錢 津

改善民生與政府職能的規(guī)范化
——兼談跨越“中等收入陷阱”

錢 津

市場經(jīng)濟條件下，改善民生主要依靠市場，而不能依靠政府超越職能為老百姓多做“好事”。掉入“中等收入陷阱”的國家有一個共同的特點，就是政府將社會福利搞上去了，而市場化的經(jīng)濟運行方式始終未能建立起來。為避免掉入“中等收入陷阱”，在中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，必須高度理性地進行市場化的經(jīng)濟建設(shè)，嚴格執(zhí)行財政法規(guī)，嚴肅進行預算管理，明確市場經(jīng)濟條件下的政府職能，分清公共服務(wù)與公共救助的區(qū)別，徹底改變某些公共領(lǐng)域的混亂局面。

政府;市場;中等收入陷阱;公共服務(wù);公共救助;預算

國家“十一五”規(guī)劃時期，最重要的成就之一是全國的財政收入從3.16萬億元增加到8.31萬億元。而在“十二五”規(guī)劃開局的2011年，全國的財政收入又進一步突破了10萬億元。在財政收入激增的前提下，當前，要特別防止政府在強化社會保障職能、為老百姓“做好事”的旗號下，偏離培育市場的職能，隨意“越位”，任意擴大支出，從而阻礙社會轉(zhuǎn)型的順利進行。

一、改善民生的財政支出應受預算的約束

當前，無論從改善民生的現(xiàn)實需要還是從民意來講，都需要現(xiàn)實地督促政府強化社會保障職能，為老百姓多做好事。因此，可能會有許多人認為，政府為改善民生而多做的“好事”，應該受到鼓勵和支持。何況，我們這里講到的“好事”，都是指真正可以使老百姓得到實惠的好事，不是所謂的出力不討好的“好事”。

對此，我們需要明確說明，對于這方面的“好事”，政府并不能因為受老百姓歡迎，就可以多做，最直接的限制是來自預算。

不論是哪一級政府，其財政支出都必須受到預算的約束。《預算法》規(guī)定“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行”。所以，最簡單地講，政府為老百姓做“好事”不能超過財政預算的限制。在嚴格執(zhí)行預算管理的前提下，只能是政府有多少為老百姓做“好事”的預算，才能實際地為老百姓做多少“好事”。不論是哪一級政府，都不能脫離本級預算的約束。在一個法治的社會里，每一級政府，包括中央政府在內(nèi)，都必須無條件地接受相關(guān)法律的約束，不能任意而為，即使是為老百姓去做真正有意義的“好事”，也是不允許超越法律規(guī)制的。根據(jù)我國《預算法》規(guī)定，“中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準”。因此，各級政府的預算并不是由本級政府或上一級政府決定的，而是相應地由全國人民代表大會或地方各級人民代表大會審查和批準的，這是各級政府必須接受的法律約束。如果政府擅自超過預算為老百姓多做“好事”，也沒有按規(guī)定申請追加預算，那么，可以肯定地說，政府這樣為老百姓多做“好事”，還不如不做。因為，相比之下，老百姓更需要一個守法的政府，而不是一個不講預算約束不講法治的政府。特別是，只要政府突破預算為老百姓多做“好事”，在沒有預算支撐的狀態(tài)下，不論是哪一級政府，都會采取東挪西借的辦法調(diào)撥資金，必然會在一定程度上打亂預算，破壞預算的嚴肅性，造成財政工作的混亂和損失。

二、預算必須與政府的應盡職能相一致

更進一步地講，各級政府包括中央政府，在編制預算報請全國人民代表大會或地方各級人民代表大會審查和批準時，也有一個各級政府必須自覺接受法律約束的問題，即政府不能超越法律賦予政府的職能做事，預算必須要與政府的應盡職能相一致。也就是說，不論是哪一級政府，即使是中央政府，改善民生、為老百姓做好事都必須依法編制預算，不能超越法律的約束。

