劉 青

美聯(lián)邦職業(yè)教育立法及其啟示

劉 青

職業(yè)教育是教育體系中與社會經(jīng)濟結(jié)合最為緊密的一種教育形式，需要國家通過立法來進行規(guī)范和引導。美國職業(yè)教育的快速發(fā)展很大程度上得益于職業(yè)教育立法的規(guī)范與完善。美國的職業(yè)教育史就是一部美國職業(yè)教育立法史。以美國職業(yè)教育立法歷程為線索，探求美國聯(lián)邦政府在職業(yè)教育立法方面的特點，以期對我國職業(yè)教育立法有所啟示。

美聯(lián)邦；職業(yè)教育立法；啟示

職業(yè)教育作為教育體系中最具生產(chǎn)性和社會性的一種教育形式，涉及政府、企業(yè)、學校、師生等多元主體的利益，具有復(fù)雜的法律關(guān)系，需要國家通過立法來進行規(guī)范和引導。美國的職業(yè)教育直到今天，在世界上依然是最成功的模式之一，聯(lián)邦立法在其職業(yè)教育的發(fā)展中起著關(guān)鍵的作用。我國的職業(yè)教育立法雖然取得了較大的進步，但在實踐運用中也逐漸暴露一些問題。本文對美國職業(yè)教育立法進行探討，可為修訂與完善我國未來的職業(yè)教育立法提供借鑒與參考。

一、美國的主要職業(yè)教育法案

在美國的職業(yè)教育發(fā)展史上，有幾部主要的職業(yè)教育法案舉足輕重。

（一）《莫雷爾法案》（Morri Act）

19世紀，由于美國各州治教的傳統(tǒng)，職業(yè)教育因各州的財力不同而發(fā)展水平不同，影響了美國經(jīng)濟的整體發(fā)展。鑒于這種形勢，1862年，美國國會通過了《莫雷爾法案》。

該法案的主要內(nèi)容是：按各州在國會中參議院和眾議院人數(shù)的多少分配給各州不同數(shù)量的國有土地，各州應(yīng)當將這類土地的出售或投資所得收入，在5年內(nèi)至少建立一所“講授與農(nóng)業(yè)和機械工業(yè)有關(guān)的知識”的學院?！赌谞柗ò浮返念C布，標志著美國職業(yè)教育立法的開始，確立了聯(lián)邦政府通過資金資助職業(yè)教育的做法，使美國職業(yè)教育從學院式辦學模式中解脫出來，開始重實用知識和技能，對于美國以后職業(yè)教育的穩(wěn)步發(fā)展起到了重要的奠基作用?！赌谞柗ò浮烦雠_后，聯(lián)邦政府隨后推出一系列的補充法案，不久，美國就有28個州建立了68所“贈地學院”。此外，各州也相繼建立起農(nóng)工學院或機械學校，有的學院在校內(nèi)附設(shè)職業(yè)技術(shù)教育機構(gòu)。從1862年到1880年的短短18年的時間，高等學校由9所猛增至500余所。[1]

（二）《史密斯—休斯法案》（Smith-Hughes Act）

20世紀初期的工業(yè)革命的縱深發(fā)展，促使各方呼吁重視職業(yè)教育。工業(yè)社會，機器代替人力，大量生產(chǎn)的裝配線出現(xiàn)，工廠取代了家庭成為生產(chǎn)單位，對各項技術(shù)性勞工需求激增。傳統(tǒng)的學徒制所訓練出的勞工，有其質(zhì)與量的限制，難以供給足夠的技術(shù)勞工。而當時美國學校課程偏重一般知識傳授，而不重視技術(shù)訓練，許多科目根本不合實用，有學者認為，技術(shù)是訓練出來的，因此，要求加強實際操作課程。美國國會在大勢所趨之下，于1914年成立國家對職業(yè)教育援助委員會（Commission on National Aid Vocational Education），就職業(yè)教育問題深人研究，提出了報告，直言職業(yè)教育之迫切性，強調(diào)對職業(yè)教育補助的重要性，同時，向國會提出立法草案，歷經(jīng)兩年辯論，1917年，美國國會通過《史密斯—休斯法案》。

