張培堯

(天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津300387)

在以國有企業(yè)改革為主旋律的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)的公司制改革是一條主要線索。追尋這條線索，可以總結(jié)出兩條主要改革路徑:一是企業(yè)外部國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)機(jī)制及其制度體系的改革與完善;二是企業(yè)內(nèi)部國家對(duì)國有資產(chǎn)的所有權(quán)形態(tài)向股權(quán)形態(tài)的轉(zhuǎn)化與公司制度改革。因此，隨著國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革的不斷深化，企業(yè)國有資產(chǎn)的國家所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為國有股權(quán)，國有股權(quán)已經(jīng)成為國有資本的主要存在形式。可以說，國有企業(yè)改革能否取得最終的成功，在很大程度上取決于國有股權(quán)的行使和監(jiān)督。然而，綜觀現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，國有股權(quán)作為一種權(quán)利形式并未得到學(xué)界的足夠重視，尤其是對(duì)于國有股權(quán)的基本屬性認(rèn)識(shí)還處于模糊不清的階段。本文認(rèn)為，國有股權(quán)集中體現(xiàn)了“國有”和“股權(quán)”的雙重特質(zhì)，具有公權(quán)和私權(quán)相互融合的復(fù)合特點(diǎn)，其權(quán)利行使機(jī)制兼具公法和私法的混合特征，應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域權(quán)利研究的重要對(duì)象之一。

1 國家所有權(quán)的性質(zhì)

股權(quán)是基于股東身份而享有的權(quán)利，而股東身份的取得以股東向公司投資為條件，所以股權(quán)就是由出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來的權(quán)利形式。既然股權(quán)由股東出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)化成來，那么國有股權(quán)從根本上講是企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)即國家所有權(quán)在公司法上的體現(xiàn)，其權(quán)利屬性不可避免地要受到國家所有權(quán)的影響與限制。

前蘇聯(lián)法學(xué)家維尼吉克托夫在《社會(huì)主義國家所有權(quán)》一書中指出，國家所有權(quán)最突出的特征就是國家政權(quán)與國家所有權(quán)的全部權(quán)能的不可分割的結(jié)合，國營(yíng)企業(yè)作為國家設(shè)立的機(jī)關(guān)系統(tǒng)，國家把財(cái)產(chǎn)交給他經(jīng)營(yíng)管理，國家所有權(quán)就是由國家機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的行政活動(dòng)來表現(xiàn)的，企業(yè)的活動(dòng)就是為了直接表現(xiàn)國家的行政活動(dòng)。該觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是把社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)看成是不需要經(jīng)過交換而直接分配和消費(fèi)的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)可以直接指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而導(dǎo)致國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，政府管理權(quán)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)不分，此種陳舊的觀點(diǎn)已經(jīng)為我們所摒棄。國內(nèi)對(duì)國家所有權(quán)較早進(jìn)行系統(tǒng)研究的是著名民法學(xué)者王利明教授，他認(rèn)為在古代和中世紀(jì)，由于主權(quán)與財(cái)權(quán)之間的混淆，使國家所有權(quán)往往表現(xiàn)為政治權(quán)力和行政權(quán)力，這點(diǎn)在中國古代封建的國家土地所有權(quán)中表現(xiàn)得至為明顯。到了資本主義社會(huì)，國家所有權(quán)作為一種所有權(quán)形式，一般是由法律確認(rèn)的，但無論是從權(quán)利主體、客體還是內(nèi)容方面看，國家所有權(quán)與私人所有權(quán)都存在著明顯的差別。而我國的改革實(shí)踐證明，國家所有權(quán)和國家行政權(quán)作為兩種不同性質(zhì)的權(quán)利(力)，雖然都由國家享有，但是在行使中是可以分離的。各級(jí)政府部門并不是國家所有權(quán)的主體，它們都只是代表國家行使所有權(quán)的機(jī)關(guān)，不可漠視企業(yè)作為相對(duì)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，在從事廣泛的商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所應(yīng)該享有的國家所有權(quán)的權(quán)能。［1］站在民法研究的角度，王教授認(rèn)為國家所有權(quán)受制于法律的規(guī)定，實(shí)際上就是要服從民法關(guān)于所有權(quán)的一般規(guī)定，國家所有權(quán)的內(nèi)容應(yīng)主要限定在民事關(guān)系所有權(quán)內(nèi)容的一般規(guī)定范圍之內(nèi)，不能由行政機(jī)關(guān)任意創(chuàng)設(shè)和擴(kuò)大。

