自為政，許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性不足，甚至相互矛盾。各類規(guī)定的靈活性不足、部分規(guī)定滯后，沒有充分考慮到不同計劃的特點和最新的發(fā)展變化。有些重要監(jiān)督規(guī)范如《舉報法》等尚未出臺，致使監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督難以開展。信息公開和程序公開相關(guān)法律執(zhí)行不力，監(jiān)督主體難以獲悉被監(jiān)督方的真實情報資料和信息，監(jiān)督無的放矢。

3.監(jiān)督對象接受監(jiān)管的意識和能力均需加強

當(dāng)前，由于我國相關(guān)法制不健全、體制機制不完善、道德觀念和行為規(guī)范教育不夠，以及個人自律不嚴(yán)等因素的影響，違反科學(xué)道德的行為時有發(fā)生，科研誠信環(huán)境亟待改善。監(jiān)督對象在類型、能力、領(lǐng)域與行業(yè)等方面的情況千差萬別，其目標(biāo)訴求同國家建立科技計劃項目的初衷也不完全重合，不良的科研誠信環(huán)境為其謀取不正當(dāng)利益提供了操作空間，包括承擔(dān)者采取不正當(dāng)方式獲得項目、利用不合理預(yù)算套取科研經(jīng)費、不安規(guī)定使用經(jīng)費、不兌現(xiàn)項目申請時所承諾的配套條件等，外部參與者對項目評審評估敷衍了事、影響過程公正性或越權(quán)越范圍參與等，組織者介入項目立項與實施過程等。在科研誠信環(huán)境不佳的情況下，主動接受監(jiān)管的意識和能力仍不強，對于現(xiàn)有的監(jiān)管體系已經(jīng)構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

4.監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督體系不完整

科學(xué)、有效的監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)貫穿于財政投入科研項目管理的全過程，但我國目前的監(jiān)督重點仍放在“糾偏于既遂”的事后監(jiān)督，而輕視“防患于未然”的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，導(dǎo)致事前監(jiān)督和事中監(jiān)督相對薄弱，從而產(chǎn)生了項目指南制定過程不透明、專家評審不夠獨立、部分大項目立項過程競爭性不足、項目協(xié)調(diào)監(jiān)管機制不完善等問題。即使是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，也因許多重大科技計劃從立項到實施、驗收，都是各部門獨自完成，缺乏科學(xué)的績效評價。另一方面，監(jiān)督中自上而下的下行監(jiān)督一般可以做到有力、有效，而自下而上的上行監(jiān)督往往成為有名無實的“虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”。監(jiān)督單向運行使財政投入科研項目管理中一些本應(yīng)避免或查究的違法失職行為得不到及時的預(yù)防與查處，常常釀成大錯。

三、國外在財政投入科研項目監(jiān)管的主要做法與經(jīng)驗

(一)國外在財政投入科研項目監(jiān)管方面的主要做法

發(fā)達(dá)國家開展財政投入科研項目監(jiān)管的歷史已有上百年，其中基本形成比較系統(tǒng)的監(jiān)管體系的時間也超過了半個世紀(jì)?？萍及l(fā)達(dá)國家在財政投入科技計劃項目管理實踐中已經(jīng)形成了規(guī)范的程序、制度和機制，其中的做法和經(jīng)驗非常值得我國充分借鑒。

1.完善的科技項目監(jiān)管立法

國家通過宏觀立法支持來保障各項科技計劃的實施，也就是在科技計劃確立前，首先要制定或補充相適應(yīng)的法律法規(guī)，明確計劃目標(biāo)、優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和對象、資助方式、管理運作程序與條例，并向公眾公布，接受監(jiān)督。依法對科技項目進(jìn)行管理，同時通過法律明確項目管理者和承擔(dān)人的權(quán)利和責(zé)任。

2.科學(xué)、嚴(yán)密的項目評價機制

采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)選取評議專家，實施評議匿名制，評議標(biāo)準(zhǔn)、程序和過程公開透明。每個項目的評議小組往往由多方參與，各方之間沒有隸屬關(guān)系，相對獨立。同時，項目評價的重點在事前評價和始終評價，既注重評價項目本身的可行性、選題質(zhì)量、資源的可獲得情況，還強調(diào)對項目可能帶來的機遇與風(fēng)險進(jìn)行全方位考察。