該法案的主要內(nèi)容有：設(shè)立聯(lián)邦職業(yè)教育委員會和州職業(yè)教育委員會；聯(lián)邦政府對各州發(fā)展職業(yè)教育提供資助；聯(lián)邦政府提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和家政等方面教育的師資培訓，對職業(yè)教育師資培訓的機構(gòu)給予資助；在公立中學開設(shè)職業(yè)科目，設(shè)置供學生選修的職業(yè)課程；職業(yè)教育的形式有全日制、半日制、訓練班和技工夜校，并對每一種形式的實踐課和理論課課時作了具體規(guī)定。[2]《史密斯—休斯法案》在美國職業(yè)教育史上具有劃時代的意義。它將美國的職業(yè)教育擴展到中等教育層次，并把職業(yè)教育劃分為農(nóng)、工、商、家政、師范等專業(yè)，從而確立了美國職業(yè)教育制度。該法首次為聯(lián)邦政府資助中等職業(yè)教育體制提供了法律保障，確立了美國的雙元教育體系，使普通教育和職業(yè)教育開始分流，標志著美國的職業(yè)教育體系開始形成?？梢哉f，這是世界上最早的真正意義上的職業(yè)教育立法。

《史密斯—休斯法案》通過后，美國職業(yè)教育得到蓬勃發(fā)展。1917-1921年，接受聯(lián)邦政府資助的職業(yè)學校的入學人數(shù)由164 186人增到323 028人。參加聯(lián)邦政府資助的師資培訓的人數(shù)由1918年的6 589人增加到13 358人。[1]美國國會在隨后的20年間又通過一系列補充法案，規(guī)定政府增加對職業(yè)教育的聯(lián)邦資助金額，使撥款增加到2 900萬美元，擴大資助范圍。

（三）《職業(yè)教育法》（Vocational Education Act）

20世紀60年代之后，服務(wù)業(yè)人力需求大增，以往職教立法以制造業(yè)為主，需要調(diào)整，新科目不斷出現(xiàn)，須納人聯(lián)邦撥款的項目。職業(yè)教育的成本很高，因常須更新設(shè)備，對此如不予以補助，能夠提供職教的學校仍然有限，因此，新法必須將此納人考慮。當時許多青年失學且失業(yè)，二者惡性循環(huán)，這些也須新立法來考量。有鑒于此，肯尼迪總統(tǒng)乃指派成立職業(yè)教育咨詢小組，在其總結(jié)報告中，強烈要求制訂新的職業(yè)教育法案，并提出立法草案。于1963年由國會通過，即為1963年的《職業(yè)教育法》。

與以往職業(yè)教育法律相比，它在許多方面有所突破：擴大了職業(yè)教育對象的范圍，使所有社區(qū)、所有年齡的公民都有機會接受職業(yè)訓練和再訓練；打破了職業(yè)教育拘泥于幾個職業(yè)的局限，強調(diào)職業(yè)“課程設(shè)計之目的在于提供個人就業(yè)所需的技術(shù)”，而不應(yīng)該受行業(yè)的限制。這樣，職業(yè)教育不再是某一行業(yè)培訓的代名詞，而是開始關(guān)注個人發(fā)展。[3]《職業(yè)教育法》的實施有力地推動了職業(yè)教育的發(fā)展，1964-1968年，美國接受職業(yè)教育的人數(shù)幾乎翻了一番，由450萬增至800萬，各級職業(yè)教育經(jīng)費總額也由1965年的6 105億美元增長到1969年的14 100億美元；[4]職業(yè)教育院校由1965年的405所增加到1975年的2 452所。招收高中生的二年制技術(shù)學院和社區(qū)學院，由1963年的701所增加到1977年的1 944所。[5]

（四）《卡爾—伯金斯法案》（Carl Perkins Vocational Education Act）

20世紀80年代以后，美國經(jīng)濟隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展進入了一個轉(zhuǎn)折期。聯(lián)邦政府為適應(yīng)新技術(shù)革命的浪潮并恢復(fù)美國的國際競爭力，制定和頒布了一系列法律條例，其中之一就是1990年頒布的《卡爾—伯金斯法案》。該法案強調(diào)職業(yè)教育與普通教育的交流與整合，學術(shù)能力與職業(yè)能力的一體化培養(yǎng)；第一次提出職業(yè)教育要面向全體人群，撥款的大部分用于有殘疾、失業(yè)、貧困群體的職業(yè)教育；注重工作與學校的密切聯(lián)系。該法案的頒布標志著美國職業(yè)教育理念與性質(zhì)的重大轉(zhuǎn)折———從“職業(yè)教育訓練”轉(zhuǎn)換為“勞動力教育訓練”，大大推進了美國職業(yè)教育的現(xiàn)代化進程。