近幾年對(duì)于國家所有權(quán)的性質(zhì)特點(diǎn)，學(xué)理上又出現(xiàn)許多新的觀點(diǎn)。有學(xué)者提出，從法律上講國家所有權(quán)不是或至少不完全是一種民事權(quán)利，其性質(zhì)更接近于行政權(quán)力。［2］通過對(duì)國家所有權(quán)主體、客體、實(shí)現(xiàn)與保護(hù)四方面的闡述，該學(xué)者認(rèn)為國家所有權(quán)不完全具備商品經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)產(chǎn)所有權(quán)所固有的排他性、依存性和擴(kuò)張性，這就從根本上決定了國家所有權(quán)很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有必要對(duì)之進(jìn)行重新審視。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家所有權(quán)屬于行政法上的物權(quán)。［3］所謂行政法上的物權(quán)，是指行政主體享有，不以盈利為目的，為公共利益或?yàn)樾姓憷鴮?duì)物占有、使用、管理和處分的權(quán)利，可被劃分為公務(wù)用物物權(quán)和公益用物物權(quán)。舊經(jīng)濟(jì)體制下政府擁有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)往往借助于公共權(quán)力進(jìn)行市場(chǎng)盈利，國有企業(yè)實(shí)際上履行行政機(jī)關(guān)的職能，把實(shí)現(xiàn)行政目的當(dāng)成自己的目標(biāo)。而行政法上物權(quán)制度的建立，可將國有財(cái)產(chǎn)明確地分為兩部分，一部分是生產(chǎn)性的可以用以盈利的，其本質(zhì)與民法上的財(cái)產(chǎn)無異;另一部分是非生產(chǎn)性的，其運(yùn)用要符合行政法上的目的。這就嚴(yán)格地限制國有財(cái)產(chǎn)借助公權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)盈利，也限制公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的任意干預(yù)，有利于政府職能和國有企業(yè)職能的轉(zhuǎn)變。還有學(xué)者從公法與私法二元化角度，認(rèn)為國家所有權(quán)主體兼具民事主體與公權(quán)力主體的雙重身份，國家作為民事主體的所有權(quán)外部關(guān)系，應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整;而對(duì)于國家作為公權(quán)力主體的國家所有權(quán)內(nèi)部關(guān)系，則應(yīng)交由國家資產(chǎn)管理的特別立法和相關(guān)立法(如《公司法》或《國有資產(chǎn)管理法》)調(diào)整，所以國家所有權(quán)行使與保護(hù)需要多方面的立法進(jìn)行調(diào)整，因此國家所有權(quán)兼具公法與私法上的雙重特性。［4］最新的一種觀點(diǎn)在對(duì)羅馬法以來公共所有權(quán)的演進(jìn)史進(jìn)行考察后，認(rèn)為國家所有權(quán)的性質(zhì)是公共所有權(quán)。［5］該觀點(diǎn)的可貴之處在于提出國家所有權(quán)是公共權(quán)利而不是公共權(quán)力，通過對(duì)比分析國家所有權(quán)與私人所有權(quán)，得出國家所有權(quán)是為實(shí)現(xiàn)公共利益而存在，這也決定了國家所有權(quán)的“實(shí)現(xiàn)”具有極寬泛的路徑。同時(shí)，該觀點(diǎn)指出行政權(quán)力的廣泛滲入和主導(dǎo)性是國家所有權(quán)行使的主要方式，但不能從國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式上的特點(diǎn)推導(dǎo)出國家所有權(quán)的公共權(quán)力性質(zhì)。