這里需要分清政府所擔負的公共服務(wù)職能與公共救助職能的區(qū)別。就為老百姓做“好事”來講，政府既具有公共服務(wù)的職能，又具有公共救助的職能，兩者都需要認真履行，但是不能將公共服務(wù)搞成公共救助，更不能將公共救助搞成公共服務(wù)。在公共服務(wù)與公共救助之間是有嚴格的法律界限的，兩者是絕對不能混淆的。

從一般的意義上講，公共服務(wù)并不包括政府日常進行的經(jīng)濟管理和公共管理等各個方面的職能活動，也就是說政府依據(jù)自身職能進行的行政性管理，包括維護經(jīng)濟秩序和社會秩序的管理行為，以及影響國民經(jīng)濟運行和社會整體利益的政策法規(guī)實施，并不屬于與公共救助相區(qū)別的公共服務(wù)。公共服務(wù)是指政府可以使公民的某種具體的直接需求得到滿足的服務(wù)行為或措施。所有的公民都必然有衣、食、住、行以及生產(chǎn)發(fā)展和生活娛樂等等方面的需求。對于這些方面的需求，一般稱為公民的直接需求。公共服務(wù)需要滿足的就是公民的某些直接需求，即可使公民通過政府提供的服務(wù)直接受益。比如，在國民教育中，實施了公共財力或公共資源的投入，這就是政府提供的教育方面的公共服務(wù)。當前，作為最為重要的財政法則之一，就是政府提供的公共服務(wù)必須均等化，不能歧視任何公民。這也就是說，公共服務(wù)是面向每一位公民的，不允許存在厚此薄彼的傾斜性政府行為。

公共救助一般是指對于遭受特大自然災害或特殊困難、基本失去勞動能力或其他一些城鄉(xiāng)低收入家庭給予的必要的生活物質(zhì)幫助或精神救助，以維持被救助對象的基本生活需求或保障低收入家庭的最低生活水平。救助主要包括四個方面:一是災難救助。這是指政府對于受到特大自然災害的公民給予的物質(zhì)救助。二是生活救助。這是指給予失去勞動能力的公民的基本生活救助。三是低收入救濟。當一個公民家庭的收入水平低于當?shù)鼗驀易畹蜕畋Ｕ暇€時，政府需要實施救濟，以保障這些家庭維持現(xiàn)實最低生活水平。四是其他特殊救助。包括迷路、迷山、車禍、火災、失竊、溺水等方面的救助。在現(xiàn)代社會，根據(jù)不同類別、不同需要或標準，公共救助可以有多樣表現(xiàn)。依據(jù)救助內(nèi)容，公共救助分為生活救助、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、安全救助、法律援助等等;依據(jù)救助手段，公共救助分為資金救助、實物救助和服務(wù)救助等等;以時間劃分，公共救助分為長期性救助、暫時性救助和周期性救助等等。在目前的財政法規(guī)下，公共救助為被救助對象提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金、實物或服務(wù)，目的是在維護社會公平與社會穩(wěn)定之間尋求必要的均衡，作為現(xiàn)代社會的人道主義保障。公共救助也是社會保障制度中的一道安全網(wǎng)。因此，公共救助的責任只能是使被救助對象的生活相當于或略微高于最低生活標準，以保持市場經(jīng)濟條件下的社會活力，只要被救助對象能夠自力達到最低生活水平或已無特殊的困難，政府的救助行動就要相應中止。