3.全生命周期的項目過程管理模式

針對不同科技計劃項目實行有差別的全生命周期管理，不僅有立項評審和結(jié)題驗收，且在項目過程中按照計劃的具體特點、要求實行階段性、節(jié)點性或里程碑式的中期檢查和評審，從質(zhì)量、進(jìn)度、財務(wù)支出等方面跟蹤控制。同時，建立明確的科技計劃項目問責(zé)機制，嚴(yán)格按照法律法規(guī)和項目合同對違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，不留余地。

4.完善的信息化管理手段

項目管理采用先進(jìn)的信息化手段，對信息公布、立項申請、評審、簽約、中期評估、報告提交、財務(wù)管理等進(jìn)行多方互動式的溝通、公示、公布。

5.高效的科技計劃協(xié)同管理

發(fā)達(dá)國家在管理過程中，從時間上更加注重對計劃內(nèi)容的更新、調(diào)整，從范圍上更加注重多元參與和國內(nèi)外的廣泛科技合作，從專業(yè)領(lǐng)域上注重計劃間的協(xié)同、聯(lián)動和資源整合，爭取更多的技術(shù)外溢。

(二)國外在財政投入科研項目監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗

總結(jié)美、日、英、德、法等發(fā)達(dá)國家科技項目監(jiān)管的做法，有許多值得借鑒的經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在如下幾個方面:

1.監(jiān)管部門的合理化、專業(yè)化分工

大部分國家都設(shè)有專門從事科技管理、具有相關(guān)職能的部門和機構(gòu)，通過開展合理的分工，實現(xiàn)科技項目監(jiān)管的專業(yè)化。專業(yè)化的監(jiān)管保證了科技項目執(zhí)行過程中的公平、公正、公開，基本避免了尋租行為和道德風(fēng)險的產(chǎn)生。即使在美國這樣一個沒有“科技主管部門”，而是多部門分散管理的國家，建立于權(quán)力分散基礎(chǔ)上的共同參與，也并未造成主管部門增多和多頭管理，反而通過將權(quán)力范圍分割，分而治之，相互協(xié)調(diào)，同樣實現(xiàn)了共同管理。財政投入科研項目監(jiān)管上的合理分工，可以避免職能重疊，多頭管理與都不管等現(xiàn)象。而建立于合理分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化管理，使監(jiān)督檢查工作更加貼近科學(xué)研究的實際，符合科學(xué)研究的客觀規(guī)律。

2.完善的中介參與和同行評價制度

發(fā)達(dá)國家主要借助中介組織和同行專家來進(jìn)行項目的立項和結(jié)題評估以及其他一些過程管理活動，盡量減少政府的直接參與。同時，由于中介機構(gòu)與項目申請人和參與人沒有利益上的瓜葛或沖突，能夠獨立地進(jìn)行評估，最大程度上杜絕了暗箱操作的可能。對科技計劃的評估，政府一般聘請獨立的中介機構(gòu)進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果決定科技項目的經(jīng)費投入。有些國家或地區(qū)同時非常重視借助同行專家評議的方式來確定重大項目的決策和經(jīng)費投入等，同行專家評議在其中扮演類似于中介評價的類似角色，所產(chǎn)生的積極效果非常突出。

3.制度約束與科學(xué)共同體倫理自治并重

發(fā)達(dá)國家深刻認(rèn)識到，科學(xué)研究、科技開發(fā)從根本上講依賴于科技專家的智慧和首創(chuàng)精神。在財政科技投入項目監(jiān)管中心偏向于績效后，獨立的評估專家在前期的立項、中期的檢查監(jiān)察和后期的績效評估中所扮演的角色越來越重要。這些專家秉持自主、高效、透明的科學(xué)精神進(jìn)行評估評審，其獨立性得到充分尊重，其職業(yè)操守也被充分信任。同時，制度約束特別是法律監(jiān)管也發(fā)揮著不可或缺的外部威懾作用，這就要求被資助者必須時刻遵守有關(guān)的制度，一旦被資助者或外部參與專家違反職業(yè)倫理操守甚至是違法亂紀(jì)，都將面臨嚴(yán)重的法律后果。完善的制度監(jiān)管與科學(xué)共同體倫理自治的有機結(jié)合，讓制度和道德在不同層面充分發(fā)揮著其應(yīng)有的價值。

