姚建平

(華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京102206)

一、導(dǎo)論

針對目前我最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(以下簡稱“低保標(biāo)準(zhǔn)”)水平如何有大量的研究。例如，唐鈞采用“恩格爾系數(shù)法”、“收入比例法”對2010年的我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國的城市低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低［1］。有學(xué)者根據(jù)擴(kuò)展線性支出模型(ELES)測定我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的理論標(biāo)準(zhǔn)，并將其與近幾年的低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，實(shí)際給付水平明顯偏低?，F(xiàn)行低保線無論是在“量”上還是在“質(zhì)”上都無法滿足低保家庭的基本生活需要［2］。彭翔和徐愛軍同樣采用擴(kuò)展線性支出模型測算江蘇省城鄉(xiāng)居民的基本消費(fèi)支出，并以此評價(jià)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的合理性。結(jié)果表明，江蘇省的最次生活保障標(biāo)準(zhǔn)未能滿足居民的基本消費(fèi)需求［3］。其他類似的研究也大都證明了我國低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。例如有學(xué)者采用收入分布函數(shù)法對北京市最低生活保障線進(jìn)行測算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)北京市的低保標(biāo)準(zhǔn)存在明顯偏低現(xiàn)象［4］。高清輝將當(dāng)?shù)厣弦荒甓饶昶骄べY作為參照基礎(chǔ)設(shè)定救助力度系數(shù)，來衡量該地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)水平的高低。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，名義最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高的城市，如深圳、上海等，其實(shí)質(zhì)救助水平并不高［5］。吳碧英根據(jù)36 個(gè)中心城市的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(人均可支配收人、職工平均工資、人均地方財(cái)政支出、人均地方財(cái)政收人、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值)對其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各城市的最低生活保障標(biāo)偏低，有的城市可能過低［6］。

從計(jì)算方法本身也能大體判斷該方法計(jì)算出來的貧困線是偏高還是偏低。貧困線計(jì)算方法可以大體分為兩類:一類是相對貧困定位，另一類是絕對貧困定位。一般來說，采用相對貧困定位的計(jì)算方法所計(jì)算出來的貧困線會(huì)偏高，而采用絕對貧困定位的計(jì)算方法所計(jì)算出來的貧困線會(huì)偏低。例如，國際貧困標(biāo)準(zhǔn)方法以一個(gè)國家或地區(qū)平均收入或中位收入的50% ～60%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線。這種方法就屬于相對貧困定位，計(jì)算的貧困線通常比較高，因此主要被發(fā)達(dá)國家采用，發(fā)展中國家較少采用此法直接實(shí)施社會(huì)救助項(xiàng)目［7］。以消費(fèi)掛鉤來計(jì)算貧困線的方法非常多，但是絕大多數(shù)都屬于絕對貧困定位。例如，1990年，世界銀行按1985年的購買力平價(jià)(PPP)計(jì)算出每年370 美元為貧困線，后被簡化成“1 天1美元”的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。2008年，世界銀行以2005年的購買力平價(jià)進(jìn)行測算，將國際貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到“1 天1.25 美元”［8］。毫無疑問，“1 天1美元”法是國際通行的絕對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)。市場菜籃法最早由英國人朗特里在1601年提出。他當(dāng)時(shí)按照營養(yǎng)學(xué)家給出的一個(gè)人每天應(yīng)該需要的各種營養(yǎng)要素，將他們折合成相應(yīng)的食品。在此基礎(chǔ)上，按照市場上的最經(jīng)濟(jì)的價(jià)格將這些基本的消費(fèi)品折算成貨幣單位，以此作為劃分貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。市場菜籃法的根本理念是維持生存，因此該法計(jì)算的貧困線也會(huì)偏低。再如，恩格爾系數(shù)法是建立在恩格爾定律基礎(chǔ)上，貧困線的確定是以食品消費(fèi)支出除以已知的恩格爾系數(shù)求出所需的消費(fèi)支出。恩格爾系數(shù)法以食品支出為基礎(chǔ)，也是明顯的絕對貧困定位。世界銀行貧困問題專家馬丁·瑞沃林認(rèn)為貧困線=食品支出 + 基本非食品支出(簡稱“馬丁法”)。食品支出即達(dá)到一定的營養(yǎng)需要所必需的營養(yǎng)支出;在此基礎(chǔ)上，利用回歸模型方法，找出這樣一些貧困家庭——其用于食品方面的消費(fèi)剛好等于食品貧困線，計(jì)算他們的非食品支出，就是非食品貧困線［9］。馬丁法從本質(zhì)上是基于食品支出和貧困人口的非食品支出，因此采用該法計(jì)算的貧困線也會(huì)偏低。