目前，在中國財政的支出中，最為困惑的是保障性住房支出問題。保障性住房照現(xiàn)在的做法搞下去，各級財政預算都無法做出合理的解釋，都是對于公共服務(wù)與公共救助的政府職能的混淆。保障房已經(jīng)動用了各級政府的大量財政資金，這是納入了預算的，而非預算外的支出;但是，若將保障房納入公共服務(wù)范疇，就全國范圍講，沒有一個地方做到均等化，即全部違背公共服務(wù)均等化原則;若將保障房納入公共救助范疇，就全國范圍講，沒有一個地方不是在不斷地擴大保障范圍和提高保障標準，即全部違背公共救助必須保持最低生活水平不得超過的基本原則。而且，各地政府現(xiàn)在是爭相在保障房方面努力為老百姓多做“好事”，這樣的多做“好事”能夠提倡嗎?對此，我們認為，必須嚴格執(zhí)行財政法規(guī)，明確市場經(jīng)濟條件下的政府職能，分清公共服務(wù)與公共救助的區(qū)別，徹底改變保障房領(lǐng)域的混亂局面，嚴肅預算管理，決不能因為擴展保障房建設(shè)是在為老百姓多做“好事”而容忍或放縱政府預算的脫軌。

三、改善民生主要需依靠市場

可以肯定的是，無論是在預算外，還是在預算內(nèi)，政府為老百姓多做“好事”，其目的都是為了改善民生。問題在于，在市場經(jīng)濟條件下，改善民生是主要依靠市場，還是主要依靠政府。如果是需要主要依靠政府，那當然就需要政府為老百姓多做“好事”，政府將“好事”做得越多越好，政府越是能夠為老百姓做“好事”，民生越是能夠得到改善。但是，人們必須清楚，市場經(jīng)濟體制與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的主要區(qū)別之一，就是改善民生主要依靠市場，而不是政府直接地為老百姓多做“好事”。

在市場經(jīng)濟條件下，政府只能為老百姓做好自身職能規(guī)定的“好事”，既不能多做，也不能少做。在教育領(lǐng)域，政府要促進國民教育的公平，有效配置公共教育資金與資源，加快縮小地區(qū)教育差距。在增加就業(yè)方面，政府要落實基本政策和進一步完善提高就業(yè)的各種措施。在社會保障體系建設(shè)方面，政府要努力維護勞動者權(quán)益、提高勞動者的市場流動性和競爭性。在醫(yī)藥衛(wèi)生方面，政府要盡快讓老百姓得到體制改革的實惠，提供大多數(shù)人滿意的公共衛(wèi)生服務(wù)。除此之外，政府還需要依據(jù)自身職能為老百姓做許多的事，但是，無論如何，走市場經(jīng)濟道路，畢竟政府的作用是有限的。改善民生，政府可以解決一些涉及百姓切身利益的問題，只不過，能夠起直接推動作用的必須是市場。只有通過發(fā)展市場，保障老百姓包括城市的工薪族和農(nóng)村廣大糧農(nóng)的收入水平不斷提高，中國的改善民生才能獲得真正的經(jīng)濟基礎(chǔ)，中國的市場經(jīng)濟改革與發(fā)展才能走上正確的軌道。

國家“十二五”規(guī)劃綱要指出:“按照市場機制調(diào)節(jié)、企業(yè)自主分配、平等協(xié)商確定、政府監(jiān)督指導的原則，形成反映勞動力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟效益的工資決定機制和增長機制。健全工資支付保障機制。完善最低工資和工資指導線制度，逐步提高最低工資標準，建立企業(yè)薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度，積極穩(wěn)妥擴大工資集體協(xié)商覆蓋范圍。改革國有企業(yè)工資總額管理辦法，加強對部分行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控，縮小行業(yè)間工資水平差距。完善公務(wù)員工資制度。完善符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的事業(yè)單位收入分配制度。”因此，在中國即將實現(xiàn)工業(yè)化的前期階段，以致在今后的長遠發(fā)展過程中，中國改善民生主要是依靠市場化地提高老百姓的收入，而不是不斷地提高政府給予老百姓的各種財政補貼乃至保障房，由此需要全國各地的工薪水平在今后一個時期內(nèi)都有較大的提升。