4.有利于集中監(jiān)管的科研力量的合理布局

針對各類科研機構(gòu)的特點，合理開展其科研分工布局，使的各領(lǐng)域的優(yōu)勢科研資源能夠更加集中，以便于集中管理和監(jiān)督。新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用研究往往需要跟隨最新技術(shù)的發(fā)展步伐，以此為目標(biāo)的科研課題需要高強度而持續(xù)的經(jīng)費投入，具有資金優(yōu)勢和研發(fā)動力的企業(yè)，可更好地推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化。政府所屬科研機構(gòu)有政府的持續(xù)投入，穩(wěn)定的資金流使他們能夠廣泛從事應(yīng)用研究和新技術(shù)開發(fā)。對于贏利能力相對較低的高校而言，選擇啟動資金和所需經(jīng)費相對較少、研究周期相對較長的基礎(chǔ)研究項目，比較符合其學(xué)術(shù)氛圍和科研經(jīng)費需求?？傊l(fā)達(dá)國家針對各類研究機構(gòu)的特點，開展有針對性的監(jiān)管工作，達(dá)到了事半功倍之效。

5.較完善的科研項目績效考評制度

發(fā)達(dá)國家非常強調(diào)通過績效考評，來履行政府在項目監(jiān)管中的職能。例如，美國的《政府績效與結(jié)果法案》是美國科技計劃項目及政府部門績效評價的重要法律依據(jù)，同年建立的國家績效評價考評模式和方法，被認(rèn)為是美國科技計劃項目績效考評的典范。根據(jù)該法案，國家科學(xué)基金會(NSF)定期提交績效報告，其內(nèi)容不是對單個資助項目結(jié)果進(jìn)行考評，而是對項目中一類項目乃至對實現(xiàn)本機構(gòu)某一方面特定任務(wù)諸多項目開展綜合考評，以展示其整體績效水平。NSF將項目績效考評指標(biāo)分為資助結(jié)果、內(nèi)助結(jié)果和投資過程等三類，對反映資助結(jié)果的績效考評多采用定性指標(biāo)，對反映內(nèi)部管理和投資過程的績效目標(biāo)考評則盡可能采用定量指標(biāo)。

四、國際上財政投入科研項目監(jiān)管制度的發(fā)展趨勢

近年來，隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，財政科研項目的規(guī)模不斷擴大，相應(yīng)的監(jiān)管體制面臨許多新挑戰(zhàn)和問題，各國政府也在不斷探索完善現(xiàn)有的項目監(jiān)管機制體制，以求能更好地適應(yīng)并促進(jìn)科技發(fā)展。總體而言，各國在以下幾方面表現(xiàn)出一些共同的發(fā)展趨勢:

1.同步推進(jìn)法律監(jiān)管與倫理自治，更加突出獨立專家的作用

獨立評估專家在立項、中期審查和最后的績效評估中所扮演的角色愈發(fā)重要。例如在德國，政府部門在項目評審和管理中的影響力很小，項目評審和監(jiān)管放手讓中介組織和獨立專家負(fù)責(zé)。歐盟實行科研項目同行專家評估制度，所有重大科技項目均以嚴(yán)格而全面的同行評估作為科技項目征集與遴選以及項目評審的基礎(chǔ)。各國科技界相應(yīng)地都建立了自己的評估團體，制定或形成了自己的評價標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，法律監(jiān)管的作用同樣重要，但其重心逐步轉(zhuǎn)向防止倫理自治失效進(jìn)行補救方面。例如歐盟第七框架計劃序言中就明確指出，一旦發(fā)現(xiàn)挪用或詐騙，將按照歐盟法律進(jìn)行追究。