消費(fèi)支出比例法既不是純粹意義上的相對貧困定位，也不是純粹意義上的絕對貧困定位，是兩者的折中。這是因?yàn)橄M(fèi)支出比例法所確定的貧困線是居民平均消費(fèi)支出的一定比例。它既不像收入比例法(例如國際貧困線法)那樣所確定標(biāo)準(zhǔn)往往過高，也不像市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法等法所確定的標(biāo)準(zhǔn)往往過低。就中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來說，考慮到要讓貧困群體一定程度上分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果，采用消費(fèi)支出比例法來計(jì)算和評價(jià)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平的高低是一種比較好的選擇。另外，從操作層面來看，與其他方法相比，消費(fèi)比例法最大的特點(diǎn)是計(jì)算簡單、調(diào)整方便、形象直觀且易于理解。從計(jì)算的角度來看，大部分以消費(fèi)支出為基礎(chǔ)的方法需要計(jì)算食品線和非食品線兩個(gè)部分，并且一些方法的食品線和非食品線計(jì)算非常復(fù)雜，非專業(yè)人士很難理解和掌握。例如，馬丁法和擴(kuò)展線性支出模型。從貧困線調(diào)整的角度來看，很多貧困線計(jì)算方法調(diào)整時(shí)通常也需要考慮食品和非食品兩個(gè)部分，因此調(diào)整起來比較復(fù)雜。而消費(fèi)比例法具有自動(dòng)調(diào)整功能的計(jì)算方法。只要當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出發(fā)生了變化，那么貧困線就按照既定的比例自動(dòng)調(diào)整［10］。有鑒于此，本文采用低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率(簡稱“消費(fèi)支出替代率”)來衡量低保標(biāo)準(zhǔn)的高低。消費(fèi)支出替代率概念界定如下:消費(fèi)支出替代率=最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)/當(dāng)?shù)鼐用衿骄M(fèi)支出。消費(fèi)支出替代率越高，說明該地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)越高，反之亦然。

二、當(dāng)前中國城市低保標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)支出替代率水平

目前能找到的低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)口徑主要有兩種:一是各區(qū)縣確定低保標(biāo)準(zhǔn)后逐級上報(bào)，最后由民政部按照省、地級市和區(qū)縣匯總。二是36 個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)由民政部社會(huì)救助司低保處進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。從時(shí)間上來看，36 個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)是目前已公布的低保標(biāo)準(zhǔn)資料中最完整的。36 個(gè)中心城市一般都是各省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此36個(gè)中心城市消費(fèi)支出替代率一定程度上可以代表經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的情況(見表1):

表1 36 個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率(2010年)

從上表可以看出，2010年我國36 個(gè)中心城市的消費(fèi)支出替代率平均只有0.26。最高的天津市為0.33，最低廈門市只有0.17。從消費(fèi)支出替代率分布情況來看，替代率在0.30 及以上的城市包括天津、石家莊、太原、武漢、?？凇⒗_、西安、蘭州、烏魯木齊九個(gè)城市。除了天津以外，其他城市均屬于中西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而消費(fèi)支出替代率最低的九城市(低于或等于0.23)包括上海、福州、廈門、廣州、深圳、成都、貴陽、昆明、銀川，其中既有經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)東南沿海城市，也有西部最不發(fā)達(dá)地區(qū)城市。

對36 個(gè)中心城市進(jìn)行測算只考慮了經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)的情況。全國的情況又是怎樣呢?特別是數(shù)量龐大的中小城市的消費(fèi)支出替代率情況是否與大城市一樣呢?各省的數(shù)據(jù)不僅包括了該省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)情況，也包括了該省經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的情況。這里僅以省為單位，對各省城市低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率進(jìn)行分析(見表2):

表2 各省城市低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率(2010年)