縱覽以上觀點(diǎn)，可以看出學(xué)界對(duì)于國家所有權(quán)的研究經(jīng)歷了一個(gè)由模糊到清晰的認(rèn)識(shí)過程。最初關(guān)于國家所有權(quán)的研究多停留在政府行政權(quán)力層面，認(rèn)為國家所有權(quán)是行政權(quán)力的一種延伸和體現(xiàn)，忽視了國家所有權(quán)的所有權(quán)本質(zhì)屬性。而隨著我國民法理論研究的繁榮，似乎對(duì)于國家所有權(quán)的研究又走向了另一極端，即認(rèn)為國家所有權(quán)屬于民事所有權(quán)的組成部分，要服從民法規(guī)范的調(diào)整，但卻忽視了國家所有權(quán)的公共財(cái)產(chǎn)屬性。事實(shí)上，由于國家兼有政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的雙重職能，即便在西方國家，國家究竟是作為一個(gè)民法主體而享有所有權(quán)，還是作為一獨(dú)立于社會(huì)的公共權(quán)利執(zhí)掌者而享有所有權(quán)，是難以絕對(duì)區(qū)分的。美國法律體系中有“政府信托”(Government Trusts)、“行政上的產(chǎn)業(yè)”(Administration of Estates)等理論。筆者認(rèn)為，國家所有權(quán)是一種兼具公權(quán)力和私權(quán)利雙重特點(diǎn)的混合性所有權(quán)，其公權(quán)力特征表現(xiàn)為抽象的所有權(quán)主體代表(即政府有關(guān)部門)對(duì)所有權(quán)客體、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)及保護(hù)等一系列過程內(nèi)容的行政管制，其私權(quán)利特征表現(xiàn)為具體的所有權(quán)主體(以本文所論述的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)為例，即是指國家出資企業(yè))按照市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)管理所有權(quán)客體，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。然而，無論是公權(quán)力還是私權(quán)利的行使，其目的都是為了滿足社會(huì)公共利益的需要，而不是用來滿足某個(gè)人或某個(gè)集團(tuán)的利益需要，因此國家所有權(quán)的本質(zhì)表現(xiàn)為公共權(quán)利。所以，對(duì)于國家所有權(quán)的法律調(diào)整與規(guī)范絕不僅是哪一部法律，甚至不是哪一個(gè)法律部門能夠解決的，要結(jié)合公權(quán)力與私權(quán)利的雙重特征，運(yùn)用公法與私法相融合的思路與手段進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范。

2 國有股權(quán)的公共權(quán)利本質(zhì)屬性

與國家所有權(quán)相比，國有股權(quán)更加具體化和實(shí)踐化。作為國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的重要組成部分，國有股權(quán)是國家所有權(quán)在國家出資企業(yè)中的主要表現(xiàn)形式，國家所有權(quán)的公共權(quán)利屬性直接影響到國有股權(quán)的本質(zhì)。

2.1 從國有股權(quán)的形成途徑來看

實(shí)踐中國有股權(quán)的生成方式主要有以下三種途徑:一是國有企業(yè)公司化改造而形成的國有股權(quán)，即通過企業(yè)國有資產(chǎn)折股方式直接形成的國有股權(quán);二是經(jīng)授權(quán)有權(quán)代表國家投資的政府部門或機(jī)構(gòu)向其他公司投資而形成的國有股權(quán)，即通過政府投資方式而形成的“國家股”;三是具有法人資格的國有企事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體以其經(jīng)營(yíng)管理的國有資產(chǎn)依法向其他公司轉(zhuǎn)投資而形成的國有股權(quán)，即通常所說的“國有法人股”。以上三種形成途徑導(dǎo)致國有股權(quán)的實(shí)際權(quán)利主體有所區(qū)別，但其權(quán)利的物質(zhì)來源都是國有資產(chǎn)，而國家代表全民對(duì)國有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分是“公共所有權(quán)”的權(quán)能表現(xiàn)。①所以，由此產(chǎn)生的國有股權(quán)自然也就傳承了“公共所有權(quán)”的衣缽，不論其權(quán)利主體具體是誰，其權(quán)利本質(zhì)在于公共性。