2.減少直接的行政監(jiān)管，更加重視考核科研合同

從歐盟、德國以及美國等的相關(guān)法律法規(guī)來看，對財政投入科研項目的監(jiān)管將進(jìn)一步減少行政機關(guān)直接介入的環(huán)節(jié)，簡化手續(xù)和相關(guān)流程，對經(jīng)費的使用情況將以相關(guān)審計部門或機構(gòu)出具的審計報告為準(zhǔn)。整個監(jiān)管中心和重心都放在了對合同書設(shè)定的目標(biāo)或預(yù)計成果的績效考評上。美國《政府績效與結(jié)果法案》和歐盟《第七框架計劃》都要求被資助人對項目的成果與合同書設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)的吻合程度或偏離程度進(jìn)行說明。

3.進(jìn)一步簡化經(jīng)費監(jiān)管制度

以歐盟為例，目前正在執(zhí)行的第七框架計劃相對于已實施完成的第六框架計劃，明確提出要簡化相關(guān)流程，免除繁瑣的財務(wù)手續(xù)及不必要的報告。而且中期評估也本著簡單化原則，提交的進(jìn)展報告重在闡述研究新發(fā)現(xiàn)。正在研擬中的第八框架計劃還將進(jìn)一步針對繁瑣的財務(wù)程序進(jìn)行改革，實行“一次撥款、單一審計”。

五、未來推動我國財政投入科研項目監(jiān)管的思路

完善我國財政投入科研項目監(jiān)管系統(tǒng)的工作任務(wù)仍十分艱巨，不僅需要加強頂層設(shè)計和宏觀統(tǒng)籌，更需要有新觀念和大手筆，開拓新的思路，為具體的監(jiān)管改革提供科學(xué)指導(dǎo)。在保持“決策、執(zhí)行、監(jiān)督和咨詢相分離”和“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相對應(yīng)”原則基本保持不變的前提下，今后應(yīng)重點在改革思路上進(jìn)行如下三個方面的調(diào)整:

1.確立財政投入科研項目監(jiān)管的“大科技觀”

我國的財政投入科研計劃項目具有量大面廣、管理主體廣泛多樣、管理規(guī)范和操作規(guī)范復(fù)雜以及管理能力和水平參差不一的特點。在此條件下，要推動財政投入科研項目監(jiān)管制度建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)建立一種“大科技觀”，即凡運用國家和地方政府公共經(jīng)費設(shè)立的科技計劃項目，都應(yīng)當(dāng)遵守國家的相關(guān)法律法規(guī)，接受國家科技行政管理部門全過程監(jiān)管為主、財政主管部門事前審批和事后驗收管理與審計部門最終審核為輔的財政投入科技項目監(jiān)管制度。在這樣一種“大科技觀”下，可將所有的財政投入科研項目都納入監(jiān)管范圍?！按罂萍加^”的確立，將有助于改變目前多頭管理、多重檢查、缺乏明確有效的監(jiān)管主體的現(xiàn)象，為今后的制度建設(shè)和規(guī)范運行提供積極的條件。

2.確立財政投入科研項目監(jiān)管的“雙重對象”觀念

對實施主體承擔(dān)的財政投入科研項目的監(jiān)管，不僅涉及項目承擔(dān)主體項目經(jīng)費監(jiān)管的問題，也是對項目行政監(jiān)管主體工作作風(fēng)監(jiān)管的重要工作形式，可將這一特點概括為財政投入科研項目監(jiān)管的“雙重性”或“雙重對象”的觀念。對項目承擔(dān)主體的監(jiān)管，主要是要強化承擔(dān)主體對財政經(jīng)費安排和項目目標(biāo)完成的責(zé)任，重點考察其相關(guān)管理機制和項目實施能力。同時，行政監(jiān)管主體還要根據(jù)情況，對項目承擔(dān)主體的科技研發(fā)活動，適度地給予相應(yīng)的監(jiān)督，并在此過程中自覺接受外部的監(jiān)督，以保持良好的行政監(jiān)督工作作風(fēng)。