從上表可以看出，2010年我國各省低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率平均只有0.24，低于中心城市。最高天津市為0.33，最低的廣東省只有0.17。從消費(fèi)支出替代率分布情況來看，替代率在0.30 及以上的只有天津和河北兩個(gè)省/直轄市。而消費(fèi)支出替代率最低的12 個(gè)省/直轄市(低于或等于0.23)包括吉林、上海、福建、河南、湖南、廣東、重慶、四川、云南、甘肅、寧夏、新疆。由于各省數(shù)據(jù)既包括中心城市也包括其他經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，因此通過比較可以推斷出不發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)支出替代率總體平均應(yīng)該比中心城市還要低。

通過以上對消費(fèi)支出替代率的分析可以判斷，目前中國的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是比較低的。從前文關(guān)于我國低保標(biāo)準(zhǔn)水平研究的文獻(xiàn)回顧中也充分證明了這一點(diǎn)。為什么我國目前的低保標(biāo)準(zhǔn)水平會(huì)偏低呢?這和我國目前低保制度的目標(biāo)定位密切相關(guān)。從制度名稱來看，最低生活保障制度只能是保障基本生存的需要，以起到一個(gè)最低層次的社會(huì)安全網(wǎng)的作用。從中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，城市居民最低生活保障線制定僅僅考慮了衣服、食品、水電煤氣等生存維持必須項(xiàng)目，而醫(yī)療、教育、住房、交通、通訊、社會(huì)交往等項(xiàng)目考慮得非常少［11］。從計(jì)算方法來看，我國各地普遍采用絕對貧困取向的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法。例如，市場菜籃法按照營養(yǎng)學(xué)家給出的一個(gè)人每天應(yīng)該需要的各種營養(yǎng)要素，將他們折合成相應(yīng)的食品，再根據(jù)對實(shí)際生活的調(diào)查，確定一個(gè)家庭需要在非食品方面的最低消費(fèi)。由于市場菜籃法主要考慮基本營養(yǎng)需求，因此按此法測出的低保標(biāo)準(zhǔn)肯定偏低。再如，恩格爾系數(shù)法確定貧困線是用食品消費(fèi)支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的總消費(fèi)支出。恩格爾系數(shù)法基本思路是保障食品需求基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮非食品需求，因此采用此法制定出來貧困標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)偏低。從和諧社會(huì)建設(shè)的角度來看，低保制度從絕對貧困定位向相對貧困定位適當(dāng)發(fā)展，讓低保對象一定程度上分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果應(yīng)是制度發(fā)展的必然趨勢，因此從長遠(yuǎn)來看必然會(huì)涉及到提高低保標(biāo)準(zhǔn)水平的問題。

表3 部分省市低保標(biāo)準(zhǔn)的最低工資替代率(2010年)

三、當(dāng)前低保標(biāo)準(zhǔn)福利依賴情況判斷

提高低保標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)重要擔(dān)心是福利依賴問題。20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家開始大規(guī)模削減福利的重要原因之一就是因?yàn)楦＠蕾嚞F(xiàn)象嚴(yán)重。福利依賴本質(zhì)是由于福利待遇水平過高，導(dǎo)致福利接受者喪失工作動(dòng)機(jī)。從理論上來看，福利接受者一般會(huì)對接受福利條件下的成本、收益和參加工作條件下的成本、收益比較。只要接受福利條件下的收益水平等于或大于工作條件下的收益水平，一個(gè)理性的福利接受者通常都會(huì)選擇依靠福利生活而不是參加工作，進(jìn)而形成福利依賴。如何來判斷低保制度可能產(chǎn)生的福利依賴程度呢?其中一個(gè)最重要的指標(biāo)是低保標(biāo)準(zhǔn)對最低工資的替代水平。實(shí)際上，目前我國很多地區(qū)已經(jīng)將低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整盯住最低工資，低保標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算就是最低工資的一定比例，用以防止福利依賴。表3 是我國部分省市低保標(biāo)準(zhǔn)的最低工資替代率。