依靠市場改善民生，并不是僅僅依靠政府調(diào)高企業(yè)的最低工資標準，更重要的是必須大幅度地提高目前一般工薪階層的收入水平和農(nóng)村廣大糧農(nóng)的收入水平。從現(xiàn)實來看，目前在企業(yè)，一些高管的工薪收入水平并不低，工薪低的只是一般員工和基層管理干部。改善民生，主要是提高這些相對低的工薪階層的收入，而不是讓各級政府為這些老百姓多做好事。從農(nóng)村來看，目前種蔬菜的、種經(jīng)濟作物的農(nóng)民，其收入在農(nóng)村也是相對較高的，收入相對低的是種糧的農(nóng)民。一方面，政府一直嚴格控制著糧價，即使是種糧大戶，其收入也是與種菜大戶不可比的，另一方面，中國的糧食生產(chǎn)還基于小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)支撐，達不到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，生產(chǎn)效率低下，收入自然受到限制。對此，要依靠市場改善民生，既要求提高糧價，更要求迅速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而不是在小農(nóng)經(jīng)濟不變的前提下，僅限于由政府發(fā)放給農(nóng)民各種低水平的生活補貼和少量的生產(chǎn)補貼。

四、政府不能取代市場的作用

改善民生要依靠市場，不允許以政府的作用取代市場的作用。這是一個涉及市場經(jīng)濟健康發(fā)展和市場經(jīng)濟體制逐步完善的重要問題。

如果任由政府為老百姓多做好事，以改善民生，而不是依靠市場的發(fā)展大幅度地提高百姓的貨幣收入這樣的情況持續(xù)下去，將來就有可能重蹈拉美國家和一些東亞國家的覆轍，難以跨越“中等收入陷阱”。

所謂的“中等收入陷阱”是指20世紀一些新興國家的經(jīng)濟發(fā)展在突破人均GDP1000美元之后，很快奔向了人均GDP3000美元的起飛階段，但是，到此之后，經(jīng)濟快速發(fā)展過程中積攢的各種矛盾開始爆發(fā)，而其時體制與機制的更新沒有大的進展，于是國家在經(jīng)濟快速發(fā)展之后，增長不斷回落或者是長期處于停滯狀態(tài)，始終停留在中等收入發(fā)展階段，沒有真正地實現(xiàn)工業(yè)化，距離高收入國家存在著很大的發(fā)展差距。由于在這方面沒有能夠很好地發(fā)展起來的國家最先主要是一些拉丁美洲國家，所以，后來有人將“中等收入陷阱”又稱之為“拉美陷阱”。2006年，世界銀行發(fā)布的《東亞經(jīng)濟發(fā)展報告(2006)》，明確提出“中等收入陷阱”的概念。基本涵義是指:即鮮有中等收入的經(jīng)濟體成功地躋身為高收入國家，這些國家往往陷入了經(jīng)濟增長的停滯期，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術(shù)研制方面與富裕國家競爭。按照世界銀行的分析，一些東亞新興國家正在重復拉美國家的老路，未能成功實現(xiàn)對于“中等收入陷阱”的跨越。事實上，在東亞，似乎成功跨越“中等收入陷阱”的國家或地區(qū)只有日本、韓國和中國的臺灣地區(qū)。

如果中國在從中等收入國家向高收入國家的社會轉(zhuǎn)型進程中，繼續(xù)重復并始終保持過去由低收入國家發(fā)展到中等收入國家的既定模式，那就很容易出現(xiàn)不適應經(jīng)濟高速增長的狀態(tài)，使得中國的人均GDP難以達到1萬美元，即難以進入高收入國家行列。所以，在中國2010年實現(xiàn)人均GDP4000美元之后，若不格外地加以警惕，那是很容易與那些拉美國家和東亞國家一樣，遇到較大的系統(tǒng)性風險，出現(xiàn)經(jīng)濟增長大幅波動或陷入長期停滯，像那些國家一樣長期徘徊在中等收入階段，久久不能成為一個高收入國家。