3.注重發(fā)揮中央和地方的雙重優(yōu)勢

理順中央和地方監(jiān)管主體之間的關(guān)系，既要加強中央機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮地方機關(guān)的積極性、自主性。中央機關(guān)對全國范圍的本系統(tǒng)工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括加強對地方機關(guān)工作的指導(dǎo)，加強中央層面各部門、各領(lǐng)域之間的機制協(xié)調(diào)與溝通聯(lián)系，從中央層面為地方機關(guān)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，給予地方機關(guān)相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)利，還可將自己職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)委托地方機關(guān)代為行使。同時，地方機關(guān)也要發(fā)揮積極性和主動性，根據(jù)自己所在地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展條件，創(chuàng)造性地開展工作，創(chuàng)新機制，創(chuàng)造經(jīng)驗，最后由中央機關(guān)根據(jù)本系統(tǒng)的工作進(jìn)展與工作重點在全國范圍內(nèi)有所選擇地進(jìn)行推廣。

4.注重采用現(xiàn)代項目管理的系統(tǒng)方法

現(xiàn)代項目管理的系統(tǒng)方法是目前科研項目管理中一個新的趨勢與動態(tài)，它可以較好地實現(xiàn)科研項目管理各方的要求并考慮到諸多因素。在項目的全生命周期內(nèi)，囊括了立項、實施、驗收、績效評價等環(huán)節(jié)，對所有環(huán)節(jié)從系統(tǒng)的角度進(jìn)行頂層設(shè)計，突出當(dāng)前需要重點關(guān)注的節(jié)點，形成全面和重點相結(jié)合的監(jiān)管架構(gòu)。在基礎(chǔ)上，結(jié)合科研項目的特點，全面引入現(xiàn)代項目管理中常用的目標(biāo)管理、溝通管理、風(fēng)險管理、財務(wù)管理等手段，推動科研項目監(jiān)督管理進(jìn)一步現(xiàn)代化。

六、完善我國財政投入科研項目監(jiān)管的建議

為進(jìn)一步推進(jìn)財政投入科技項目監(jiān)管工作，充分發(fā)揮監(jiān)督機制的應(yīng)有功能，在借鑒中外相關(guān)制度的既有經(jīng)驗，并充分考慮到國際上有關(guān)財政投入科研項目監(jiān)管的發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，著眼于解決我國當(dāng)前財政投入科研項目監(jiān)管領(lǐng)域存在的突出問題，推動監(jiān)管工作取得新的更大成效，可考慮在如下幾個方面加以健全與完善。

1.建立行政監(jiān)督綜合協(xié)調(diào)機制，強化相互監(jiān)督與制衡

建立綜合協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)各級監(jiān)督主體的監(jiān)督對象、范圍、監(jiān)督職責(zé)與權(quán)限，監(jiān)理和督促落實協(xié)調(diào)監(jiān)督過程的有關(guān)制度，如互通情報和案件移送制度、相互協(xié)助制度等，建立與維護(hù)本級統(tǒng)一的監(jiān)督信息網(wǎng)，及時、準(zhǔn)確地掌握有關(guān)情況。大力改進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督，充分行使監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督監(jiān)察部門和審計部門不受被監(jiān)督者的直接制約和干擾。進(jìn)一步理順責(zé)權(quán)關(guān)系，強化課題承擔(dān)單位法人責(zé)任。完善公共財政投入的制衡機制，科技主管部門、財政主管部門依據(jù)職能分工，大力加強監(jiān)管服務(wù)，管好用好科研經(jīng)費，對財政投入科研項目的管理進(jìn)行相互監(jiān)督，審計部門要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強對財政投入科研項目的審計監(jiān)督。

2.建立健全監(jiān)督法律，深入推行監(jiān)督法治化

建立健全與監(jiān)督相關(guān)的法律制度，修改、制定綜合性的法律法規(guī)，加快制定專門的監(jiān)督法律制度?？偨Y(jié)提煉各規(guī)范性文件中的基本原則，將實踐檢驗有效、合理的基本原則法制化，同時在設(shè)計相應(yīng)的具體監(jiān)管規(guī)則時，盡可能地實現(xiàn)原則性與靈活性的結(jié)合，提高監(jiān)管規(guī)則的可操作性。完善法律責(zé)任體系，建立監(jiān)督的自我約束，強化監(jiān)督效果的評價，落實監(jiān)督主體的行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。轉(zhuǎn)變國家科技計劃項目合同的認(rèn)識觀念，明確國家科技計劃項目合同的民事屬性，確定項目合同在我國財政科技投入項目的確立和監(jiān)督管理中“準(zhǔn)據(jù)法”的地位，并適用《合同法》予以規(guī)范和救濟，賦予科技計劃項目合同具有民事可訴性。