從上表可以看出，當(dāng)前我國低保標(biāo)準(zhǔn)的最低工資替代率并不高，全國平均只有0.30，最高的天津市為0.47，而最低的新疆只有0.24。如果和歐洲的情況進(jìn)行比較，當(dāng)前我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)的最低工資替代率也明顯偏低。從歐洲7 國(丹麥、芬蘭、法國、德國、英國、荷蘭、瑞典)社會(huì)救助制度的實(shí)際收入替代率情況來看:1994年，低收入單身漢失業(yè)時(shí)收入替代率最高的瑞典為81%，最低的是英國是34%，平均為54.5%;有兩個(gè)孩子的低收入單職工家庭失業(yè)時(shí)收入替代率最高的丹麥為145%，最低的法國為57%，平均為102.29%;有兩個(gè)孩子的低收入單親家庭失業(yè)時(shí)收入替代率最高德國為89%，最低的法國為55%，平均為73.86%;有兩個(gè)孩子的低收入雙職工家庭失業(yè)時(shí)收入替代率最高的丹麥為115%，最低的荷蘭為63%，平均為91.5%①注:(1)收入替代率(原著譯為更新率)指失業(yè)時(shí)，扣除房屋費(fèi)后的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)占工作時(shí)的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的百分比。也就是當(dāng)家庭的賺錢人(糊口人)失業(yè)時(shí)家庭可支配收入與他或她就業(yè)時(shí)可供支配收入之間的關(guān)系。(2)低收入指就業(yè)時(shí)家庭收入占一般產(chǎn)業(yè)工人收入的50%，與最低工資水平接近。參見愛納漢德，M.等.歐洲七國失業(yè)與社會(huì)援助制度［M］.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999:8－12.。從歐洲7 國的社會(huì)救助的收入替代率來看，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遠(yuǎn)高于我國現(xiàn)有的低保標(biāo)準(zhǔn)。那么收入替代率多少比較合適呢?有關(guān)歐洲7 國的研究顯示，當(dāng)其社會(huì)援助對低收入的替代率超過80%，救濟(jì)累加等于或高于工作收入時(shí)，失業(yè)者重新就業(yè)的動(dòng)力大大減弱。由于文化背景和國情不同，歐洲7 國“80%”的臨界值放在中國仍然值得商榷。但通過和歐洲的比較，我們可以看到低保標(biāo)準(zhǔn)的水平不斷提高應(yīng)該是一個(gè)趨勢。

針對福利依賴問題，各地在具體執(zhí)行最低生活保障制度過程中針對有勞動(dòng)能力的人也制定了一些防范措施。例如《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:在就業(yè)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的人員，無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)的不能享受低保。在就業(yè)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的人員，享受最低生活保障待遇期間，一個(gè)月內(nèi)無正當(dāng)理由2 次以上拒絕參加社區(qū)公益性勞動(dòng)的也不能享受低保。盡管對有勞動(dòng)能力的低保對象的就業(yè)要求能在一定程度上防止福利依賴，但這并非問題的關(guān)鍵。一項(xiàng)對北京低保戶的研究表明，對大多數(shù)有勞動(dòng)能力的低保戶來說，低保救助金只是對其家庭收入的補(bǔ)充而不是其主要的收入。實(shí)際上，之所以產(chǎn)生上述“福利依賴”現(xiàn)象，其中的一個(gè)主要原因是，低保資格附帶著很多連帶的利益。例如，很多輔助性的社會(huì)救助制度如醫(yī)療、教育和住房救助等都是優(yōu)先甚至完全針對低保戶的。如果低保戶失去低保資格，他們就會(huì)自動(dòng)地失去這些利益，而這些幫助對很多低保戶來說是更重要的［12］。也就是說，低保制度在多重福利捆綁下，其“含金量”實(shí)際上非常高。例如，根據(jù)南京市物價(jià)局等10 個(gè)部門《關(guān)于對城市居民最低生活保障對象收費(fèi)減免問題的通知》(寧價(jià)費(fèi)［2002］238 號(hào))文件精神，南京市市城市居民最低生活保障對象有資格享受費(fèi)用減免待遇的項(xiàng)目達(dá)到30 多項(xiàng)，具體涉及提供就業(yè)信息和推薦就業(yè)的相關(guān)收費(fèi)、進(jìn)入市場經(jīng)營的各種收費(fèi)、從事個(gè)體經(jīng)營的相關(guān)收費(fèi)、子女教育相關(guān)費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、房租、有線電視安裝費(fèi)及月收視維護(hù)費(fèi)、園林景點(diǎn)門票、各項(xiàng)對再就業(yè)者的收費(fèi)減免、婚姻登記的工本費(fèi)、喪葬火化費(fèi)，等等。

四、不同消費(fèi)支出替代率下的財(cái)政狀況分析

提高低保標(biāo)準(zhǔn)的另一擔(dān)心是會(huì)給國家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。從理論上看，提高消費(fèi)支出替代率必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的增加，這里的問題是財(cái)政支出會(huì)增加多少。目前，政府和理論界對于提高低保線的一個(gè)重要顧慮是擔(dān)心低保線提高后會(huì)增加大量符合資格條件的低保對象，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政支出大幅度增加。但是從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，有很多證據(jù)表明替代率(低保標(biāo)準(zhǔn))提高后并不一定會(huì)導(dǎo)致低保人數(shù)增加:

第一，從全國的情況來看，自2002年低保制度實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！币詠?，低保標(biāo)準(zhǔn)每年都在提高，但并沒有導(dǎo)致低保人數(shù)的顯著增加。下圖是1996－2010年我國城市居民最低生活保障制度覆蓋人數(shù)及年增長率:

圖1 1996－2010年我國城市居民最低生活保障制度覆蓋人數(shù)及年增長率

從圖中可以看出:在低保制度推行之初，受保人數(shù)比較有限。1996年，全國接受低保的城市居民只有84.9 萬。但1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，受保人數(shù)隨著低保制度的完善迅速增長。1999年低保覆蓋人數(shù)為265.9萬，2000年增長了近一倍為402.6 萬，2001年又增長了一倍多達(dá)到1170.7 萬，2002年在2001年的基礎(chǔ)上再次翻倍達(dá)到2064.7 萬，并且基本上保障了城鎮(zhèn)所有貧困人口，從而實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。此后一直持續(xù)到2010年近10年的時(shí)間里，我國城市低保人口總數(shù)基本上維持在2000 多萬人左右，既沒有顯著增加也沒有顯著減少。

第二，從地方實(shí)踐來看，提高低保標(biāo)準(zhǔn)也不一定會(huì)導(dǎo)致低保人數(shù)的增加。例如，從南通市市區(qū)城市低保歷年提標(biāo)歷史來看，2004年市區(qū)城市低保標(biāo)準(zhǔn)由200 元提高到220 元，而人口卻由6740人減少到6560 人;2005年標(biāo)準(zhǔn)提高到240 元，人數(shù)減少到6205 人;2007年標(biāo)準(zhǔn)提高到270 元，當(dāng)年保障人數(shù)僅為5732 人;2008年標(biāo)準(zhǔn)提高到320元，人數(shù)減少到5196 人;2009年標(biāo)準(zhǔn)提高到340元，人數(shù)減少到4936 人［13］。南通市的實(shí)踐表明，低保標(biāo)準(zhǔn)的提高過程卻伴隨著低保人數(shù)的減少。

為什么提高低保標(biāo)準(zhǔn)而低保人數(shù)可能不會(huì)顯著增加呢?其中的原因比較復(fù)雜，主要有以下方面:一是低收入戶的家庭收入變動(dòng)。當(dāng)?shù)褪杖霊舻募彝ナ杖朐黾悠骄礁哂诘捅?biāo)準(zhǔn)增加水平時(shí)，低保人數(shù)不僅不會(huì)增加還可能會(huì)減少。二是家庭收入調(diào)查機(jī)制問題。目前我國低保制度家庭收入調(diào)查機(jī)制不完善，與居民收入相關(guān)的基本信息系統(tǒng)還沒有完全建立起來。相當(dāng)多的地方還要依靠民主評議和張榜公示等傳統(tǒng)手段來確定低保對象，主觀隨意性比較大。如果基層工作人員從嚴(yán)把握政策的話，就很容易造成符合資格條件的貧困家庭難以進(jìn)入最低生活保障制度。三是符合低保救助資格條件的人可能并不會(huì)都去申請。有很多原因會(huì)造成符合資格條件的人不去申請救助。例如，低保制度的“標(biāo)簽效應(yīng)”可能導(dǎo)致很多符合條件的貧困者并不會(huì)去申請低保。還有一些貧困者由于種種原因可能并不知道自己符合申請低保的資格條件而不去申請低保。從國外的情況來看，符合社會(huì)救助項(xiàng)目資格條件的人不去申請社會(huì)救助也比較常見。以美國的食品券為例，20世紀(jì)90年代中期有研究表明，符合條件家庭的食品券參與率大約為50%，也就是說有數(shù)百萬符合食品券計(jì)劃條件的低收入家庭并沒有領(lǐng)取食品券。符合條件的人不去領(lǐng)取食品券的原因有很多，1993年一項(xiàng)在賓夕發(fā)尼亞州艾黎格尼(Allegheny)縣的調(diào)查表明主要包括三方面:一是很多人自認(rèn)為他們不符合領(lǐng)取食品券的條件(59.7%)。二是很多有資格的家庭(22%)不去領(lǐng)取食品券是因?yàn)橛X得食品券項(xiàng)目每月的收益有限，他們覺得不值得或不需要領(lǐng)取。三是也有一些人(6%)認(rèn)為不去領(lǐng)取食品券跟個(gè)人恥辱有關(guān)［14］。表4 是在假設(shè)消費(fèi)支出替代率提高后低保人數(shù)不變的條件下，以2010年12月低保情況為基準(zhǔn)計(jì)算全國低保財(cái)政支出的變動(dòng)狀況:

表4 低保人數(shù)不變條件下提高消費(fèi)支出替代率后的各省財(cái)政支出狀況(2010年12月為基準(zhǔn))

2010年，全國平均低保標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)支出替代率為0.24，考慮補(bǔ)差后全國每月低?？傊С龃蠹s為495.86 億元。2010年全年全國公共財(cái)政收入為83101.51 億元，2010年全年低保支出約占財(cái)政總支出的7.16%。從上表可以看出，如果以采用0.3的消費(fèi)支出替代率，那么每月總支出將增加到282.48 億元，考慮補(bǔ)差后實(shí)際增加189.05 億元，全年實(shí)際增加的低保支出將約占財(cái)政總收入的2.7%。如果以采用0.35 的消費(fèi)支出替代率，那么每月總支出將增加到約412.21 億元，考慮補(bǔ)差后實(shí)際增加275.86 億元，全年實(shí)際增加的低保支出將約占全年財(cái)政總收入的3.9%。由此可見，如果替代率提高后不考慮低保人數(shù)的增加，替代率即使從0.24 增加到0.35(增加11 個(gè)百分點(diǎn))的財(cái)政支出增幅也并不是很大。

從提高消費(fèi)支出替代率對各地區(qū)財(cái)政支出的影響情況來看，如果將平均替代率提高到0.30，天津和西藏因?yàn)橄M(fèi)替代率本來就高于0.30 而都將減少支出，其他各省市都會(huì)增加低保支出。增加最多的四川省將增加15.97 億，其次是湖南省將增加11.28 億，以后依次是河南、遼寧、湖北等省/市。財(cái)政支出增加最少的青海省只增加1509.24 萬，以后依次是北京、海南、浙江等省/市。如果將平均替代率提高到0.35，全國所有省市低保財(cái)政支出都將增加。財(cái)政支出增加較大的主要是人口眾多且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省市，例如四川、河南、遼寧、湖北等省。而支出增加較少的省市則分為兩種情況:一是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)但消費(fèi)替代率較高的地區(qū)，例如青海、寧夏。由于這些地區(qū)本身人口少且人均消費(fèi)支出很低，因此增加的低保支出不多。另一種情況是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地區(qū)，例如北京、江蘇、浙江等。由于這些地區(qū)城市居民的生活水平較高，低保人數(shù)相對較少，加上其消費(fèi)替代率已經(jīng)不低，因此增加的支出也不多。目前我國低保資金實(shí)行中央與地方財(cái)政分擔(dān)制度，中央財(cái)政對于低保財(cái)政支出較大的省市分擔(dān)的比例更大。例如，中央財(cái)政對于四川、湖南、湖北、遼寧、吉林、河南、陜西、內(nèi)蒙等低保資金增加較多的省份分擔(dān)比例分別達(dá)到了88%、98%、100%、102%、82%、90%、71%、59%。因此，提高低保標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)支出替代率而引起的低保支出增加的負(fù)擔(dān)將主要落在中央財(cái)政上。

如果不考慮前文所述影響低保人數(shù)變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)因素，那么替代率提高后低保標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口理論上應(yīng)當(dāng)是增加的。由于找不到全國和各省的收入/消費(fèi)分布函數(shù)，因此很難準(zhǔn)確計(jì)算替代率提高后低保人數(shù)會(huì)有多大的增加。為了解決這個(gè)問題，這里假設(shè)現(xiàn)有低保人群收入分布是均勻的，然后在此基礎(chǔ)上對低保標(biāo)準(zhǔn)提高后低保人數(shù)增加的情況進(jìn)行推斷①現(xiàn)有低保人群收入分布是均勻的假設(shè)應(yīng)該比較合理，其原因是:目前我國城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)比較低，因此低保人群的收入分布應(yīng)該不會(huì)相差太大。例如，2010年12月全國平均低保標(biāo)準(zhǔn)是267．47 元，也就是說全國低保接受者的收入在0 到267．47 元之間分布應(yīng)該不會(huì)相差太大。。表5 是基于替代率提高后低保人數(shù)增加的假設(shè)，對財(cái)政支出狀況進(jìn)行的計(jì)算。