（五）《從學校到工作機會法》（School—to—work Opportunities Act）

1994年通過的該法案特別強調(diào)企業(yè)與學校的合作，大力提倡合作教育，培養(yǎng)國家需要的高素質(zhì)、高技術(shù)的人力資源，并向這類計劃的實施提供資金。此外，該法案還向?qū)W生提供高中畢業(yè)證書或同等水平的其他證書、全國通用的技能證書、學位證書，克服了以往許多職業(yè)教育模式因缺乏證書造成的弊端。如果說1990年的《伯金斯法案》從宏觀上為普通教育與職業(yè)教育的整合做出引導的話，那么1994年頒布的《學校工作機會法案》則是對于綜合人才的培養(yǎng)的方式提出了細節(jié)性的引導。該法案頒布之后，聯(lián)邦政府開始實施“學校工作計劃”，許多大企業(yè)都積極地參與了這一計劃。如摩托羅拉和愛立信公司就發(fā)起了“2006學校操作學習計劃”，摩托羅拉公司從1995年起就從當?shù)芈殬I(yè)學校中選學生每周在生產(chǎn)線上工作20小時。

二、美國職業(yè)教育立法的主要特點

從美國職業(yè)教育立法的歷程中，可以看出美國職業(yè)教育的立法具有以下特點。

（一）立法的先行性和推動性

美國職業(yè)教育法律的制定是以一種自上而下的方式推進的。在美國，州享有獨立的立法權(quán)，聯(lián)邦不得干涉，聯(lián)邦主要通過撥款的方式實現(xiàn)對教育的干預(yù)，但在職業(yè)教育立法上，聯(lián)邦與州采取合作的形式，首先是聯(lián)邦制訂職業(yè)教育法，隨后各州出臺州職業(yè)教育法。因此，聯(lián)邦在職業(yè)教育立法上起了示范和推動作用。

（二）法律調(diào)整的適時性和連續(xù)性

隨著社會狀況的變化不斷對職業(yè)教育立法進行調(diào)整，是美國職業(yè)教育立法的一個顯著特征。特別是二戰(zhàn)后，幾乎每隔幾年就制定一部職業(yè)教育法案。如1963年國會通過的《職業(yè)教育法》，在1968年和1976年又分別進行了修訂；隨著社會教育觀念向終身教育轉(zhuǎn)變，1974年出臺了《生計教育法》。在系列職業(yè)教育法案的促進和推動下，職業(yè)教育也相應(yīng)地從早期的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、家政發(fā)展到以后的各行各業(yè)，逐漸形成較為完整的職業(yè)教育體系。

美國職業(yè)教育立法在注意適時性的同時，也注意法律的連續(xù)性。這種連續(xù)性表現(xiàn)在前后法案的繼承性很強，后法都是對前法的修改或補充；法案的內(nèi)容上體現(xiàn)由低到高，由點到面的層次性。如《史密斯—休斯法案》在《莫雷爾法案》主要解決農(nóng)業(yè)職業(yè)教育問題基礎(chǔ)上，擴大到工、商、家政等領(lǐng)域，職業(yè)教育的對象由少數(shù)人擴展到全部群體。

相比之下，我國的職業(yè)教育立法則明顯具有滯后性。1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》存在的缺陷愈發(fā)彰顯。既沒有任何修改或廢止條款，又沒有新的法案進行修正，與職業(yè)教育直接相關(guān)的法律法規(guī)尚未配套建立，對職業(yè)教育發(fā)展的資金保障、企業(yè)義務(wù)、管理職能和專門機構(gòu)等現(xiàn)階段職業(yè)教育發(fā)展所迫切需要規(guī)范的內(nèi)容，未能通過法律手段予以保障。