對于“中等收入陷阱”問題，截至目前，已引起世界廣泛的關(guān)注和已有眾多的研究。一般認為:產(chǎn)生這一問題主要有五個原因:一是這些國家錯過了發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換時機。在進入中等收入國家后，未能及時轉(zhuǎn)換已經(jīng)過時的發(fā)展模式。二是這些國家遇到了難以克服的技術(shù)創(chuàng)新瓶頸。即進入中等收入國家后，沒有在技術(shù)的自主創(chuàng)新和人力資源開發(fā)方面大幅度地增加投入，培育新的競爭優(yōu)勢，結(jié)果落后一步，造成其后的步步落后。三是這些國家對社會公平未能給予足夠的重視。國內(nèi)收入差距的迅速擴大導致了中低收入家庭消費不足，由此使消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用大為減弱。四是這些國家后來的經(jīng)濟政策出現(xiàn)了一些偏差。經(jīng)濟管理缺乏有效的制度約束，宏觀經(jīng)濟政策缺乏穩(wěn)定性，政府借債過多，國內(nèi)通貨膨脹和國際收支不平衡等困難長期存在，由此頻發(fā)經(jīng)濟危機。五是這些國家體制變革滯后。體制的變革受到既得利益集團的阻礙，嚴重落后于經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟特別強調(diào)的市場配置資源的基礎(chǔ)性作用受到壓制。然而，今天看來，以上五大原因的探索缺乏更為深刻的概括，基本上都是側(cè)重于一些具體的政策失誤方面，怨天怨地，怨這些國家未能成就好事。其實，統(tǒng)觀全局，可以說，這些掉到“中等收入陷阱”的國家有一個共同的特點，就是進入中等收入國家之后，政府迅速將社會福利搞上去了，而市場化的經(jīng)濟運行方式卻始終未能有效地建立起來。

因此，避免“中等收入陷阱”，對于中等收入國家，最重要的教訓基本可以歸納為兩條:第一，政府不要超越職能提高社會福利;第二，發(fā)展經(jīng)濟必須建立有效的市場化的運行方式。

對于第一條教訓的解讀，就是政府不能為老百姓多做“好事”，政府只能做自己該做的事，既不要取代市場作用，也不要奉行福利至上主義。對于第二條教訓的解讀，就是改善民生必須主要依靠市場，提高老百姓的收入要靠市場，提高老百姓的生活水平還是主要依靠市場，必須有效地發(fā)展市場，才能有效地發(fā)展經(jīng)濟，才能真正地改善民生。

總而言之，政府為老百姓多做“好事”，取代市場改善民生的作用，存在難以跨越“中等收入陷阱”的風險。因此，在中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，必須堅決防止政府為老百姓多做好事，必須高度理性地進行市場化的經(jīng)濟建設(shè)，必須充分依靠市場改善民生，順利實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型，成功跨越“中等收入陷阱”，迎接工業(yè)化的基本實現(xiàn)和全面建設(shè)小康社會的偉大奮斗目標的實現(xiàn)。

［1］劉詩白.體制轉(zhuǎn)型論［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008.

［2］王振中主編.經(jīng)濟危機與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:社會科學文獻出版社，2011.

［3］錢津.感受騰飛——論中國工業(yè)化與通貨膨脹［M］.北京:人民出版社，2010.［J］

［4］錢津.中國現(xiàn)實經(jīng)濟求索［M］.北京:企業(yè)管理出版社，2011.

［5］劉燕，薛蓉，付春光.中國社會的轉(zhuǎn)型路徑與轉(zhuǎn)型風險——兼論“中國模式”［J］.財經(jīng)問題研究，2011，(12).

F121

A

1003—0751(2012)02—0033—04

2012—01—08

錢津，男，經(jīng)濟學博士，中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員(北京 100836)。

責任編輯:曉 立