2.2 從國有股權(quán)的運(yùn)營(yíng)目的來看

在國有股權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中，無論是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與調(diào)整、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，還是政府通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，都屬于公共利益的范疇。特別是在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)領(lǐng)域，國有股權(quán)還應(yīng)充分體現(xiàn)出類似“經(jīng)濟(jì)人”的意志，通過公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)，獲取分紅以反哺社會(huì)。所以，國有股權(quán)運(yùn)營(yíng)的根本目的在于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公共利益，這也是由國有股權(quán)的國家所有權(quán)屬性來源所決定的。以實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)為例，由于保值增值是資本的天性，國有股權(quán)當(dāng)然也不能例外。財(cái)政部公開數(shù)據(jù)顯示，2010年我國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)19 870.6億元，同比增長(zhǎng)37.9%，國企利潤(rùn)非?？捎^。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》規(guī)定，國有股權(quán)的股利、股息和國有企業(yè)利潤(rùn)構(gòu)成國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的主要來源，且國家可依法收取部分國有資本收益。目前，部分央企須上繳利潤(rùn)5% ～10%的紅利，此部分紅利上交財(cái)政部后將納入公共財(cái)政預(yù)算供全社會(huì)享用，從而實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共利益目標(biāo)。

2.3 從國有股權(quán)的行使程序來看

實(shí)踐中企業(yè)國有股權(quán)主要由國有資產(chǎn)出資人委派國有股東代表進(jìn)入企業(yè)實(shí)際履行股東職責(zé)，但股東代表需要按照被代表人的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)等，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時(shí)報(bào)告委派機(jī)構(gòu);同時(shí)，股權(quán)行使如涉及公司合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，或股權(quán)處分致使國有控制權(quán)可能發(fā)生變動(dòng)時(shí)，股東代表并委派機(jī)構(gòu)還要報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)，而政府對(duì)于委派機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)情況還要向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作。這一系列程序表明，國有股權(quán)的行使過程絕不是哪一機(jī)構(gòu)更不是哪一個(gè)人的事情，因此足以排除其私人權(quán)利屬性。

2.4 從國有股權(quán)的利益歸屬來看

如上所言，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息是國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的重要組成部分，盡管國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出主要由資本性支出構(gòu)成，但如果我們的制度設(shè)計(jì)不能使國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出在必須或可能的情況下向公共預(yù)算或社會(huì)保障預(yù)算轉(zhuǎn)移，那么資本性支出的合理性就會(huì)從根本上受到質(zhì)疑。［6］所以，企業(yè)國有股權(quán)收益最終仍可以由公共財(cái)政享有，其公共權(quán)利本質(zhì)不容質(zhì)疑。據(jù)此筆者主張，應(yīng)逐步擴(kuò)大國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的社會(huì)性支出，如彌補(bǔ)社?；鸬念A(yù)算與支出缺口等，進(jìn)一步發(fā)揮國有企業(yè)和國有股權(quán)的公共權(quán)利權(quán)能。