（三）法律內(nèi)容的可操作性和針對性

美國職業(yè)教育的各個法案，不僅包含指導性的原則規(guī)定，而且有具體實施的詳盡條款，包括要解決的問題、要達到的目標、需采取的措施。這種詳盡的條款使法律的實施具有很強的操作性。美國職業(yè)教育在立法時不求解決社會中的所有問題，而是圍繞社會中存在的最迫切需要的問題及下一階段的發(fā)展目標來制定，具有很強的針對性。如《莫雷爾法案》主要是為了解決為農(nóng)業(yè)培養(yǎng)技術(shù)人員問題；《退伍軍人法案》為了解決軍人安置就業(yè)問題；《合作訓練法案》是為了鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育。

我國的職業(yè)教育立法操作性不強，沒有相關(guān)的配套法規(guī)加以細化，缺乏明確的針對性。如我國的《中華人民共和國職業(yè)教育法》除第一章總則、第二章體系和第五章附則外，真正涉及實質(zhì)內(nèi)容的條款不過二十幾條。其中十條是涉及教育經(jīng)費籌措辦法，卻無相應(yīng)的具有強制性和實際可操作性的法規(guī)加以落實，其他幾個條款中，諸如“職業(yè)學校和培訓機構(gòu)設(shè)立條件”條款中，“與職業(yè)教育相適應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備”“相應(yīng)的經(jīng)費”“相適應(yīng)的教師”表述過于模糊，在實際實施中無法得到切實有效的執(zhí)行。

（四）法律制定的客觀性和科學性

美國職業(yè)教育的每次立法都是建立在高層次科學研究的基礎(chǔ)之上。立法前，通常指令一個國家級的智囊團對國內(nèi)外職業(yè)教育發(fā)展狀況進行較長時間的理論研究，通過幾年的實證調(diào)查，大量的數(shù)據(jù)分析，反復(fù)的論證，才得出結(jié)論。然后向國會遞交一份詳盡的提案，有些法案要經(jīng)過不斷的重復(fù)提案，國會根據(jù)提案，討論通過立法。因此，法律具有很強的客觀性和科學性。

三、美國職業(yè)教育立法對我國的啟示

當前，我國正處在一個經(jīng)濟和社會快速發(fā)展的重要歷史時期，對提高全民族素質(zhì)特別是企業(yè)從業(yè)人員隊伍素質(zhì)提出了新的更高的要求。職業(yè)教育的發(fā)展需要更多的法律依據(jù)和保障。美國職業(yè)教育在立法方面的成功經(jīng)驗，對于推進我國職業(yè)教育的改革與發(fā)展，具有重要的啟示。

（一）完善職業(yè)教育立法，建立職業(yè)教育法律法規(guī)體系

美國職業(yè)教育立法的過程，是一個不斷建立和完善職業(yè)教育法律法規(guī)體系的過程。從我國的情況來看，現(xiàn)有的職業(yè)教育法律存在很多問題。首先，我國的職業(yè)教育法律包括職業(yè)教育法律、職業(yè)教育法規(guī)和職業(yè)教育規(guī)章，有關(guān)職業(yè)教育的專門法律只有一部《中華人民共和國職業(yè)教育法》，行政法規(guī)很少，大量的是地方性法規(guī)和規(guī)章。其次，相應(yīng)的法律不配套，職業(yè)教育法律關(guān)系非常復(fù)雜，這就需要在總法下有一系列配套的法律，來保證職業(yè)教育的實施。加快諸如農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、殘疾人職業(yè)教育、職業(yè)教育的經(jīng)費保障、職業(yè)教育師資隊伍建設(shè)、企業(yè)職業(yè)培訓等方面的立法進程，形成一個完整的職業(yè)教育法律體系，確保全民性的職業(yè)教育得以全面、快速、健康地發(fā)展。再次，職業(yè)教育是與社會經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密的一種教育形式，必須對職業(yè)教育法進行適時的修改。第四，法律內(nèi)容除了原則性規(guī)定外，應(yīng)增強內(nèi)容的具體性和可操作性。堅持以具體為原則，以抽象為例外的立法精神。