3.完善全過程監(jiān)督的運行機制，強化事前監(jiān)督和事中監(jiān)督

建立全面化的科學(xué)的監(jiān)督機制，實現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的有機統(tǒng)一。強化事前監(jiān)督機制，充分發(fā)揮政府科技領(lǐng)導(dǎo)小組在科技項目決策中的作用，建立對發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大科技政策制定、重大科技制度調(diào)整和財政科技經(jīng)費預(yù)算安排等機制;建立科技項目監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)和全面的風(fēng)險管理制度，完善風(fēng)險識別、評估、應(yīng)對與處置機制;充分咨詢行業(yè)部門、領(lǐng)域?qū)＜业雀鞣矫嫒耸恳庖?。建立健全事中監(jiān)督機制，發(fā)揮科技活動管理層和各創(chuàng)新主體組成的執(zhí)行機構(gòu)作用，對科技計劃項目的實施開展定期與不定期相結(jié)合的監(jiān)督活動。完善事后監(jiān)督機制，建立政府與社會相結(jié)合的項目驗收和評估機構(gòu)體系，進(jìn)一步探索推進(jìn)績效評價工作，促進(jìn)管理、監(jiān)督與績效評價更加緊密結(jié)合。建立國家科技項目監(jiān)督評估委員會，對項目的全過程進(jìn)行跟蹤獨立的監(jiān)督;探索與完善科技計劃項目第三方托管和監(jiān)理制度，強調(diào)以專家和專業(yè)機構(gòu)為依托，開展多層次的全過程監(jiān)督。

4.創(chuàng)新社會監(jiān)督機制，激活第三方監(jiān)督功能

完善人民群眾監(jiān)督機制，以法律形式明確群眾監(jiān)督的地位、權(quán)限、程序及群眾監(jiān)督中所涉部門的責(zé)任，并建立舉報反饋、獎勵以及保密和保護(hù)等機制。改善傳媒監(jiān)督，規(guī)定建立傳媒曝光案件立案等級和追查制度，加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與傳統(tǒng)傳媒監(jiān)督的互動，形成監(jiān)督合力。建立科技項目管理特邀觀察員制度，從政府部門、民主黨派、人民團體、企業(yè)、事業(yè)單位中聘請?zhí)匮^察員，參與科技項目管理相關(guān)工作和活動，積極配合對科技項目的立項、中期檢查、驗收等環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見建議。加大對各種形式舉報的處理力度，建立健全包括網(wǎng)絡(luò)、電話、郵件、通信等方式的舉報系統(tǒng)和制度，完善相關(guān)的社會監(jiān)督、獎勵和保護(hù)的制度。

5.完善違規(guī)行為處理和信用規(guī)范機制，加大獎懲力度

建立科技項目分類監(jiān)督指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范和責(zé)任機制，形成科學(xué)規(guī)范、客觀公正、形式多樣、監(jiān)管有力、運行良好的科技項目監(jiān)管責(zé)任體系。增強科技界廉潔自律意識，努力營造良好的科研誠信環(huán)境。建立和完善問責(zé)制度，以責(zé)任來約束政府項目決策部門、項目管理部門、項目承擔(dān)單位等，對不遵守法律法規(guī)造成的重大損失，依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。堅持和完善專家評審監(jiān)督制度，建立項目評審信息反饋制度，完善專家責(zé)任追究制度。建立健全信用管理體系，進(jìn)一步完善項目負(fù)責(zé)人資格、評估評審資料、項目任務(wù)合同和接受評估評審行為的信用規(guī)范，建立信用評價體系和信用數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，加強失信行為懲戒機制。加大對當(dāng)前項目監(jiān)管中比較突出的違規(guī)行為的處置力度，堅決從嚴(yán)處置一批典型的違規(guī)案件，持續(xù)保持對有僥幸心理者的高壓震懾。