然而，有學(xué)者盡管承認(rèn)在現(xiàn)代企業(yè)制度中，通過國家所有權(quán)與公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了在國有公司中的民事轉(zhuǎn)化，即股權(quán)化，但國有股權(quán)在本質(zhì)上仍然屬于國家公權(quán)范疇，其依據(jù)是國有財(cái)產(chǎn)在來源上基于公法規(guī)范而產(chǎn)生，國有股權(quán)意志的形成須遵循公法原則、規(guī)范和程序。［7］實(shí)事求是地講，該種觀點(diǎn)具有相當(dāng)大的迷惑性。不可否認(rèn)，建國初期國家憑借公共權(quán)力或國家主權(quán)獲取大量國有財(cái)產(chǎn)，而這部分國有財(cái)產(chǎn)構(gòu)成后期國有企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分，但一旦通過公司這一法人實(shí)體實(shí)現(xiàn)了國有財(cái)產(chǎn)的公用所有權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化，其權(quán)利屬性已然脫離公共權(quán)力(Power)的束縛而變?yōu)楣矙?quán)利(Right)。換言之，公共權(quán)力僅僅充當(dāng)了國家所有權(quán)形成的手段，某些場(chǎng)合也可能成為國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，但絕非是國家所有權(quán)向國有股權(quán)轉(zhuǎn)變的力量源泉，更非國有股權(quán)行使的主要依據(jù)。當(dāng)然，此種觀點(diǎn)也并非毫無價(jià)值，關(guān)于國有股權(quán)的公共權(quán)力本質(zhì)的探討也正說明國有股權(quán)的復(fù)合性權(quán)利特點(diǎn)，即國有股權(quán)兼具公共權(quán)利與公共權(quán)力的雙重特點(diǎn)，但這不足以改變國有股權(quán)的公共權(quán)利本質(zhì)屬性。②據(jù)此有學(xué)者指出，國有資產(chǎn)所有者對(duì)出資人的非理性、非規(guī)律的行政干預(yù)，是國有股權(quán)區(qū)別于其他股權(quán)的獨(dú)特之處。［8］

3 國有股權(quán)的公私混合法行使屬性

3.1 公私混合法的特點(diǎn)

如上所言，公共權(quán)利兼具公權(quán)力和私權(quán)利的雙重特點(diǎn)，其地位處于公權(quán)與私權(quán)的交叉地帶。結(jié)合國有股權(quán)的公共權(quán)利本質(zhì)，我們可以得出國有股權(quán)行使制度具有公法與私法兩相融合的特點(diǎn)。然而，歷史上很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國法學(xué)界普遍否認(rèn)在社會(huì)主義國家存在公法和私法的劃分，這是長(zhǎng)期以來對(duì)馬列經(jīng)典著作中的部分論述存在誤解的結(jié)果。事實(shí)上，公法和私法的劃分由來已久，羅馬法學(xué)家烏爾比安首次提出了公法和私法的劃分，認(rèn)為公法是與國家組織有關(guān)的法律，私法是與個(gè)人利益有關(guān)的法律，后來《查士丁尼法學(xué)總論》將這種劃分確定為法律分類。［9］法律社會(huì)學(xué)的先驅(qū)韋伯說:“現(xiàn)代法律理論和實(shí)踐中的最重要?jiǎng)澐种槐闶恰ā汀椒ā膭澐?。”?0］時(shí)至今日，公、私法的劃分或者說公、私法的二元觀念在世界范圍內(nèi)已經(jīng)被學(xué)術(shù)研究和立法實(shí)踐所公認(rèn)。