2010年，全國平均低保標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)支出替代率為0.24，考慮補(bǔ)差后2010年全年低保實(shí)際支出約占財(cái)政總支出的7.16%。如果采用0.3 的消費(fèi)支出替代率并考慮低保人數(shù)增加因素，那么每月總支出將增加到484.19 億元，考慮補(bǔ)差后實(shí)際增加為324.04 億元。消費(fèi)支出替代率提高到0.3 后全年實(shí)際增加的低保支出將約占財(cái)政總收入的4.68%。如果采用0.35 的消費(fèi)支出替代率，那么每月總支出將增加到約838.11 億元，考慮補(bǔ)差后實(shí)際增加560.89 億元，消費(fèi)支出替代率提高到0.35 后全年實(shí)際增加的低保支出將約占全年財(cái)政總收入的8.09%。由此可見，提高低保標(biāo)準(zhǔn)后如果低保人數(shù)顯著增加的話，那么財(cái)政支出將大幅度增加。

五、結(jié)論

通過對主要貧困線計(jì)算方法進(jìn)行比較和分析發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)支出比例法既不是純粹意義上的相對貧困定位，也不是純粹意義上的絕對貧困定位，而是兩者的折中。就中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來說，考慮到要讓貧困群體一定程度上分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果，采用消費(fèi)支出比例法來計(jì)算和衡量居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平的高低是一種比較理想的選擇。結(jié)合現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，再測算36 個(gè)中

心城市和各省城市地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率發(fā)現(xiàn)，中國低保標(biāo)準(zhǔn)水平仍然偏低。這表明，從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢來看，中國城市低保標(biāo)準(zhǔn)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高存在進(jìn)一步提高的趨勢。

表5 低保人數(shù)增加條件下提高消費(fèi)支出替代率后的財(cái)政支出狀況(2010年12月為基準(zhǔn))

低保標(biāo)準(zhǔn)水平提高后導(dǎo)致的擔(dān)心之一是福利依賴問題。對低保標(biāo)準(zhǔn)的最低工資替代率和各地福利依賴情況進(jìn)行分析表明，低保制度的福利依賴問題并非由于低保標(biāo)準(zhǔn)水平過高，而是附加在低保制度上的種種其他福利。由于低保制度連帶福利是導(dǎo)致福利依賴的重要原因，因此逐步剝離捆綁在低保制度上的各種福利才是減少福利依賴的根本途徑，而不是降低保標(biāo)準(zhǔn)。由于這種剝離有可能會(huì)帶來大量的交易成本與尋租活動(dòng)，因此在具體操作過程需要特別重視不同社會(huì)保障制度之間的整合和銜接，尤其是要通過研究社會(huì)救助制度與社會(huì)福利制度之間的功能相互替代來實(shí)現(xiàn)制度整合。此外，還要通過加強(qiáng)法制建設(shè)和行政監(jiān)督，盡可能減少制度改革過程中可能產(chǎn)生的尋租行為。

低保標(biāo)準(zhǔn)提高后另一個(gè)擔(dān)心是財(cái)政支出增加。在消費(fèi)支出替代率提高后分別假定低保人數(shù)不變和增加的情況下，通過對低保財(cái)政支出增加情況進(jìn)行測算發(fā)現(xiàn):財(cái)政支出增加較大的都主要是人口眾多且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省市，而支出增加較少的主要是經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)和最發(fā)達(dá)且消費(fèi)支出替代率較高的省市。由于中央財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因此由于提高消費(fèi)支出替代率而帶來的財(cái)政支出增加的負(fù)擔(dān)將主要落在中央財(cái)政上。但是，未來提高低保標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)支出替代率究竟會(huì)對財(cái)政造成什么樣的影響實(shí)際上并不容易估計(jì)。除了低保人數(shù)變動(dòng)外，還有其他因素也會(huì)影響低保財(cái)政支出狀況。例如，低保補(bǔ)差。如果低保標(biāo)準(zhǔn)很高，但補(bǔ)差幅度很小的話，低保資金的增加幅度也會(huì)減小。

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