（二）加強立法的嚴謹性和科學性，提高立法質(zhì)量

縱觀美國的職業(yè)教育發(fā)展史，是一個不斷研究、不斷探索、不斷實踐和不斷創(chuàng)新的過程。我國發(fā)展職業(yè)教育，也必須重視加強職業(yè)教育研究工作。一是加強理論研究，用科學的理論指導職業(yè)教育實踐，為職業(yè)教育的發(fā)展提供理論依據(jù)。二是加強工作研究，研究新情況，發(fā)現(xiàn)新問題，開拓新思路，制定新措施。三是加強政策研究，用政策調(diào)動社會各方面積極性，推進職業(yè)教育的深入發(fā)展。具體來說，可以參照美國的職業(yè)教育立法，我國在職業(yè)教育立法中，可以成立專門的委員會，系統(tǒng)地梳理我國現(xiàn)行有關(guān)職業(yè)教育的法律法規(guī)，結(jié)合實際中發(fā)生的各種案例和問題，找出目前需要規(guī)范的地方；對職業(yè)教育發(fā)達的國家和地區(qū)的職業(yè)教育立法案例和職業(yè)教育學理論進行系統(tǒng)的比較研究，作為我國制定職業(yè)教育立法的參照；對我國職業(yè)教育做大量、深入的實證調(diào)研，并對社會政治、經(jīng)濟、文化的走向作出科學預(yù)測，體現(xiàn)立法的實效性和前瞻性，并在此基礎(chǔ)上形成提案，提交審議。

（三）各級政府要高度重視職業(yè)教育工作

從美國的經(jīng)驗看，職業(yè)教育的發(fā)展必須依靠各級政府的大力推動。因此，各級政府應(yīng)從保持經(jīng)濟和社會健康、穩(wěn)定、和諧和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進一步提高對大力發(fā)展職業(yè)教育重要性、緊迫性的認識，像重視普通教育那樣重視職業(yè)教育，從機構(gòu)、政策、資金、人員等方面多層次、全方位的給予重點支持。

（四）強化職業(yè)教育經(jīng)費立法，保證職業(yè)教育的資金投入

從美國的成功經(jīng)驗看，職業(yè)教育的快速發(fā)展離不開政府財政資金的支持。每一項職業(yè)教育法案的頒布實施，聯(lián)邦政府和州政府對職業(yè)教育的撥款都有新的增加。經(jīng)費嚴重不足一直是制約我國職業(yè)教育發(fā)展的一個重要因素，我國政府對教育經(jīng)費的投入不足，而政府投入的有限資金，分配于職業(yè)教育的少之又少。我國職業(yè)教育投入主體是政府，非政府投入比例低且不穩(wěn)定。應(yīng)增加制度上的剛性，以法律作保障，保證職業(yè)教育資金的投入。具體來說，可以堅持“誰投資誰受益”的原則，采取多渠道發(fā)展職業(yè)教育的政策，支持企業(yè)積極投資參與職業(yè)教育，鼓勵社會各界捐資興辦職業(yè)教育，形成政府、企業(yè)和社會各界共同推進職業(yè)教育發(fā)展的良好局面。

[1]顧明遠,梁忠義.世界教育大系·職業(yè)教育[M].長春:吉林教育出版社,2000.

[2]國家教育委員會政策法規(guī)司，職業(yè)技術(shù)教育司.部分國家和地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育法規(guī)選編[M].北京:法律出版社,1990.

[3]Evans,R.N.and Herr,E.L.Foundations of vocatinnal.2nd ed.columbus,OH:Charles E.Merrill Publishing Company.

[4]馬驥雄.戰(zhàn)后美國教育研究[M].南昌:江西教育出版社,1991.

[5]教育部中等專業(yè)教育司.技術(shù)教育與職業(yè)教育[M].北京:人民教育出版社，1982.

American Vocational Education Legislation and Its Revelation to China

Liu Qing

Vocational education is the education form which is closely combined with social economic in the educational system.The country passes legislation to regulate and guide it.The history of American vocational education can be regarded as that of American vocational education legislation.The establishment and enforcement of the related acts is the important reason to the rapid development of American vocational education.The artical tries to reveal the characteristic of American vocational legislation through describing and analyzing it.So the clue to it is the legislation and reform of American vocational.Furthermore,some implications and suggestions are derived to Chinese vocational education development.

American vocational education;vocational education legislation;inspiration

劉青，女，浙江師范大學教師教育學院2009級碩士研究生，主要研究方向為教育人力資源。

G719

A

1674-7747（2012）04-0045-04

[責任編輯 曹 穩(wěn)]