盡管公法、私法的劃分廣為接受，但是兩者間的界限問題卻一直存在爭(zhēng)議。由于社會(huì)化大生產(chǎn)和世界性貿(mào)易急需相適應(yīng)的法律規(guī)范，現(xiàn)代法律體系中的私法最早在西方社會(huì)得到了充分的發(fā)展和完善。進(jìn)入20世紀(jì)尤其是“二戰(zhàn)”以后，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義盛行，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，公法不斷侵入傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域，出現(xiàn)了所謂的“私法社會(huì)化”③現(xiàn)象。而在我國，長(zhǎng)期存在的中央高度集權(quán)式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式，促成了公法較為發(fā)達(dá)的法律體系，新中國成立后實(shí)行了很長(zhǎng)一段時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或稱統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)模式也與此相適應(yīng)。然而，伴隨改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，以政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度管制為特征的公法規(guī)范漸漸表現(xiàn)出與市場(chǎng)規(guī)律不相適應(yīng)的一面，于是從行政命令發(fā)展出行政指導(dǎo)，從行政管制發(fā)展出行政合同等內(nèi)容，即出現(xiàn)了所謂的“公法社會(huì)化”現(xiàn)象。有學(xué)者將“私法社會(huì)化”和“公法社會(huì)化”統(tǒng)稱為“法律社會(huì)化”，就是基于由自由放任到政府干預(yù)，再到市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)內(nèi)在結(jié)合的經(jīng)濟(jì)思想和經(jīng)濟(jì)政策變革，由契約倫理到社會(huì)正義并與此對(duì)應(yīng)由要求政府干預(yù)到限制政府干預(yù)的時(shí)代精神變革，由市民社會(huì)—政治國家到市民社會(huì)—團(tuán)體社會(huì)—政治國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)變革。［11］在這一系列變革過程中，公法與私法的融合趨勢(shì)愈發(fā)明顯，并由此促進(jìn)形成了第三法域——社會(huì)法。正是由于對(duì)社會(huì)法的追求，私法與公法、民法與行政法、契約與法律之間的僵死劃分已越來越趨于動(dòng)搖，這兩類法律逐漸不可分地滲透融合，從而產(chǎn)生了一個(gè)全新法律領(lǐng)域。［12］這種法律社會(huì)化過程發(fā)生于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，就產(chǎn)生了旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的互動(dòng)、以市場(chǎng)規(guī)制法和宏觀調(diào)控法為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)法。因此，經(jīng)濟(jì)法是公私混合法的典型代表，而國有股權(quán)作為經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，其行使制度不可避免地帶有公私混合法的特點(diǎn)。

3.2 國有股權(quán)的公私混合法行使路徑

從形式上看，國有股權(quán)作為股權(quán)之一種，似乎其行使制度當(dāng)然遵循一般股權(quán)行使之規(guī)則，沒有必要特意強(qiáng)調(diào)其私法行使特征。但究其本質(zhì)，國有股權(quán)具備公共權(quán)利特點(diǎn)，與一般股權(quán)的私權(quán)本質(zhì)畢竟有別，所以國有股權(quán)行使遠(yuǎn)比一般股權(quán)的行使復(fù)雜。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和民主、平等、自由等法治理念逐漸深入人心，當(dāng)代國家公權(quán)力的行使正向平等協(xié)商、自由選擇的私權(quán)行使方向轉(zhuǎn)變，法律實(shí)踐中采用私法的行使方式來實(shí)現(xiàn)公權(quán)力職能已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，如政府在管理社會(huì)、提供公共服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了政府公務(wù)管理方式的私有化或者說是功能的私有化。［13］而國家出資企業(yè)在很大程度上正是連接政府與市場(chǎng)的中間載體，其法人實(shí)體本身就是國家所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)物，因此行使企業(yè)國有股權(quán)可以很好地起到政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控以及提供公共產(chǎn)品服務(wù)等行政職能。而這一過程要以私法規(guī)范為基礎(chǔ)，以公司法人治理理論為支撐，對(duì)公權(quán)力干預(yù)國有股權(quán)行使的范圍和程度進(jìn)行必要的規(guī)制，方能實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)的公共權(quán)利目的。