6.創(chuàng)新財政投入科技項目經(jīng)費專項監(jiān)管制度

科學(xué)設(shè)計財政科技經(jīng)費管理制度，根據(jù)各行業(yè)部門或系統(tǒng)承擔(dān)的年度工作任務(wù)、經(jīng)濟社會發(fā)展對科技的需要等分配使用。增強項目指南制定的公開性，促進(jìn)專家評審電子化、評審意見檔案化，探索設(shè)立獨立的“監(jiān)察專員辦公室”制度。建立科研經(jīng)費預(yù)算調(diào)整審核機制，增加科研經(jīng)費使用自主權(quán)，允許根據(jù)科研活動需要適當(dāng)調(diào)整經(jīng)費用途，重在加強科研經(jīng)費的過程監(jiān)管和績效評估。充分適應(yīng)科研活動規(guī)律，完善間接成本補償機制，明確補償渠道，提高補償水平，增加績效支出。改革結(jié)余經(jīng)費的處理制度，合理分配結(jié)余經(jīng)費。改進(jìn)內(nèi)部項目經(jīng)費使用機制，優(yōu)化財政投入科技經(jīng)費分類管理模式，借鑒企業(yè)財務(wù)管理模式，實現(xiàn)項目經(jīng)費使用的全過程監(jiān)督，建立有利于自主創(chuàng)新的科技評價體系。

7.完善企業(yè)實施科技計劃項目的廉政監(jiān)管

完善法人項目負(fù)責(zé)人責(zé)任制，使項目負(fù)責(zé)人擁有責(zé)任范圍內(nèi)的充分自主權(quán)，同時嚴(yán)格遵守項目經(jīng)費預(yù)算并接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。根據(jù)項目實施的需要，打破單位、所有制界限對項目責(zé)任進(jìn)行優(yōu)化組合。實施配套質(zhì)量監(jiān)控人，負(fù)責(zé)對項目的關(guān)鍵研究環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制。健全完善企業(yè)科技項目經(jīng)費管理機制，企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合有關(guān)科研經(jīng)費管理辦法及企業(yè)自身的實際情況，制定規(guī)范統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理辦法。完善企業(yè)科研項目預(yù)算、決算的財務(wù)核算體系，改進(jìn)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費核算方式，財務(wù)部門進(jìn)行科研經(jīng)費獨立核算。完善企業(yè)參與一般科技計劃的績效評估，探索加強對參與后補助企業(yè)的資格審查、項目實施過程監(jiān)管、項目驗收和評估、補助資金核算和管理及補助后的效果評估。

8.建立健全科技項目監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺

在經(jīng)費監(jiān)管中心門戶網(wǎng)站的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一并貫穿項目決策、實施全過程的項目監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺及相應(yīng)的監(jiān)管制度，包括檔案資料、項目管理平臺、信息分析研究系統(tǒng)等。切實加大政務(wù)公開力度，完善項目課題立項、績效、違規(guī)行為等信息的公開或公示制度，加強科技信息網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)平臺建設(shè)，推行行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，實現(xiàn)行政權(quán)的行使除涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私等情況除法律規(guī)定不得公開的以外，一律對社會公開。加強熱點問題監(jiān)管執(zhí)行情況的網(wǎng)上披露力度，推動監(jiān)管工作的網(wǎng)絡(luò)互動，及時化解各方疑問。

做好財政投入科研項目的監(jiān)管工作是一個長期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是社會各界尤其是科技界、產(chǎn)業(yè)界、高教界持續(xù)關(guān)注的一個焦點，更是紀(jì)檢監(jiān)察部門持之以恒的努力方向。要從根本上改變現(xiàn)有局面，讓黨和國家更加放心，讓社會各界和人民群眾更加滿意，需要繼續(xù)堅持黨和國家關(guān)于科技領(lǐng)域紀(jì)檢監(jiān)察的戰(zhàn)略方針和指導(dǎo)原則，在中央紀(jì)委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署安排下，進(jìn)一步發(fā)揮各級監(jiān)察監(jiān)督部門的積極性和智慧，努力動員全社會的強大監(jiān)督力量，不斷完善相關(guān)法律和制度，積極開展方式、方法、手段創(chuàng)新，大力營造科研誠信環(huán)境，最終從道德層面、制度層面和機制層面消除不利于監(jiān)管的各種障礙，從而使我國的財政投入科研項目監(jiān)管工作真正走上良性循環(huán)的軌道。