與此相關(guān)的問題是，企業(yè)國有股權(quán)行使制度中的公法與私法規(guī)范分配標(biāo)準(zhǔn)是什么，或曰公法、私法規(guī)范的界線在哪里?對(duì)此筆者主張要進(jìn)行“劃片而治”。其一，在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的范圍內(nèi)，企業(yè)國有股權(quán)行使則主要依據(jù)私法性規(guī)范來調(diào)整;在壟斷性行業(yè)的范圍內(nèi)，國有企業(yè)中的國有股權(quán)行使更多地要依據(jù)公法性規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)閴艛鄧笾械膰匈Y本不單單是經(jīng)營(yíng)性資本，還要發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及社會(huì)調(diào)節(jié)等多方面的作用。如果說經(jīng)營(yíng)性資本運(yùn)營(yíng)允許有失誤的話，那么宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)調(diào)節(jié)等職能的發(fā)揮則不容失誤。所以在制度規(guī)范上，壟斷國企的國有股權(quán)行使必然更多地體現(xiàn)出剛性或強(qiáng)制性特點(diǎn)。相比之下，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有資本是較為純粹的經(jīng)營(yíng)性資本，獲得資本收益是國有股權(quán)行使的主要目標(biāo)，那么就需要按照市場(chǎng)主體的私法規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。其二，國有企業(yè)內(nèi)部國有股權(quán)的行使制度主要以私法性規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，國有企業(yè)外部與國有股權(quán)行使相關(guān)的制度設(shè)計(jì)則主要以公法性規(guī)范調(diào)整為主。公司內(nèi)部股權(quán)行使必然要遵守《公司法》規(guī)范，堅(jiān)持“同股同權(quán)、同股同利”原則，尤其在國有資本控股的公司中，國有股東與其他中小股東在公司法層面上應(yīng)當(dāng)平等，國有股東代表不得濫用其控股地位侵害公司和其他股東合法權(quán)益。而在公司外部有關(guān)國有股權(quán)的行使制度方面，則集中體現(xiàn)了履行出資人職責(zé)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)及其國有股東代表的行為進(jìn)行依法監(jiān)督和管理，從國有股東代表的選任、激勵(lì)、考核，到國有股權(quán)行使過程中重大事項(xiàng)的報(bào)告，包括國有股權(quán)收益的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等制度安排，都體現(xiàn)了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府部門作為國有資產(chǎn)所有權(quán)代表對(duì)國有股權(quán)的監(jiān)管職能，不可避免帶有公法性規(guī)范特點(diǎn)。綜上所述，國有股權(quán)的公共權(quán)利屬性決定了其權(quán)利行使制度兼具公法性和私法性規(guī)范的雙重特點(diǎn)，但這并不意味國有股權(quán)行使過程中可以任意適用公法或私法規(guī)范。必須堅(jiān)持的原則是，國有股權(quán)在根本上屬于股權(quán)之一種，其權(quán)利行使必須以《公司法》為首要依據(jù);但同時(shí)也不能不切實(shí)際地割裂國有股權(quán)所有者與國有企業(yè)出資人之間的關(guān)系，完全排斥國家或政府對(duì)國有股權(quán)行使的管制措施。

注 釋:

① 從公共所有權(quán)的起源來看，應(yīng)當(dāng)追溯到羅馬法中的“屬于國家之公用物”和“屬于市府之公用物”?！皩儆趪抑梦铩笔侵噶_馬全體市民公共享有的物，不得為私人所有;“屬于市府之公用物”，也就是市府等所有的財(cái)產(chǎn)或稱公法人物、市有物。參閱周枏:《羅馬法原論》，商務(wù)印書館1994年版。

② 關(guān)于公共權(quán)力與公共權(quán)利的關(guān)系，筆者認(rèn)為可按社會(huì)契約論觀點(diǎn)進(jìn)行解釋。即當(dāng)我們每個(gè)人都把自己的人身和全部力量置于普遍意志的最高領(lǐng)導(dǎo)之下，我們接受每個(gè)成員進(jìn)入集體，作為整體不可分割的一部分。這一結(jié)合的約定隨即帶來的不是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的訂約者，而是一個(gè)抽象的集體。當(dāng)把該集體與同類進(jìn)行比較時(shí)，它就稱為權(quán)力。所以，公共權(quán)力脫胎于公共權(quán)利，但卻具備了完全不同的特質(zhì);可以說，公共權(quán)力是公共權(quán)利異化的結(jié)果。參閱［法］讓·雅克·盧梭著:《社會(huì)契約論》，楊國政譯，陜西人民出版社2004年版，第12頁。

③ 私法社會(huì)化包括從主體抽象平等發(fā)展出主體具體平等，從絕對(duì)所有權(quán)發(fā)展出相對(duì)所有權(quán)，從契約自由發(fā)展出契約正義，從過錯(cuò)責(zé)任發(fā)展出嚴(yán)格責(zé)任等方面內(nèi)容。

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